Uzasadnienie
Uzasadnienie:
Burmistrz K. P. decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2022 r., na podstawie art. 4 ust. 2, pkt. 2 art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 4, art. 61 ust. 1, art. 63 ust. 2 i 4, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 503), zwanej dalej: "u.p.z.p.", po rozpoznaniu wniosku F. K., zwanej dalej: "skarżącą" lub "inwestorem", odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 2,0 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach o nr ewid.[...], [...] położonych w obrębie ewidencyjnym [...], gm. K. P..
W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, organ I instancji stwierdził, że charakter planowanej inwestycji jako całość winna być oceniana jako zakład produkcyjny przedsiębiorstwa energetycznego, gdyż służyć będzie wytwarzaniu energii elektrycznej, w skład której wchodzi między innymi infrastruktura techniczna służąca przesyłowi, w rozumieniu przepisów odrębnych. Wymaga więc spełnienia warunku "dobrego sąsiedztwa" zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wskazano, że z dokonanej w sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu - obszaru wyznaczonego wokół terenu objętego inwestycją - ustalono, iż warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie został spełniony, wskutek braku kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
W odwołaniu od powyższej decyzji, inwestor wniósł o jej uchylenie w całości i ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem, zarzucając organowi I instancji naruszenie:
- a) art. 61 ust. 3 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię a w konsekwencji jego niezastosowanie,
- b) art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.
W uzasadnieniu odwołania przytoczono treść art. 61 ust. 3 u.p.z.p., art. 2 pkt 13 oraz pkt 22 ustawy z dnia [...] lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2021 r. poz. 610 ze zm.), zwaną dalej; "u.o.ź.e.".
Powołano się na stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia [...] stycznia 2022 r. sygn. II OSK 667/21, w którym uznano zespół elektrowni fotowoltaicznych wraz z infrastrukturą towarzyszącą, jako instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.ź.e. do których ma zastosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p.
Przytoczono wyrok WSA w Olsztynie z dnia [...].12.2022 r. sygn.. akt II SA/Ol 547/20, w którym stwierdzono, że inwestycja polegająca na budowie zespołu elektrowni fotowoltaicznych o mocy do 2MW wraz z infrastrukturą techniczną stanowi instalację odnawialnego źródła energii i dlatego nie stosuje się obowiązków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w myśl art. 61 ust. 3 u.pz., co oznacza, że nie było konieczne wyznaczanie obszaru analizowanego w celu oceny dopuszczalności przedmiotowej zabudowy.
Podkreślono, że decyzja o warunkach zabudowy nie musi być zgodna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Powołano się na stanowisko wyrażone w orzecznictwie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z [...] marca 2012 r, II OSK 10/11 oraz wyrok WSA w Łodzi z [...] października 2008 r., II SA/Łd 430/08)., że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie jest związany ustaleniami studium, ponieważ zgodnie z art. 9 ust. 5 i ust. 4 u.p.z.p., studium nie jest ani aktem prawa miejscowego, ani aktem prawa powszechnie obowiązującego, przez co nie może stanowić materialnoprawnej podstawy rozstrzygania przez organ administracji w indywidualnej sprawie administracyjnej dotyczącej warunków zabudowy.
Wywodzono, że nie tylko więc organ ustalający warunki zabudowy nie jest związany ustaleniami studium, ale władztwo planistyczne gminy nie wyłącza zasady określonej w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.
Wskazano, że w orzecznictwie podkreśla się, iż własność może być ograniczona wyłącznie w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności (tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki); takimi przepisami ustawowymi ingerującymi w prawo własności są m.in. regulacje Ustawy upoważniające gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (wyrok NSA z [...].05.2008 r., II OSK 1716/07).
Podzielono stanowisko zaprezentowane w wyroku WSA w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/PO 48/12, że przepisy art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., dotyczą wyłącznie planowania przestrzennego i nie wyłączają lokalizacji odnawialnych źródeł energii na podstawie decyzji administracyjnych.
