Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] Wojewoda P., utrzymał w mocy decyzję Starosty B. z dnia [...] listopada 2020 r., znak: [...] orzekającą o:
- – umorzeniu postępowania o zwrot działki położonej w jednostce ewidencyjnej nr [...] m. B., obrębie ewidencyjnym nr [...], oznaczonej numerem geodezyjnym działki [...] o powierzchni nr 0,0452 ha, stanowiącej własność Gminy B., z uwagi na fakt, że przedmiotowa działka nie została utworzona z gruntów wywłaszczonych od poprzedników prawnych B. P. i K. W.,
- – uznaniu, że całość działki oznaczonej w okresie przejęcie na Skarb Państwa numerem geodezyjnym [...], położonej w B. przy [...], obecnie wchodzącej w skład działki położonej w jednostce ewidencyjnej nr [...] m. B., obrębie ewidencyjnym nr [...], oznaczonej numerem działki [...] o powierzchni 0,0656 ha (powstałej z działki nr [...] o powierzchni 0,5451 ha), stanowiącej własność Gminy B., stała się zbędna na cel wywłaszczenia,
- – o zwrocie udziałów w wywłaszczonej nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej nr [...] m. B., obrębie ewidencyjnym nr [...], oznaczonej numerem geodezyjnym działki [...] o powierzchni 0,0656 ha, na rzecz: K. W. - udział 1/2, B. P. - udział 1/6,
- – ustaleniu wysokości zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu zwrotu nieruchomości zgodnie z opinią rzeczoznawcy majątkowego na kwotę 4.368 zł,
- – zobowiązaniu do zwrotu na rzecz Gminy B. ustalonego odszkodowania w kwotach: K. W. – 2.184 zł oraz B. P. – 728 zł,
- – zatwierdzeniu podziału nieruchomości oraz o tym, że wygasną prawa ograniczone rzeczowe z dniem, kiedy decyzja stanie się ostateczna.
Decyzja Wojewody P. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.
Decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny, wydaną przez Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...] kwietnia 1975 r., nr [...], nieruchomość położna w B. w dzielnicy B., oznaczona wówczas nr [...], została przeznaczona pod budowę W. w B. Następnie decyzją z dnia [...] marca 1976 r., nr [...], Prezydent Miasta B. orzekł o wywłaszczeniu nieruchomości, oznaczonej m.in. jako działka nr [...] (powstała z podziału nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 656 m2. Decyzja została wydana na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64).
Nieruchomość została przejęta od J. W. s. A. Z przedłożonego przez wnioskodawców aktu własności ziemi nr [...] z dnia [...].05.1975 r. wydanego przez Prezydenta Miasta B. wynikało, że działka nr [...], w dacie orzekania o wywłaszczeniu nieruchomości, stanowiła współwłasność J. i S. małżonków W. o udziale ½ oraz W. i I. małżonków B. w udziale ½. Jednocześnie, decyzją ustalono odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie 9.446,40 zł.
Jak wynika z akt sprawy, w tym decyzji podziałowych, przejęta nieruchomość, oznaczona jako działka nr [...] wraz z sąsiadującymi gruntami weszła w skład nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 5,5702 ha. W wyniku odnowienia operatu ewidencji gruntów działka nr [...], otrzymała nr [...]. Nieruchomość, oznaczona jako działka nr [...], ulegała dalszym podziałom. Na dzień złożenia wniosku wywłaszczona nieruchomość stanowiła część działki nr [...] o pow. 0,5451 ha, stanowiącej własność Gminy B., w zarządzie Zarządu Mienia Komunalnego w B. Na potrzeby postępowania zwrotowego część nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], stanowiąca uprzednio działkę nr [...], została wydzielona i oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,0656 ha.
