Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. decyzją z [...] maja 2019 r. nr [...]. [...], na podstawie art. 54 ust. 1 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm., zwanej dalej "Prawem budowlanym"), po rozpatrzeniu zawiadomienia B. K. (zwanej dalej "Skarżącą" lub "Inwestorem") – wniósł sprzeciw do zawiadomienia z dnia [...] maja 2019 r. (data wpływu: [...] maja 2019 r.) o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z zakładem krawieckim przy ul. [...] w T..
Organ wskazał, że Inwestor zawiadomił o zakończeniu budowy budynku zrealizowanego w oparciu o projekt budowlany zatwierdzony decyzją Prezydenta M. T. o pozwoleniu na budowę z [...] marca 1999 r. [...] i z [...] lipca 2007 r. [...].
Organ, po analizie mapy inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej z [...] marca 2018 r. oraz rysunków zamiennych z [...] marca 2017 r. stwierdził, że nie wykonano miejsc parkingowych, ponadto podczas budowy dokonano zmiany kształtu i wielkości tarasu przy budynku oraz ilości i układu schodów zewnętrznych w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego pozwoleniem na budowę projektu zagospodarowania terenu inwestycji.
Powołując się na treść art. 36a ust. 5 i ust. 5a Prawa budowlanego organ uznał, że zmiana zagospodarowania działki poprzez zmianę kształtu i wielkości tarasu przy budynku oraz ilości i układu schodów zewnętrznych stanowi istotne odstępstwo od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z [...] marca 1999 r. oraz decyzją z [...] lipca 2007 r. W konsekwencji organ uznał, że nie może skutecznie przyjąć zawiadomienia o zakończeniu budowy.
W odwołaniu Skarżąca podniosła, że miejsca parkingowe wykonane zostały w miejscu zaprojektowanym w planie zagospodarowania działki – stanowiska parkingowe mają nawierzchnię trawiastą.
Odnośnie tarasu Skarżąca zwróciła uwagę, że warunki techniczne określają te parametry tarasu, które mogą mieć wpływ na powierzchnię zabudowy oraz kubaturę budynku. Podniosła, że taras jest wykonany z desek zamontowanych na legarach, ma wysokość 30 cm powyżej powierzchni terenu, nie ma barierki, jest usytuowany 150 cm od granicy działki.
Według Skarżącej projekt zagospodarowania działki uległ nieznacznej zmianie w zakresie lokalizacji zieleni i terenu utwardzonego (powiększenie zieleni w miejscu stanowisk parkingowych, zmniejszenie w miejscu tarasu), jednak spełnia wszystkie warunki wynikające z decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o pozwoleniu na budowę.
Odnośnie schodów Skarżąca wskazała, że ilość stopni jest taka sama. Został jedynie powiększony podest w celu ewentualnego zamontowania podjazdu dla wózka inwalidzkiego.
W wyniku rozpatrzenia odwołania K. – P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (zwany dalej "Inspektorem Wojewódzkim" lub "Organem"), na podstawie art. 104 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm, zwanej w skrócie "k.p.a."), art. 54 ust. 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlanego (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) - decyzją z [...] listopada 2019 r. nr [...].TK utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Inspektor Wojewódzki stwierdził, że złożone przez Skarżącą zawiadomienie zawiera braki formalne, których nie można wyeliminować przez ich późniejsze uzupełnienie.
Inspektor Wojewódzki podniósł, że do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego Inwestor złożył m.in. oświadczenie kierownika budowy o wykonaniu obiektu zgodnie [...] z zatwierdzonym projektem budowlanym, bez zmiany treści oświadczenia dotyczącego zmian w trakcie realizacji inwestycji, opisujących zakres tych zmian, bez adnotacji o dokonanych zmianach. Również Inwestor w ww. zawiadomieniu wskazał, że w czasie realizacji obiektu nie wprowadzono zmian.