Zarzucono, że organ I instancji raz zalicza elektrownie fotowoltaiczną jako przedsiębiorstwo energetyczne (strona 2 decyzji o warunkach zabudowy) by za chwilę zaliczyć elektrownię fotowoltaiczną jako odnawialne źródło energii (strona 5 decyzji o warunkach zabudowy). Tym samym w jednej decyzji o warunkach zabudowy organ I instancji sam sobie przeczy nie wiedząc do jakiej kategorii zaliczyć elektrownie fotowoltaiczną.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2022 r., na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 6 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), zwanej dalej: "kpa", utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy oparł o następujące ustalenia i rozważania:
Stosownie do art. 4 ust 2 pkt 2 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Zgodnie zaś z art. 59 ust. 1 ww. ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego (...) wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy.
Art. 60 ust. 1 cyt. ustawy stanowi, że decyzję taką wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi.
W art. 61 ust. 1 ww. ustawy zapisano ogólne przesłanki niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy. W sytuacji, gdy w sprawie spełnione są warunki wynikające z przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p., właściwy organ ma obowiązek ustalić warunki zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem. Z drugiej strony, niespełnienie któregokolwiek z warunków wynikających z przywołanego przepisu oznacza, że nie jest możliwe wydanie decyzji zgodnej z wnioskiem inwestora.
Organ wydający decyzję w przedmiocie warunków zabudowy ma obowiązek sporządzić analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, jak i analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ww. ustawy).
Zasadnicza część sporu na gruncie stanu prawnego i faktycznego niniejszej sprawy sprowadza się w istocie do kwestii, czy planowaną inwestycję t.j. budowę farmy fotowoltaicznej o mocy do 2,0 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną można zaliczyć do urządzeń i instalacji wymienionych w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (tj. do urządzeń infrastruktury technicznej lub instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.ź.e.
W ocenie organu odwoławczego planowaną inwestycję należy zakwalifikować, jako "zakład produkcyjny przedsiębiorstwa energetycznego", a zatem wymaga ona spełnienia wymogu "dobrego sąsiedztwa" zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jak wskazał WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia [...] maja 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 994/20.
Jak trafnie wskazano w wyroku NSA z dnia [...] grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 3705/19 [...] z uzasadnienia projektu ustawy z dnia [...] lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1524, projekt ustawy druk VIII.3656) wynika, że rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnego źródła energii powiązano z potrzebą wspierania rozwoju prokonsumenckiego wytwarzania energii elektrycznej, a więc przez podmioty będące odbiorcami końcowymi wytwarzającymi energię elektryczną wyłącznie z odnawialnych źródeł energii na własne potrzeby w mikroinstalacji, pod warunkiem, że w przypadku odbiorcy końcowego niebędącego odbiorcą energii elektrycznej w gospodarstwie domowym, nie stanowi to przedmiotu przeważającej działalności gospodarczej (por. art. 1 pkt 27a ustawy).
Wobec powyższego należy odwołać się też do reguł wykładni systemowej i przyjąć, że stosowanie przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym od [...] sierpnia 2019 r. - powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych przepisów ustawy, normujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energie z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (chodzi o art. 10 ust. 2a u.p.z.p. i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p.). Z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. wynika zaś, że jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie.
Natomiast z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. wynika, że granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko w zależności od potrzeb określa się w miejscowym planie. Z przywołanych przepisów wynika więc, że ustawodawca dokonał rozróżnienia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy do 100 kW i ponad 100 kW, wprowadzając odrębne unormowanie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. Regulacja przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. oznacza, że rozmieszczenie tego rodzaju urządzeń infrastruktury energetycznej należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym.
W konsekwencji uprawnione jest wnioskowanie, że realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się tylko na obszarach wskazanych w studiach (por. M. Szyrski, Rola samorządu terytorialnego w rozwoju odnawialnych źródeł energii, Wolters Kluwer, W. 2017, s. 116-117; H. Izdebski, J. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, baza LEX, art. 10).