Wnioskiem z dnia [...] lipca 2019 r. K. W. i B. P. wystąpili o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, wchodzącej obecnie w skład nieruchomości, oznaczonej jako działki nr [...]i [...], położonej w B. w obrębie 0013, B. Płn. Wnioskodawcy dołączyli dokumenty spadkowe po zmarłych byłych właścicielach wywłaszczonej nieruchomości. Z dokumentacji tej wynika, że wnioskodawcy są spadkobiercami byłych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości, a więc są uprawnieni do dochodzenia jej zwrotu. Ponadto, organ I instancji ustalił, że następcami prawnymi byłych właścicieli są również M. B. oraz D. R., jednakże osoby te, mimo wezwania organu, nie przystąpiły do postępowania zwrotowego.
Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., znak [...], Starosta B., orzekł o zwrocie części nieruchomości, położonej w B. w obrębie [...], oznaczonej na dzień wywłaszczenia jako działka nr [...], obecnie oznaczonej nr [...] o pow. 0,0656 ha, na rzecz K. W. w udziale 1/2 oraz B. P. w udziale 1/6. W pkt 4 decyzji, organ I instancji, ustalił wysokość zwaloryzowanego odszkodowania na kwotę 4.368,00 zł, natomiast w pkt 5, zobowiązał osoby uprawnione do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania na rzecz Gminy B. w terminie 14 dni od dnia, gdy decyzja stanie się ostateczna, zgodnie z przypadającymi im udziałami w nieruchomości zwracanej. Natomiast, co do nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], organ w toku postępowania ustalił, że przedmiotowa działka nie stanowi części nieruchomości wywłaszczonej, wskutek czego umorzył postępowanie zwrotowe, w tym zakresie.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie wystąpiły przesłanki zwrotu nieruchomości oznaczonej w okresie wywłaszczenia numerem [...] (obręb [...]). Przejęta na własność Skarbu Państwa nieruchomość była przeznaczona pod budowę zakładów telewizyjnych, a cel ten nie został zrealizowany. Teren działki jest porośnięty roślinnością trawiastą, chwastami i drzewami oraz krzewami z samosiewu. W trakcie oględzin nie stwierdzono także widocznych i trwałych elementów zagospodarowania terenu.
Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Gmina B., reprezentowana przez Prezydenta Miasta B., nie zgadzając się z rozstrzygnięciem w części dotyczącej zwrotu nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], zarzucając błędną interpretację zgromadzonego materiału dowodowego. Ponadto, w ocenie skarżącej, w uzasadnieniu decyzji organ nie odniósł się do okoliczności mających niezwykle istotne znaczenia dla sprawy. Zdaniem Skarżącej, cel wywłaszczenia, jakim była budowa W. w B. został zrealizowany. Nieruchomość, oznaczona jako działka nr [...], pozostała niezagospodarowana jednakże, w ocenie skarżącej, winna być uznana za element strefy ochronnej wokół zrealizowanego Zakładu, gdyż znajduje się na niej zieleń izolacyjna, która stanowiła integralną część zagospodarowania terenu zgodnie z celem określonym w akcie wywłaszczeniowym. Konieczność ustalenia takiej strefy istniała dla zakładów lub kompleksu zakładów wydalających substancje (wyziewy) zanieczyszczające powietrze atmosferyczne (§ 1 i § 3 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie stref ochronnych ustanawianych dla ochrony powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczaniem z dnia 23 marca 1967 r. (Dz. U. z 1967 r., nr 15, poz. 66). Wskazując na powyższe, Skarżąca Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Wojewoda P. decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty B. z dnia [...] listopada 2020 r.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz przywołał i omówił przepisy regulujące kwestię zwrotu niewykorzystanej na cel wywłaszczenia nieruchomości. Dalej organ wyjaśnił, że kwestią sporną w przedmiotowej sprawie jest, czy na wnioskowanej do zwrotu nieruchomości cel wywłaszczenia został zrealizowany.