Inspektor Wojewódzki wskazał również, że w przypadku dokonania zmian nieodstępujących w sposób istotny od zatwierdzonego projektu lub warunków pozwolenia na budowę, do zawiadomienia zgodnie z treścią art. 57 ust. 2 Prawa budowlanego należy dołączyć kopie rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego, z naniesionymi zmianami, a w razie potrzeby także uzupełniający opis. Ponadto oświadczenie o którym mowa w ust. 1 pkt 2 lit. a [kierownika budowy] powinno być potwierdzone przez projektanta i inspektora nadzoru inwestorskiego, jeżeli został ustanowiony.
Inspektor Wojewódzki stwierdził, że zgodnie z art. 36a ust. 6 Prawa budowlanego projektant dokonuje kwali?kacji zamierzonego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, a w przypadku uznania, że jest ono nieistotne, obowiązany jest zamieścić w projekcie budowlanym odpowiednie Informacje (rysunek i opis) dotyczące tego odstąpienia. W tej sprawie do zawiadomienia załączono wyłącznie rysunek - kopię części zatwierdzonego projektu budowlanego, bez opisu i potwierdzenia projektanta, co nie spełnia ww. wymogów ustawowych.
Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że zawiadomienie zawiera braki formalne, których nie można wyeliminować w trybie art. 57 ust. 4 Prawa budowlanego.
Odnosząc się do odwołania organ wskazał natomiast, że zmiana zagospodarowania działki poprzez zmianę kształtu i wielkości tarasu przy budynku (z projektowanych 4,00 m x 2,85 m na 4,85 m x 4,85 m) jest zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę.
Zdaniem organu odwoławczego również istotnym odstępstwem określonym ww. przepisie będzie niewykonanie miejsc postojowych (co wynika z mapy inwentaryzacji powykonawczej), których wykonanie określa decyzja Prezydenta M. T. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z [...] listopada 1998r. znak: [...] w pkt 9. Inspektor Wojewódzki zwrócił też uwagę, że opis techniczny do projektu zagospodarowania terenu działki określa, iż nawierzchnia parkingu dwustanowiskowego zaprojektowano z kostki betonowej typu POLBRUK, a nie jak to określa w odwołaniu Skarżąca jako "nawierzchnię trawiastą".
Zmianę nieistotne odstępstwo uznał natomiast organ odwoławczy zmianę ilości i układu schodów jako urządzenia budowlanego.
W skardze do sądu B. K. wniosła na o uchylenie decyzji Inspektora Wojewódzkiego zarzucając jej:
- 1) naruszenie przez organ przepisów postępowania: art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 85 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niepoczynienie pełnych ustaleń, co do stanu faktycznego, w tym szczególności co do wysokości podestu w stosunku do poziomu gruntu, sposobu i materiału, z którego został wykonany podest, aż wreszcie co do wyposażenia go w barierkę, co miało istotny wpływ na wynik postępowania,
- 2) naruszenie przez Organ przepisów postępowania - art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nieprecyzyjne wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyjętej podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, mających istotny wpływ na wynik postępowania przez to, że zaskarżona decyzja nie poddaje się jednoznacznej kontroli sądowoadministracyjnej,
- 3) naruszenie przez Organ przepisów postępowania - art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niepodanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób wyczerpujący podstawy prawnej wydanej decyzji,
- 4) naruszenie przez Organ przepisów postępowania - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego z [...] maja 2019 r. w sytuacji, w której zachodziła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego i przyjętych ustaleń faktycznych w znacznej części wobec niepełności tego postępowania przed organem pierwszej instancji,
- 5) naruszenie przepisu prawa materialnego - art. 36 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 9 Prawa budowalnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie,
- 6) naruszenie przepisu prawa materialnego - art. 54 ust. 1 w zw. z 81 ust. 1 i w zw. z art. 83 w zw. art. 36a Prawa budowalnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie, w której nie dokonano pełnych istotnych ustaleń faktycznych.
W uzasadnieniu Skarżąca podniosła, że istota sprawy sprowadza się do przesądzenia, czy przedmiotowy budynek jednorodzinny z zakładem krawieckim wybudowany został zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym – tj. projektem zatwierdzonym pozwoleniem na budowę - decyzjami Prezydenta M. T. o pozwoleniu na budowę z [...] marca 1999 r. i z [...] lipca 2017 r. i czy wprowadzone zmiany mają charakter istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowalnego.