W konsekwencji należało uwzględnić wyniki analizy obejmującej obszar analizowany, a której wynika, że nie ma zabudowy produkcyjnej, która pozwoliłaby na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Istniejąca w obszarze analizowanym zabudowa zagrodowa, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, teren infrastruktury technicznej energetycznej oraz grunty rolne pozostają w kolizji z planowaną funkcją produkcyjną.
W skardze złożonej do Sądu, skarżąca wniosła o:
A/ zmianę zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ja decyzji Burmistrza K. P. z dnia [...].05.2022 r., poprzez wydanie decyzji uwzględniającej wniosek;
B/ uchylenie zaskarżonej decyzji oraz ww. poprzedzającej ją decyzji,
C/ zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Wydanej decyzji zarzucono:
- I. Naruszenie prawa materialnego, tj.:
1/ art. 61 ust. 3 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię a w konsekwencji jego niezastosowanie, 2/ art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, 3/ art. 6 i art. 7 kpa, w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., poprzez błędną interpretację i przyjęcie, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu u.o.ź.e., o mocy powyżej 100 kW, wymaga spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co skutkowało bezpośrednio błędnym rozstrzygnięciem organu polegającym na utrzymaniu skarżącej decyzji w mocy, 4/ art. 6, art. 7 i art. 8 § 1 kpa, w zw. z art. 13 ustawy z dnia [...] kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 716) w zw. z Obwieszczeniem Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] marca 2021 r. w sprawie polityki energetycznej państwa do 2040 r. (M. P. z 2021 r. poz. 264) oraz w zw. z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z dnia [...] grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych (Dz.U.UE.L.z 2018 r. Nr 328, str.
82) poprzez ich niezastosowanie i nie wzięcie pod uwagę w toku rozpatrywania niniejszej sprawy interesu publicznego i słusznego interesu obywateli i wydanie błędnego rozstrzygnięcia polegającego na uchyleniu wydanej decyzji;
5/ art. 8 § 2 i art. 7a § 2 kpa, w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez nieuzasadnione odstąpienie od dotychczasowej praktyki organów administracji publicznej i uznanie, że art. 61 ust. 3 u.p.z.p., nie ma zastosowania do wszystkich instalacji odnawialnych źródeł energii w rozumieniu u.o.ź.e.
- II. Naruszenie przepisów postępowania, tj.:
1/ art. 7 oraz art. 77§1 kpa, poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, w szczególności zaś pominięcie dowodów z których wynika, że w sprawie winny być zastosowane art. 61 ust 3 u.p.z.p., dotyczący instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.ź.e, 2/ art. 80 kpa, poprzez zaniechanie dokonania czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego a w konsekwencji brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, poprzez dokonanie wybiórczej i dowolnej a nie swobodnej oceny dowodów, co skutkowało pominięciem dowodów korzystnych dla strony z uwagi na przyjęcie przez urząd tezy o że w sprawie nie ma zastosowania art. 61 ust 3 u.p.z.p, 3/ art. 107§3 kpa, poprzez brak wystarczającego uzasadnienia faktycznego, tj. brak wskazania dowodów, na których organ oparł swoją decyzję oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności, mocy dowodowej lub je pominął w uzasadnieniu decyzji, 4/ art. 10 kpa, poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentacje.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje
Na wstępne wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia [...] marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Skarga okazała się zasadna.
Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia [...] lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329); dalej zwaną: "p.p.s.a.", doprowadziła Sąd do stanowiska, że w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu materialnemu, w sposób uzasadniający uwzględnienie skargi.
Przedmiot kontroli Sądu stanowi odmowna decyzja w zakresie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 2,0 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach o nr ewid.[...], [...].
Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji było uznanie przez organy obu instancji, że inwestycja nie spełnia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Rozstrzygając zawisły spór odnieść należy się najpierw do kwestii kwalifikacji zamierzonej inwestycji jako instalacji odnawialnego źródła energii, a to w kontekście treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. i jego odmiennej interpretacji przez pozostające w sporze strony.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach 1-5. W art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., sformułowano wymóg polegający na tym, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wymóg ten określany jako przesłanka "dobrego sąsiedztwa" nie obowiązuje jednak w odniesieniu do obiektów wymienionych w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Zgodnie z nim przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.ź.e. Instalacją odnawialnego źródła energii - zgodnie z powołanym w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisem art. 2 pkt 13 u.o.ź.e. - jest instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół:
- a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub
- b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego.
Według zaś art. 2 pkt 22 u.o.z.e. odnawialne źródło energii to odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów.
Planowane przedsięwzięcie sprowadza się do budowy infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii, tj. energii słonecznej. Niewątpliwe więc w sprawie występuje zagadnienie realizacji urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnego źródła energii w postaci energii słonecznej, a wiec odnawialnego, niekopalnego źródła energii obejmującego energię promieniowania słonecznego. Sąd stoi na stanowisku, że taki charakter inwestycji kwalifikuje ją więc jako instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. To zaś oznacza, wbrew stanowisku wyrażonemu przez organ odwoławczy w objętej skargą decyzji, że obowiązków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w myśl art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie stosuje się do spornej inwestycji (por. wyrok NSA z dnia [...] czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1276/21; wyrok NSA z dnia [...] listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 2130/22; wyrok NSA z dnia [...] października 2022 r., sygn. akt II OSK 1482/21; wyrok NSA z dnia [...] stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 667/21; wyrok WSA w Olsztynie z dnia [...] grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 547/20, wyrok WSA w Poznaniu z dnia [...] marca 2022 r., sygn. akt: IV SA/Po 96/22; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] marca 2022 r., sygn. akt II SA/Go1097/21 - dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
Nie było zatem w tym przypadku konieczne wyznaczanie obszaru analizowanego i przeprowadzenie jego analizy w celu oceny dopuszczalności realizacji przedmiotowej inwestycji w świetle zasady dobrego sąsiedztwa. Brzmienie przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jest jednoznaczne. Wynika z niego wprost, że przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.ź.e. Przedsięwzięcie polegające na budowie infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii tj. energii słonecznej, z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie, stanowi zaś instalację odnawialnego źródła energii w świetle definicji zawartej w art. 2 pkt 13 w zw. z art. 2 pkt 22 u.o.ź.e. Konsekwencją powyższego jest więc brak konieczności weryfikacji czy zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi z przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.
Organ odwoławczy oparł się na stanowisku wyrażonym m.in. w zacytowanych wyrokach o sygn. II OSK 3705/19, II SA/Bk 146/21 oraz II SA/Bd 994/20, w których wskazano, że ustawodawca dokonał rozróżnienia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy do 100 kW i ponad 100 kW, wprowadzając odrębne unormowanie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. W orzeczeniach tych podniesiono, że treść art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. świadczy o tym, że wolą ustawodawcy jest aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego, co nie wyklucza możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1–5 u.p.z.p.
Ze stanowiskiem tym Sąd nie zgadza się. Pomijając już okoliczność, że wyrok o sygn. akt: II SA/Bk 146/21 został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] października 2022 r., sygn. akt: II OSK 1482/21, to Sąd podtrzymuje w pełni swoje stanowisko wyrażone w wyroku tut. Sądu z dnia [...] kwietnia 2022 r., sygn. II SA/Bd 1591/21. Wskazać należy, że art. 61 ust. 3 u.p.z.p. uzupełniony został o klauzulę niestosowalności przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 m.in. do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. na mocy art. 4 pkt 2 ustawy z dnia [...] lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1524, dalej powoływanej jako "ustawa z dnia [...] lipca 2019 r."). Z dniem wejścia w życie ww. ustawy (29 grudnia 2019 r.) instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.ź.e. dodano więc do art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jako kolejne obiekty zwolnione z wymogów spełnienia warunków wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa.