W jego ocenie, cel wywłaszczenia został precyzyjnie określony w decyzji wywłaszczeniowej, gdzie wskazano, że przejęte nieruchomości mają być wykorzystane po budowę W. w B. Zgodnie z protokołem oględzin, obecnie wnioskowana do zwrotu nieruchomość, oznaczona jako działka nr [...], wchodząca w skład nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], ma kształt nieforemnego pięciokąta. Od strony południowo zachodniej graniczy z nieruchomością, oznaczoną działką nr [...], stanowiącą drogę asfaltową, natomiast z pozostałych stron graniczy z terenem niezagospodarowanym. Działka jest porośnięta roślinnością trawiastą, chwastami oraz drzewami i krzewami z samosiewu. Na nieruchomości występują liczne nierówności. Brak jest widocznych trwałych elementów zagospodarowania terenu. Powyższe potwierdza dołączona do akt sprawy dokumentacja fotograficzna, a także pozyskane w toku postępowania zdjęcia lotnicze obejmujące wnioskowaną do zwrotu nieruchomość, z lat 1998 - 2019. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany.
Jak wynikało bowiem z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, stan wnioskowanej do zwrotu nieruchomości nie wskazywał, aby były na niej podejmowane czynności zmierzające do realizacji celu wywłaszczenia, a więc budowy Z. Brak było jakichkolwiek budynków, budowli, infrastruktury czy innych obiektów z realizacją tego celu związanych. W. w B. rzeczywiście powstały, jednakże nie na przedmiotowej nieruchomości.
Odnosząc się do zarzutów skargi w zakresie strefy izolacyjnej tj. ochronnej dla danego zakładu organ II instancji wskazał, że w decyzji wywłaszczeniowej jako cel wywłaszczenia wymieniono wyłącznie budowę W. w B. Jeżeli dopuszczona była także realizacja tzw. strefy izolacyjnej - jak wnosi skarżąca - powinno to wynikać (oprócz treści decyzji) z planu realizacyjnego zakładów telewizyjnych "[...]" oraz załącznika graficznego do tego planu. W aktach sprawy znajduje się potwierdzona za zgodność z oryginałem decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...] kwietnia 1975 r., znak [...], zatwierdzająca plan realizacyjny budowy zakładów telewizyjnych "U.", jednakże brak w niej wzmianki dotyczącej zlokalizowania wokół zakładów strefy izolacyjnej.
Natomiast, pomimo przeprowadzonych poszukiwań, organ I instancji nie odnalazł załącznika graficznego do ww. decyzji. Jak wynika z informacji udzielonych przez Departament Skarbu Urzędu Miejskiego w B. w piśmie z dnia [...] stycznia 2020 r., akta archiwalne znak [...], dotyczące budowy Zakładu Podzespołów Telewizyjnych, zostały poddane brakowaniu w Archiwum Zakładowym Urzędu Miejskiego w B. W tej sytuacji wątpliwość co do ustalenia w planie realizacyjnym strefy izolacyjnej, obejmującej również zwracaną nieruchomość, należało zatem rozstrzygnąć na korzyść podmiotów uprawnionych do zwrotu.
Zdaniem organu odwoławczego sam fakt, że stan zagospodarowania nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], nie zmienił się od dnia wywłaszczenia, nie czyni z niej automatycznie strefy ochronnej powstałych zakładów. Istnienie samej zieleni /i to nieurządzonej/, uznać trzeba za niewystarczające z punktu widzenia realizacji celu wywłaszczenia. Nie można bowiem, bez naruszenia konstytucyjnej reguły ochrony własności, przyjąć założenia, że realizacji celu służyć może każdy teren zielony, bez względu na to, co się na nim znajduje. Sam fakt utrzymywania i konserwacji zieleni nie może świadczyć o jego zagospodarowaniu zgodnie z celem wywłaszczenia. Wykonana przez organ I instancji dokumentacja fotograficzna nie pozwala na uznanie istniejącej na nieruchomości roślinności za roślinność o charakterze izolacyjnym - są to bowiem głównie zakrzaczenia i inna roślinność samosiewna.