Skarżąca podkreśliła, że organ pierwszej instancji w zakresie postępowania dowodowego ograniczył się do badania dokumentów dołączonych do zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku. Nie przeprowadził jego kontroli i oględzin celem ustalenia czy rzeczywiście mamy do czynienia z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowalnego. Także organ odwoławczy nie przeprowadził oględzin. Nie ustalono w szczególności, na jakiej wysokości w stosunku do poziomu gruntu wykonano element, który w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji określany jest jako taras. Nie ustalano również, czy nawierzchnia z kostki brukowej typu Polbruk w istocie wpływa na zmianę sposobu zagospodarowania działki. Zdaniem Skarżącej doszło w ten sposób do naruszenia przez organ przepisów postępowania.
Skarżąca, wskazując na wypowiedź organu pierwszej instancji odnośnie schodów stwierdziła, że Organ nie ustalił w sposób pełny i prawidłowy podstawy faktycznej oraz nie podał w sposób niebudzący wątpliwości motywów, które legły u podstaw rozstrzygnięcia.
Skarżąca stwierdziła, że Organ dopuścił się naruszenia art. 107 § 3 in fine w zw. z art. 140 k.p.a. także dlatego, że nie podał w rubrum przepisu art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, na który powołał się w uzasadnieniu decyzji.
Zdaniem Skarżącej Organ błędnie zinterpretował art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego, który przewiduje wyjątki od uznawania za istotne odstąpienia w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu. Wyjątki te dotyczą wykonania urządzeń budowalnych oraz obiektów małej architektury. Skarżąca zauważyła, że place postojowe zostały uznane przez ustawodawcę w przepisie art. 3 pkt 9 Prawa budowalnego za urządzenia budowalne. Wobec tego wykonanie w inny sposób placu postojowego (miejsca parkingowego), sprowadzające się do posadowienia ich w tym samym miejscu, a jedynie z inną powierzchnią, nie może być więc - stosownie do przepisu art. 36 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 9 Prawa budowalnego - kwali?kowane jako istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowalnego.
Skarżąca podniosła również, że w aktach sprawy nie został zgromadzony materiał pozwalający na poczynienie ustalenia, że "zwiększony taras" - jak to jest określane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - jest w istocie podestem, którego podłoga w części, w której nie był on przewidziany w pierwotnym projekcie budowalnym znajduje się 25 cm powyżej poziomu gruntu. Oględziny pozwoliłby też na ustalenie, że na podeście tym nie wykonano balustrady ochronnej, która jest zbędna z uwagi na znikomą wysokość podestu. Możliwe byłoby też poczynienie ustalenia co do tego, że omawiany podest, w części nieprzewidzianej w projekcie, wsparty jest jedynie na słupowych podporach, a wykonany jest z desek.
Powyższe zdaniem Skarżącej uzasadnia zarzut naruszenia przez organ art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 85 § 1 i art. 107 § 3 W zw. z art. 140 k.p.a.
Skarżąca podniosła, że przedmiotowy podest, bez uprzednich ustaleń co do jego parametrów, nie może być uznany jako przejaw odstępstwa od charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego.
Co więcej - zdaniem Skarżącej przedmiotowy podest nie może być kwalifikowany jako taras. Skarżąca podniosła, że wobec braku definicji ustawowej "tarasu" należy sięgnąć do języka naturalnego. W Słowniku języka polskiego pod red. prof. M. Szymczaka, pojęcie tarasu de?niuje się jako: odkryta, płaska część budynku, otoczoną balustradą, umieszczoną na parterze (często połączoną schodami z ogrodem), piętrze lub płaskim dachu". W świetle tej de?nicji zdaniem Skarżącej, podest, posadowiony przy przedmiotowym budynku nie może być kwalifikowany jako taras.