Ani z treści zmienionego przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., ani z treści art. 2 pkt 13 u.o.ź.e., do którego odwołuje się ustawodawca w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., nie wynika ograniczenie instalacji odnawialnego źródła energii do instalacji o mocy do 100 kW. Po dokonanej ustawą z dnia [...] lipca 2019 r. zmianie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.ź.e., do których zaliczają się elektrownie fotowoltaiczne, zastały więc wyłączone spod wymogu spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa, a ustawodawca nie uzależnił tego wyłączenia od mocy instalacji odnawialnego źródła energii. Na marginesie należy przy tym zauważyć, że posłużenie się przez ustawodawcę w zmienionym przepisie pojęciem instalacji odnawialnego źródła energii, obok pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej, wyklucza możliwość utożsamiania tych pojęć i tym samym zdezaktualizowało zasadność posiłkowania się orzecznictwem sprzed ww. zmiany art. 61 ust. 3 u.p.z.p. odnoszącym się do kwestii zaliczenia elektrowni fotowoltaicznych do urządzeń infrastruktury technicznej.
Sąd podziela nadto argumentację wyrażoną w ww. wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] marca 2022 r., sygn. akt II SA/Go 1097/21, w którym trafnie wskazano, że gdyby przyjąć stanowisko, iż uzasadnieniem dla wyłączenia z możliwości zastosowania przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do instalacji o mocy przekraczającej 100 kW jest okoliczność, że zmiana wprowadzona w tym przepisie ustawą z dnia [...] lipca 2019 r. jest powiązana z potrzebą wspierania rozwoju wytwarzania energii elektrycznej przez prosumentów, czyli podmioty będące odbiorcami końcowymi wytwarzającymi energię elektryczną, wyłącznie z odnawialnych źródeł energii na własne potrzeby w mikroinstalacji pod warunkiem, że w przypadku odbiorcy końcowego niebędącego odbiorcą energii elektrycznej w gospodarstwie domowym nie stanowi to przedmiotu przeważającej działalności gospodarczej – to poza zakresem uregulowań znalazłyby się instalacje o mocy od 50 kW do 100 kW.
Mikroinstalacja to bowiem instalacja odnawialnego źródła energii o łącznej mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 50 kW, przyłączoną do sieci elektroenergetycznej o napięciu znamionowym niższym niż 110 kV albo o mocy osiągalnej cieplnej w skojarzeniu nie większej niż 150 kW, w której łączna moc zainstalowana elektryczna jest nie większa niż 50 kW (art. 2 pkt 19 u.o.ź.e.). Natomiast przepisy art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. dotyczą instalacji o mocy zainstalowanej większej niż 100 kW (a obecnie nawet 500 kW). Co więcej, w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej z dnia [...] lipca 2019 r. w części dotyczącej art. 4 wprowadzającego zmiany w art. 15 ust. 4 oraz 61 ust. 3 u.p.z.p. wskazano, że "w art. 4 wprowadzono zmiany do u.p.z.p., modyfikując dotychczasową zasadę dotyczącą planu zagospodarowania przestrzennego i lokalizacji budynków, umożliwiając lokalizowanie na nich mikroinstalacji wykorzystujących nie tylko technologię wiatrową, ale w szczególności fotowoltaiczną".
Z powyższego wynika jednoznacznie, że chodzi tu o zmianę art. 15 ust. 4, natomiast brak jest tu uzasadnienia dla zmiany wprowadzanej w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Potwierdza to dalsza argumentacja uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej, gdzie wskazano, że "w zakresie zasad zagospodarowania przestrzennego doprecyzowano dotychczasową zasadę dotyczącą planu zagospodarowania przestrzennego, który umożliwiając lokalizację budynków powinien umożliwić również lokalizowanie na nich mikroinstalacji wykorzystujących nie tylko technologię wiatrową, ale w szczególności fotowoltaiczną, którą najprościej zintegrować z budynkami mieszkalnymi".