Ponadto, w ocenie organu odwoławczego, skarżąca w żaden sposób nie uprawdopodobniła, że powstałe zakłady telewizyjne stanowiły typ zakładu uzasadniający utworzenie strefy izolacyjnej w celu ochrony powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczaniem, poprzestając jedynie na przytoczeniu treści przepisów rozporządzenia. Podniósł również, że przywołane przez skarżącą wyroki: WSA w Warszawie z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1235/14, oraz NSA z dnia 09 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2151, odnoszą się do realizacji strefy ochronnej zagospodarowanej zgodnie z decyzją wywłaszczeniową; natomiast w omawianej decyzji wywłaszczeniowej nie orzeczono o wywłaszczeniu nieruchomości w związku z realizacją takiej strefy. Istotne jest również, że na podstawie ostatecznych decyzji (których uwierzytelnione kopie znajdują się w aktach przedmiotowej sprawy) zwrócono następcom prawnym byłych właścicieli działki sąsiednie, położone w tym samym kompleksie wywłaszczonych nieruchomości, oznaczone nr [...], [...] i [...]. Od decyzji tych Gmina B. - jako właściciel nieruchomości na dzień ich zwrotu - nie odwoływała się.
Odnosząc się do przytaczanych przez skarżąca Gminę treści obowiązujących dla omawianego terenu zapisów planów miejscowych: z 1965 r., z 1982 r., z 1990 r., z 1994 r. oraz z 2018 r., organ odwoławczy podniósł, że plany zagospodarowania przestrzennego określają przeznaczenie planistyczne danej nieruchomości. Przeznaczenie to nie jest tożsame z celem wywłaszczenia, określonym w decyzji wywłaszczeniowej. Natomiast zgodność zagospodarowania nieruchomości z zapisami planu miejscowego pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy zwrotowej. W przedmiotowej sprawie zbędność nieruchomości winna być więc oceniana jedynie przez pryzmat zrealizowania celu wywłaszczenia na tej konkretnej, wnioskowanej do zwrotu działce. Cel ten, jak wyżej wskazano, nie został zrealizowany, a więc nie ulega wątpliwości, że spełnione zostały przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz jej byłych właścicieli lub ich następców prawnych.
W ocenie organu odwoławczego, w niniejszej sprawie organ I instancji prawidłowo zebrał i ocenił materiał dowodowy, zaś zgromadzone w sprawie dowody były wystarczające do oceny stanu faktycznego w sprawie. Starosta B., prawidłowo zidentyfikował żądaną do zwrotu nieruchomość, oraz ustalił strony postępowania. Przeprowadził oględziny nieruchomości oraz sporządził stosowną dokumentację fotograficzną. Zlecił także sporządzenie operatu szacunkowego określającego wartość zwracanej działki w celu ustalenia, czy spełniony jest warunek z art. 217 ust. 2 u.g.n., oraz prawidłowo ustalił wysokość należnego do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. Inwestycja stanowiąca cel wywłaszczenia nie została zrealizowana na wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej obecnie jako działka nr [...], a więc poprzedni właściciele mogą skutecznie dochodzić jej zwrotu.
Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniosła Gmina B., w której zarzuciła:
- – naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, a także poprzez brak dostatecznego uzasadnienia prawnego podjętego rozstrzygnięcia;
- – naruszenie przepisów art. 136 ust. 1 i 2 oraz art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.; dalej: u.g.n.), poprzez uznanie, iż część wywłaszczonej nieruchomości gruntowej stała się zbędna na cel określony w akcie wywłaszczeniowym.
W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że w przedmiotowej sprawie uzasadnione wątpliwości budzą ustalenia poczynione przez organ w toku prowadzonego postępowania, jak również interpretacja zgromadzonego materiału dowodowego oraz obowiązujących przepisów prawa. W uzasadnieniu decyzji organu prowadzącego przedmiotowe postępowanie brak jest odniesienia do okoliczności mających niezwykle istotne znaczenie dla sprawy.