Skarżąca zwróciła ponadto uwagę, że stosownie do § 3 pkt 24 lit. a) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065), do kubatury brutto budynku wlicza się kubaturę balkonów i tarasów, obliczaną do wysokości balustrady. Zdaniem Skarżącej analiza de?nicji słownikowej oraz przepisu § 3 pkt 24 lit. a) cytowanego rozporządzenia prowadzi do wniosku, ze elementem charakterystycznym dla tarasu i balkonu jest balustrada, a co za tym idzie, że są to elementy, które znajdują się na takiej wysokości, że względy bezpieczeństwa wymagają, a przynajmniej powodują, iż celowe jest wyposażanie ich w balustrady.
Ponadto zdaniem Skarżącej takich powierzchni jak podest nie wlicza się do powierzchni budynków. Jak wynika bowiem z treści Polskiej Normy PN-ISO 9836:1997 "Właściwości użytkowe w budownictwie - Określanie i obliczenia wskaźników powierzchniowych i kubaturowych" powierzchnia zabudowy wyznaczana jest przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu, jednak nie wlicza się do tego powierzchni elementów drugorzędnych, w tym ramp zewnętrznych (zob. pkt 5.1.2 cytowanej PN). Zdaniem Skarżącej podestowi, wykonanemu przy budynku, w odniesieniu do którego organ nie poczynił żadnych ustaleń, co do jego charakteru (poza samą powierzchnią), bliżej jest zaś do rampy, niż tarasu.
Zdaniem Skarżącej – skoro tego typu powierzchni jak podest nie wlicza się do powierzchni budynków, to nie sposób przyjmować, że może być on kwalifikowany jako odstępstwo od charakterystycznych parametrów obiektu budowalnego. W tym przypadku nie mamy zatem do czynienia z odstępstwem istotnym.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest niezasadna.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; zwanej w skrócie "p.p.s.a.") sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:
- a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z powyższego wynika, że nie każde naruszenie przepisów prawa skutkuje uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia) organu administracji, ale jedynie takie, które miało (w przypadku naruszeń prawa materialnego) lub mogło mieć (w przypadku naruszeń przepisów postępowania) wpływ na wynik sprawy, ewentualnie naruszenie miało charakter kwalifikowany (dający podstawę do wznowienia postępowania, ewentualnie stwierdzenia nieważności – art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
W przedmiotowej sprawie Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszenia przepisów prawa, jednakże nie miało ono wpływu na wynik sprawy.
Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że fakt powołania się przez organy administracji w decyzji na przepisy niewłaściwe w sprawie, jakkolwiek wskazuje na wadliwość działania tych organów, nie stanowi jednak przesłanki do uznania przez sąd, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że organy administracji mogły wydać zaskarżoną decyzję, mając do tego podstawę w innym przepisie tej samej ustawy (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1983 r., sygn. akt I SA 1294/82, ONSA 1983/1/5). Tym bardziej nie będzie istotnym naruszeniem prawa zarzucany przez Skarżącą brak wskazania przepisu w uzasadnieniu decyzji zamiast w jej rubrum, tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie odnośnie art. 36a Prawa budowlanego.
Podstawą prawną wniesienia przez organ nadzoru budowlanego sprzeciwu do zgłoszenia zakończenia budowy jest art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem (zdanie pierwsze) do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 19a, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji.
W postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem organu wobec zawiadomienia inwestora o zakończeniu budowy, prowadzonym na podstawie art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego, zastosowanie przepisów k.p.a. ma charakter ograniczony, ponieważ do dnia wydania decyzji o sprzeciwie nie toczy się postępowanie administracyjne w zakresie uregulowanym przepisami k.p.a. Wniesienie sprzeciwu nie jest poprzedzone postępowaniem jurysdykcyjnym, albowiem organ opiera się tylko na materiale dokumentacyjnym dostarczonym przez stronę wraz ze zgłoszeniem, stosownie do art. 57 ust. 1 – 3 Prawa budowlanego. Nie przeprowadza zatem żadnych czynności dowodowych, poza ewentualnym nałożeniem obowiązku uzupełniania brakujących dokumentów na podstawie art. 57 ust. 4 Prawa budowlanego. W razie niewykonania ustalonego obowiązku organ wnosi sprzeciw. Przepisy k.p.a. mają zastosowanie dopiero od wydania decyzji o sprzeciwie. Decyzję tę organ wydaje w postępowaniu administracyjnym wszczętym z urzędu, gdy ustali zaistnienie ustawowych przesłanek do wniesienia sprzeciwu.