Ponadto w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej z dnia [...] lipca 2019 r. wskazano, jak podkreślono to w ww. wyroku z dnia [...] marca 2022 r., że celem tego projektu jest realizacja dodatkowych działań zmierzających do osiągnięcia celu 15 % udziału energii ze źródeł odnawialnych w końcowym zużyciu energii brutto do 2020 r. Celem proponowanych rozwiązań jest również zwiększenie bezpieczeństwa energetycznego, czego skutkiem powinno być w perspektywie długofalowej zapewnienie stałego dostępu do energii dla odbiorców końcowych, przy jednoczesnym utrzymaniu się cen energii na możliwie niskim poziomie. Projekt umożliwia realizację celów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z dnia [...] grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych.
Należy też zauważyć, że przytoczona przez organ argumentacja nie uwzględnia charakteru inwestycji w postaci farmy fotowoltaicznej, która nie może powstać w każdym dowolnym miejscu, m.in. z tego względu, że wymaga odpowiedniej wielkości terenu (którego znalezienie w obszarach zabudowanych o funkcji przemysłowej może okazać się nierealne). Ponadto, co równie istotne, wymaga ona odpowiedniego dostępu światła, co uniemożliwia jej lokalizację w miejscach zacienionych, np. przez budynki na terenach o charakterze przemysłowym.
Wykładnia przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w powiązaniu także z treścią i uzasadnieniem ustawy zmieniającej z dnia [...] lipca 2019 r., nie uprawnia do wyłączenia z pojęcia instalacji odnawialnego źródła energii, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. instalacji o mocy przekraczającej 100 kW. Skoro w art. 4 pkt 1 ustawy z dnia [...] lipca 2019 r. ustawodawca rozróżnia i wyszczególnia mikroinstnalację w rozumieniu art. 2 pkt 19 u.o.z.e., to nie ma uzasadnienia dla uznania, że w następnym przepisie, tj. art. 4 pkt 2 ustawy z dnia [...] lipca 2019 r. posługując się ogólnym pojęciem instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.ź.e. ma na myśli jedynie instalacje o mocy poniżej 100kW. Tym bardziej, że w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej wyjaśnił także, że "ze względu na rozbieżności judykatury, interwencji ustawodawcy wymagała również kwestia kwalifikowania budowy urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p.", że "w związku z rozbieżnością orzeczniczą, z punktu widzenia potrzeb procesu inwestycyjnego w branży odnawialnych źródeł energii przeżywającej dynamiczny rozwój, zaproponowano rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnego źródła energii" i że "przy ustalaniu warunków zabudowy dla tych instalacji nie będzie wymagane spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi publicznej". W ramach tych zapisów w żadnym miejscu nie wskazano, że zmiana art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie ma dotyczyć wszystkich instalacje odnawialnego źródła energii, lecz jedynie tych o mocy do 100 kW.
Odmowa ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji, w zakresie w jakim oparta została o wykładnię art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wykluczającą tę inwestycję w dyspozycji ww. przepisu, jest zatem wadliwa. Organy nie mogą powoływać się na brak spełnienia przez inwestycję warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 (lub pkt 2) u.p.z.p., skoro z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. expressis verbis wynika, że warunki te wobec instalacji odnawialnego źródła energii są pomijane. Kategoryczne brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., jak słusznie zauważył NSA w wyroku z dnia [...] czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1276/21, nie daje podstaw do wprowadzenia ograniczeń w jego zastosowaniu wynikających między innymi z mocy, czy innych parametrów jakimi ma się charakteryzować lokalizowana instalacja odnawialnego źródła energii. W konsekwencji brak jest podstaw do stosowania w tych warunkach wykładni pozajęzykowych zmieniających jednoznaczną treść ww. uregulowania.
Należy również zauważyć, że przedmiotowe postępowanie zawiera ponadto braki związane z niekompletnością wniosku, nad którymi organy przeszły do porządku, nie wzywając inwestora o uzupełnienie wniosku.
Decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ architektoniczno-budowlany w następnym etapie inwestycyjnym, tj. w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę (art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Przy określeniu granic terenu inwestycji w sposób nieprecyzyjny, jak to nastąpiło na mapach załączonych do wniosku, decyzja o warunkach zabudowy może stać się niewykonalna, nie będzie bowiem możliwa ocena zgodności z nią projektu zagospodarowania działki (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane). Linie wyznaczające granice terenu inwestycji winny zostać tak określone, by możliwe było ich niewątpliwe usytuowanie w terenie w sensie geograficznym (np. poprzez precyzyjne wskazanie parametrów geolokalizacyjnych punktów początkowych i końcowych tych linii).
Mapa dołączona do wniosku nie odpowiada wymogowi określonemu w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., bowiem wskazuje jednoznacznie granic terenu inwestycji, ani nie określa obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać. We wniosku stwierdzono, co prawda, że inwestycja nie oddziaływuje poza teren inwestycji, lecz nad tą informacją organy przeszły do porządku, nie weryfikując ww. stwierdzenia. W ocenie Sądu, niezgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego jest, aby inwestycja w postaci farmy fotowoltaicznej o mocy do 2MW (do 6000 paneli) nie oddziaływała poza teren tej inwestycji.
Ponadto analiza wniosku w zakresie określenia parametrów technicznych zamierzonej inwestycji nie pozwala na stwierdzenie, że wniosek jest w tym zakresie jednoznaczny i kompletny. We wniosku określono m.in., że inwestycja składać się będzie z zespołu paneli fotowoltaicznych (do 6000 sztuk) o łącznej mocy nieprzekraczającej 2 MW na działkach nr [...] oraz [...]. Wniosek nie jest jednoznaczny. Opisano w nim planowana inwestycję dość ogólnikowo, w sposób umożliwiający różną interpretację. Zauważyć jednak należy, że na planowaną inwestycję składają się wszystkie elementy farmy fotowoltaicznej i we wniosku należy wskazać ich parametry techniczne. Poza liczbą i łączną mocą paneli będzie to nie tylko moc i powierzchnia jednostkowa paneli, lecz również liczba planowanych stołów i rzędów w jakich będą umiejscowione stoły, powierzchnia zajęcia przez stoły, system umiejscowienia, powierzchnia dojazd, miejsc postojowych, parametry kontenerowej stacji transformatorowej.
Parametrów tych – określonych ściśle (sztywno) - zabrakło we wniosku skarżącej. Z wniosku wynika, że przewidziane są dwa obiekty budowlane, w tym jak należy się domyślać - stacja transformatorowa, których dane nie zostały podane, ani których nie wyrysowano graficznie. Podkreślenia wymaga, że wniosek nie określa także planowanej powierzchni zabudowy poszczególnych elementów farmy fotowoltaicznej. Skarżąca wskazuje w nim jedynie, że wielkość powierzchni zabudowy oraz powierzchnia podlegająca przekształceniu wyniesie do 2000 m˛, bez określenia dokładnej powierzchni. Precyzyjnie ustalenie powyższego ma też istotne znaczenie w kontekście ustalenia, czy zamierzona inwestycja zalicza się do którejś z kategorii zamierzeń mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839), a to w kontekście ewentualnego wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia [...] października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
Mając to wszystko na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Błędna wykładnia przepisów prawa materialnego w postaci art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dokonana przez organy obu instancji, miała niewątpliwy wpływ na wynik sprawy. O zwrocie kosztów postępowania w postaci uiszczonego wpisu (500 zł) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.
Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie też pod uwagę powyższe stanowisko dotyczące koniecznych do uzupełnienia elementów samego wniosku skarżącej spółki. Ponownie, w sposób szczegółowy, przeanalizuje jego poprawność wobec wymogów art. 52 ust. 2 u.p.z.p.