Powołując się na treści obowiązujących dla omawianego terenu zapisów planów miejscowych: z 1965 r., z 1979 r. z 1982 r., z 1990 r., z 1994 r. oraz z 2018 r. skarżąca wskazała, że teren znajduje się na obszarze terenów przemysłowych, a cel odjęcia prawa własności przedmiotowej nieruchomości polegający na budowie Zakładów Telewizyjnych "U." w B. został zrealizowany. Powołano się na treść art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 kwietnia 1966 r. o ochronie powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczeniami (Dz. U. z 1966 r., nr 14, poz.
87) oraz § 1, § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie stref ochronnych ustanawianych dla ochrony powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczaniem z dnia 23 marca 1967 r. (Dz. z 1967 r., nr 15, poz.
66) wskazując, że zagospodarowanie terenu strefy ochronnej lub jego części polega na uprawie odpowiednich roślin, zakrzewianiu lub zadrzewianiu. Z uwagi na nie zmieniony od daty wywłaszczenia stan zagospodarowania nieruchomości objętej przedmiotowym postępowaniem, powinna ona zostać uznana za element strefy ochronnej wokół zrealizowanych W. w B., skoro znajduje się na niej zieleń spełniająca funkcje izolacyjne, która stanowiła integralną część zagospodarowania terenu zgodnie z celem określonym w akcie wywłaszczeniowym. Utrzymanie istniejącego zadrzewienia i zakrzewienia terenu pozwalające na pełnienie przez teren funkcji strefy ochronnej, zgodnej z celem wywłaszczenia, może oznaczać, w zależności od okoliczności danej sprawy, że cel wywłaszczenia został w ten sposób zrealizowany.
Strona skarżąca podkreśliła, iż zgodnie z założeniami planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta B. zatwierdzonego uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w B. Nr [...] z [...] kwietnia 1986 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. oraz programu przejściowego rolniczego wykorzystania gruntów, na rysunku planu została wyznaczona projektowana strefa ochronna obejmująca zasięgiem obszar działki oznaczonej numerem [...] o pow. 0,5451 ha. Określenie w treści decyzji wywłaszczeniowej celu jako budowa W. w B. nie jest zatem pojęciem jednoznacznym z zabudową nieruchomości budynkami.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie
Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1990; dalej: "u.g.n.").
Zgodnie z dyspozycją art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Stosownie do treści art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel wywłaszczenia, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo gdy pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
Jak stanowi przepis art. 137 ust. 2 u.g.n., jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.
Na wstępie wskazać należy, że przedmiotem decyzji pierwszoinstancyjnej, było również umorzenie postępowania w zakresie działki nr [...]o powierzchni 0,0452 ha, stanowiącej własność Gminy B., ze względu na to, że przedmiotowa działka nie została utworzona z gruntów wywłaszczonych od poprzedników prawnych B. P. i K. W., a okoliczności te nie były przedmiotem ani odwołania, ani skargi i nie są sporne.
Istotą postępowania administracyjnego w sprawie niniejszej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zostało zatem ustalenie zbędności nieruchomości o nr [...] wchodzącej w skład działki nr [...], na cel na jaki została ona wywłaszczona. W pierwszej kolejności należało zatem sprecyzować cel wywłaszczenia, by móc następnie ocenić, czy cel ten został zrealizowany. Cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej. Nie budzi sporu ustalenie, że celem wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej nr geod [...] o powierzchni 656 m2 stanowiącej własność J. i S. małżonków W. w udziale ½ oraz W. i I. małżonków B. w udziale ½, w dzielnicy B. była budowa W. w B. Z uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] marca 1976 r. nr [...] wynika, że wywłaszczenie nieruchomości pod budowę zakładów telewizyjnych nastąpiło zgodnie z decyzją zatwierdzająca plan realizacyjny wydaną przez Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska urzędu Miejskiego w B. z dnia [...].04.1975 r. nr [...] (k. 17-14 oraz 217 akt admin.).