Organ II instancji nie ma więc podstaw do uchylenia decyzji, przed wydaniem której postępowanie się nie toczyło, gdyż z hipotezy art. 138 § 2 k.p.a. wynika, iż uchylenie decyzji organu i instancji może nastąpić tylko wówczas "gdy została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Ponieważ postępowanie I instancyjne nie toczyło się to nie mogło dojść do naruszenia przepisów postępowania dowodowego. Możliwe zaś wady proceduralne w samej decyzji nie dawałyby podstaw do uznania, że w sprawie istnieje "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 marca 2019 r. sygn. II OSK 941/18 oraz w wyroku z 17 grudnia 2013 r. II OSK 1798/12, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - w skrócie "CBOSA", na stronie internetowej pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Powyższe prowadzi do wniosku, że niezasadne są zarzuty Skarżącej naruszenia przepisów postępowania poprzez brak poczynienia ustaleń faktycznych w sprawie, w szczególności poprzez brak oględzin.
Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji Inspektora Wojewódzkiego zasadniczą przesłanką zgłoszenia sprzeciwu były wady formalne zgłoszenia, których nie można wyeliminować w trybie art. 57 ust. 4 Prawa budowlanego, dotyczące zmian odstępujących w sposób nieistotny od zatwierdzonego projektu budowlanego.
Słusznie w tym względzie Organ zwrócił uwagę na obowiązki związane z dokonaniem nieistotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Obowiązki te ciążą zarówno na projektancie jak też na kierowniku budowy, a także na inspektorze nadzoru budowlanego (o ile został ustanowiony):
- - zgodnie z art. 36a ust. 6 Prawa budowlanego projektant dokonuje kwalifikacji zamierzonego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, a w przypadku uznania, że jest ono nieistotne, obowiązany jest zamieścić w projekcie budowlanym odpowiednie informacje (rysunek i opis) dotyczące tego odstąpienia,
- - w powyższym przypadku zgodnie z art. 57 ust. 2 Prawa budowlanego oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym lub warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami (tj. oświadczenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 lit. a) Prawa budowlanego) powinno być potwierdzone przez projektanta i inspektora nadzoru inwestorskiego, jeżeli został ustanowiony.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Inspektor Wojewódzki wskazał, że kierownik budowy w swoim oświadczeniu (k. 19 akt organu I instancji) stwierdził, że budowa została wykonana zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym – bez zmian. Do zawiadomienia dołączono ponadto rysunek – kopię części zatwierdzonego projektu budowlanego, jednakże bez opisu i potwierdzenia projektanta.
Odnosząc się do powyższych stwierdzeń organu należy zauważyć, że w aktach sprawy znajdują się kopie części zatwierdzonego projektu budowlanego (rzut przyziemia – k. 7, k. 8 akt organu I instancji). Na kopiach tych widoczne są poprawki dotyczące m.in. rozmiarów tarasu oraz schodów wykonane kolorem czerwonym oraz adnotacja "Zmiany naniesione kolorem czerwonym są to zmiany nieistotne i nie wymagają zmiany decyzji pozwolenia na budowę". Adnotacja została podpisana przez I. C. (z datą [...].03.2017), który zgodnie z treścią zatwierdzonego projektu budowlanego jest projektantem.
Wbrew zatem twierdzeniu organu do zawiadomienia dołączono informację o zaistniałym odstąpieniu od projektu budowlanego, kwalifikacji tego odstąpienia i podpis projektanta. Część treści adnotacji projektanta można uznać za opis zmian (wskazanie, że zmianami są te widoczne na rysunku wymiary poszczególnych elementów, które są naniesione kolorem czerwonym). W tym zakresie nie można uznać, że nie zostały spełnione wymogi formalne.