Jak wynika z pisma Urzędu Miejskiego z dnia [...] stycznia 2020 r. zgodnie z protokołami brakowania dokumentacji niearchiwalnej w latach 1972-1989 na podstawie zezwolenia Wojewódzkiego Archiwum Państwowego akta archiwalne znak [...] dotyczące budowy Zakładu Podzespołów Telewizyjnych – [...] zostały poddane brakowaniu w Archiwum Zakładowym Urzędu Miejskiego w B. (k. 221). Dokładniejsze ustalenia w tym zakresie nie były zatem możliwe.
Podkreślić przy tym należy, że nie ma wątpliwości, że cel wywłaszczenia w przedmiotowej sprawie został co do zasady zrealizowany, bowiem zakłady telewizyjne zostały wybudowane. Kwestią sporną zatem pozostaje to, czy również na przedmiotowej działce został zrealizowany ten cel.
W ocenie Sądu, ustalenia organów orzekających w zakresie zwrotu przedmiotowej działki są prawidłowe i zgodne ze zgromadzonym materiałem dowodowym. W omawianym zakresie dokonały one prawidłowej interpretacji przepisu art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. oraz wypełniły obowiązek nałożony z mocy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. tj. zebrały w sposób wyczerpujący materiał dowodowy oraz oceniły istotne z punktu widzenia niniejszego postępowania okoliczności w oparciu o całokształt kompletnego materiału dowodowego.
Sąd w składzie orzekającym kontrolując zaskarżoną decyzję podzielił stanowisko organów, że przedmiotowa nieruchomość nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, a tym samym zaistniały przesłanki materialnoprawne pozwalające na orzeczenie o jej zwrocie. W ocenie Sądu nie można uznać, że na terenie działki oznaczonej w okresie przejęcia nr [...] i obecnie powstałej z podziału działki nr [...] został wybudowany W. Na zdjęciach spornego terenu nie tylko nie widać elementów charakterystycznych dla zakończonego czy też trwającego procesu budowlanego, ale także nie widać pozostałości tego procesu (k. 240-237 akt admin.). W tych okolicznościach wniosek o niezrealizowaniu na działce wywłaszczonej nr [...] celu wywłaszczenia nie jest, wbrew twierdzeniom skarżącej Gminy, wyłącznie domniemaniem, ale jest to wniosek podjęty w oparciu o swobodną (nie dowolną) ocenę całokształtu materiału dowodowego, znajdujący w tym materiale oparcie, a więc wniosek logiczny, uprawniony i uzasadniony.
Podczas przeprowadzonych w dniu [...] marca 2020 r. oględzin nieruchomości będącej przedmiotem postępowania zwrotowego ustalono, że działka nr [...] ma kształt nieforemnego pięciokąta. Od strony południowo-zachodniej graniczy z działką nr [...] stanowiącą drogę o nawierzchni asfaltowej. Z pozostałych stron działka graniczy z terenem niezagospodarowanym, porośniętym roślinnością drzewiastą i krzewiastą. Teren działki nr [...] również jest porośnięty roślinnością trawiastą, chwastami oraz drzewami i krzewami z samosiewu. Na obszarze tym występują liczne nierówności. Nie stwierdzono widocznych trwałych elementów zagospodarowania terenu (k. 243-241 akt admin.)
Również informacje i dokumenty przekazane przez Prezydenta Miasta B. (pisma nr [...] z dnia [...].01.2020 r. oraz z dnia [...].02.2020 r.) nie potwierdzają faktu realizacji na terenie dawnej działki [...] (obręb [...]), w granicach obecnej działki [...] (obręb [...]) celu wywłaszczenia - budowy zakładów telewizyjnych (k. 221, k.222 akt admin.)