Niewątpliwie brakiem formalnym jest brak potwierdzenia oświadczenia kierownika budowy przez projektanta. Brak ten możliwy jest jednak do uzupełnienia w trybie art. 57 ust. 4 Prawa budowlanego. Podobnie możliwe jest uzupełnienie oświadczenia kierownika budowy o adnotację, że budynek został zrealizowany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym – ale ze zmianami zatwierdzonymi przez projektanta.
Należy przy tym zauważyć, że formularz oświadczenia w części wyjaśnień (opis "gwiazdek" oznaczających uwagi w tekście formularza) może budzić wątpliwości co do sposobu jego wypełnienia. Z zestawienia opisu "gwiazdek" wynika bowiem, iż zmiana treści oświadczenia (poprzez opis dokonanych odstępstw) powinna nastąpić tylko przy istotnych zmianach (opis uwagi uczynionej w tekście w formie jednej gwiazdki), natomiast w przypadku wprowadzonych zmian nieistotnych należy jedynie uzyskać potwierdzenie oświadczenia kierownika budowy przez projektanta i inspektora nadzoru (opis uwag w formie dwóch gwiazdek).
Odrębną kwestią jest natomiast to, czy dokonany przez projektanta na kopii części zatwierdzonego projektu budowlanego opis dokonanych zmian jest na tyle wystarczający, aby możliwe było dokładne określenie, w jakim zakresie projektant zatwierdził odstępstwo od pierwotnego projektu budowlanego. W odniesieniu choćby do tarasu kolorem czerwonym wskazano wyłącznie na zmianę rozmiarów tego tarasu, natomiast w adnotacji projektanta nie znalazł się opis, w jaki sposób ma być wykonana powiększona część tarasu. Na rysunku dotychczasowej części tarasu widoczna jest "kratka", co należy uznać za graficzne odwzorowanie płytek, o których mowa w pkt 10.5 "Opisu technicznego" projektu budowlanego, zgodnie z którym "podest przed wejściem i taras wykonać z betonu i obłożyć płytkami mrozoodpornymi antypoślizgowymi". Nawet jednakże w tym zakresie możliwe jest uzupełnienie dokonanego zgłoszenia. Jak bowiem wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z 20 marca 2014 r. (sygn. II SA/Bk 968/13, publ.
CBOSA) – kwalifikacji, o której mowa w art. 36a ust. 6 Prawa budowlanego dokonuje projektant zarówno w sytuacji zamierzonego odstąpienia, jak i wtedy, gdy to odstąpienie już nastąpiło. Wskazana "kwalifikacja" obejmuje także wskazanie zakresu kwalifikowanej zmiany, a więc także opis i rysunek tej zmiany, co do której projektanta się wypowiada.
Z drugiej jednakże strony kwalifikacja dokonana przez projektanta nie ma charakteru wiążącego dla organów orzekających w sprawie. Błędne uznanie przez projektanta, iż odstąpienie ma charakter nieistotny, nie wyklucza możliwości podjęcia przez organy budowlane przewidzianych prawem działań (tak też WSA w Poznaniu w wyroku 7 listopada 2019 r., sygn. IV SA/Po 631/19, publ. CBOSA). Przesłanką sprzeciwu jest natomiast także stwierdzenie, że nastąpiło istotne odstąpienie przez inwestora od projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Łodzi z 3 grudnia 2019 r. sygn. II SA/Łd 698/19, publ. CBOSA).
W przedmiotowej sprawie z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Inspektor Wojewódzki uznał, że doszło do dwóch istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego:
- 1) zmiana zagospodarowania działki poprzez zmianę kształtu i wielkości tarasu przy budynku,
- 2) niewykonanie miejsc postojowych.
Odnośnie odstępstwa w zakresie dotyczącym miejsc postojowych słusznie Inspektor Wojewódzki podniósł, że obowiązek ich wykonania wynika z decyzji Prezydenta M. T. z [...] listopada 1998 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz z projektu zagospodarowania terenu. We wskazanej decyzji z [...] listopada 1998 r., w ustalonych warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w pkt 9 wskazano, że należy "w graniach działki zaprojektować parkingi dla potrzeb własnych jak i klientów". Zapisowi temu odpowiada treść projektu zagospodarowania terenu w którym numerami 1 i 2 zaznaczono stanowiska parkowania samochodu osobowego. Słuszna jest też uwaga organu, że z "Opisu technicznego" projektu budowlanego wynika, że powierzchnia parkingów powinna być wykonana z kostki betonowej typu Polbruk. Punkt 5.2. "Komunikacja" opisu technicznego wskazuje bowiem, że nawierzchnię dla komunikacji pieszej oraz drogę zaprojektowano z kostki betonowej typu POLBRUK. Z rysunku projektu zagospodarowania terenu wynika zaś, że stanowiska parkingowe dla samochodów osobowych stanowią część terenów komunikacji.
Słusznie także wskazuje organ, że z dołączonej do zgłoszenia zakończenia budowy inwentaryzacji powykonawczej wynika - wbrew twierdzeniom Skarżącej – że w ogóle nie wykonano ww. stanowisk parkingowych. W miejscu, gdzie powinny znajdować się te stanowiska tj. pomiędzy budynkiem a ulicą na inwentaryzacji zaznaczono teren zielony, oddzielony od terenu komunikacji linią przerywaną. Widoczny teren komunikacji (wyodrębniona część zagospodarowanej działki począwszy od bramy wjazdowej) opisany jest skrótem "j.kp." – to znaczy: jezdnia, kostka prefabrykowana (por. lp. 50 i lp. 55 w tabeli stanowiącej rozdział 5 załącznika nr 7 do rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 2 listopada 2015 r. w sprawie bazy danych obiektów topograficznych oraz mapy zasadniczej; Dz. U. z 2015 r. poz. 2028).
Niezasadne jest stanowisko Skarżącej, że w zakresie dotyczącym miejsc parkingowych nie doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zgodnie z art. 36 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji) istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu, z wyjątkiem urządzeń budowlanych oraz obiektów małej architektury. Słusznie wskazuje Skarżąca, że skoro place postojowe zostały uznane przez ustawodawcę za urządzenia budowlane (art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego), to ww. wyjątek od zasady, że zmiana projektu zagospodarowania działki lub terenu jest równoznaczna z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego – dotyczy także placów postojowych.
Należy jednakże zauważyć, że ustawodawca mówi o "odstąpieniu w zakresie" projektu zagospodarowania, co należy odnosić także do "urządzeń budowlanych". Oznacza to, że nieistotną zmianą jest "zmiana w zakresie urządzeń budowlanych" (np. zmiana ich rozmiarów czy usytuowania). Trudno uznać, że "zmianą w zakresie urządzeń budowlanych" mógłby być zupełny brak danego urządzenia budowlanego. Oznaczałoby to bowiem utożsamienie "zmiany" z "likwidacją".
Co więcej – jak wynika z art. 36a ust. 5 pkt 5 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji) istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie m.in. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jeżeli zatem w przedmiotowej sprawie w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (tj. decyzji Prezydenta M. T. z [...] listopada 1998 r.) w pkt. 9 ustalono wymóg "parkingów" (w liczbie mnogiej, a więc co najmniej dwóch) – to naruszenie tego wymogu, wskutek braku wykonania "parkingów" należy uznać za odstąpienie istotne.
Zasadnie także organ uznał, że doszło do istotnego odstąpienia w zakresie dotyczącym tarasu.
W tym zakresie należy zwrócić uwagę, że projekt budowlany (rzut przyziemia) zawiera opis części budynku jako "taras". Opis ten został zachowany także na kopii części projektu budowlanego (rzutu przyziemia) opatrzonego adnotacją projektanta o wprowadzonych nieistotnych odstępstwach. Opis "taras" nie został zastąpiony opisem "podest". Projektant dokonując zmiany zakwalifikowanej jako zmiana nieistotna nie dokonał także zwymiarowania jakiegoś nowego elementu budynku, przylegającego do tego elementu, który jest na rysunku projektu opisany jako "taras", i nie nazwał go "podestem". Projektant jedynie wskazał nowe rozmiary dotychczasowego elementu opisanego jako "taras".
Co więcej taką funkcję tej części budynku ("taras") przewidziano w pierwotnym projekcie, pomimo że jednocześnie nie przewidziano w pierwotnym projekcie, aby opisana jako "taras" część budynku miała być wyposażona w balustradę. Niezależnie zatem od możliwych definicji "tarasu" w przedmiotowym, zatwierdzonym projekcie budowlanym przyjęto, że płaska powierzchnia na poziomie parteru budynku, nieograniczona balustradą będzie pełnić funkcję tarasu.
Należy przy tym zauważyć, że w przepisach Prawa budowlanego i przepisach wykonawczych w przeciwieństwie np. do schodów czy balkonów (por. § 296 rozporządzania Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; t. jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065) nie jest przewidziany obowiązek wyposażenia tarasu w balustradę. Ze wskazanego przez Skarżącą § 3 pkt 24 lit. a) rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wynika jedynie to, że o ile taras jest wyposażony w balustradę – kubaturę tarasu do wysokości balustrady zalicza się do kubatury budynku.
Co więcej nawet w przypadku schodów - w budownictwie jednorodzinnym obowiązek posiadania balustrad nie dotyczy schodów o wysokości do 1 m, obustronnie szerszych w stosunku do drzwi lub innego przejścia, do którego prowadzą, co najmniej po 0,5 m.(§ 296 ust. 2 ww. rozporządzenia). Wbrew zatem stanowisku skarżącej w świetle przepisów prawa istnienie balustrady bądź jej brak nie przesądza o tym, że dana część budynku pełni funkcję tarasu.
Nie ma zatem przeszkód, aby inwestor przewidział dla określonej części budynku funkcję tarasu bez balustrady – o ile nie tylko zachowane są wymogi bezpieczeństwa użytkowania (por. 5 ust. 1 pkt 1 lit. d) Prawa budowlanego). W tym ostatnim względzie należy zauważyć, że w zatwierdzonym projekcie budowlanym od początku taras przewidziano jako tą część budynku, który będzie na poziomie 30 cm ponad gruntem (por. rysunek "przekrój B – B", który jak zaznaczono na "rzucie przyziemia" przedstawia także przekrój tarasu) – a więc 5 cm wyżej niż "podest" który opisuje Skarżąca w skardze.
Uwzględniając powyższe słusznie organ wskazał, że doszło do zmiany wielkości tarasu, a poprzez zmianę wielkości tarasu doszło do zmiany projektu zagospodarowania terenu – co w myśl art. 36a ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji) jest istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowalnego. W szczególności należy podkreślić, że w projekcie zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji wzdłuż dłuższego boku działki z projektowanym budynkiem oznaczono rozmiar poszczególnych części projektowanego budynku, w tym tarasu: 3,44. Tymczasem według zmiany opisanej na kopii części projektu budowlanego projektant zaznaczył nową szerokość tarasu: 485.Doszło zatem niewątpliwie do zmiany szerokości tarasu z przewidzianych w projekcie zagospodarowania terenu 3,44 m do 4,85 m.
Należy zauważyć, że stwierdzenie, na podstawie dokumentów złożonych wraz ze zgłoszeniem zakończenia budowy, że doszło do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, czyni niemożliwym uzupełnienie tego zgłoszenia w trybie art. 57 ust. 4 Prawa budowlanego, tak aby usunąć przeszkody pozwalające na przyjęcie zgłoszenia. Jednocześnie stwierdzenie w przedmiotowej sprawie, że doszło do istotnego odstąpienia przez inwestora od projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę uzasadnia zgłoszenie przez organ nadzoru budowlanego sprzeciwu do dokonanego przez Skarżącą zgłoszenia zakończenia budowy.
Ze względu na powyższe, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżonej decyzji – co nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.