W celu ustalenia czy został zrealizowany cel wywłaszczenia na działce oznaczonej w okresie przejęcia nr [...], w granicach obecnej działki nr [...], Starosta B. dwukrotnie występował do spółki B. S.A., jako następcy prawnego Zakładów Telewizyjnych "U." w B., z prośbą o udzielenie informacji w zakresie realizacji na przedmiotowych działkach celu publicznego: budowy zakładów telewizyjnych. B. Spółka Akcyjna z siedzibą w B. nie złożyła wyjaśnień w żądanym zakresie.
W toku prowadzonego postępowania organ uznał o konieczności uzupełnienia materiału dowodowego, poprzez pozyskanie dokumentacji fotograficznej obszaru objętego wywłaszczeniem. W tym celu Starosta B. wystąpił do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii w W. z wnioskiem o udostępnienie fotogrametrycznych zdjęć lotniczych wykonanych w latach 1975-2019. Główny Urząd Geodezji i Kartografii w W. w dniu [...].02.2020 r. na serwerze FTP udostępnił fotogrametryczne zdjęcia lotnicze wykonane w od 1998 r. do 2019 r. (k. 108-92 akt admin.). W wyniku tak przeprowadzonej analizy zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie ustalono, że na obszarze działki nr [...], w granicach dawnej działki nr [...], cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Zdjęcia lotnicze potwierdzają, że na przestrzeni kilkudziesięciu lat nie były na tym terenie prowadzone prace związane z realizacją celu wywłaszczenia. Teren do dnia dzisiejszego pozostał niezagospodarowany pod budowę zakładów telewizyjnych.
Ostatecznie skarżąca Gmina okoliczności tych co do zasady nie kwestionowała podnosząc w odwołaniu, że cel wywłaszczenia, jakim była budowa W. w B. został zrealizowany. Podkreślono jednocześnie, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], pozostała niezagospodarowana jednakże, w ocenie skarżącej, winna być uznana za element strefy ochronnej wokół zrealizowanego Zakładu, gdyż znajduje się na niej zieleń izolacyjna, która stanowiła integralną część zagospodarowania terenu zgodnie z celem określonym w akcie wywłaszczeniowym. Konieczność ustalenia takiej strefy istniała dla zakładów lub kompleksu zakładów wydalających substancje (wyziewy) zanieczyszczające powietrze atmosferyczne (§ 1 i § 3 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie stref ochronnych ustanawianych dla ochrony powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczaniem z dnia 23 marca 1967 r. (Dz. U. z 1967 r., nr 15, poz. 66). Zarzuty tożsame skarżąca Gmina w zasadzie podniosła również w skardze, powołując się w tym zakresie na obowiązujące w różnych okresach miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego.
Podkreślić jednakże należy, że ustalenia planów miejscowych wskazane w skardze również nie podważają wniosków wynikających ze zgromadzonego materiału dowodowego. Jak wynika z twierdzeń skarżącej, plan z 1965 r. "przeznaczał" sporny teren pod infrastrukturę przemysłową. Podobne przeznaczenie było w następnych planach. Aktualnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części osiedla J. w B. z 2018 r. wskazuje, że działka nr [...] o pow. 0,5451 ha znajduje się na obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolami 9-KD-D – drogi publiczne wraz z infrastrukturą techniczną oraz zielenią urządzoną, 10ZP – zieleń urządzona wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi, 14U,UC,ZP – zabudowa usługowa oraz zieleń urządzona, a także 10 KD-D – drogi publiczne wraz z infrastrukturą techniczną oraz zielenią urządzoną. Ostatni zatem plan nie wskazuje zatem wprost na tereny przemysłowe. Jednak należy mieć na uwadze, że przeznaczenie wynikające z planu przyjętego kilka lat przed wskazanym terminem rozpoczęcia realizacji inwestycji nie dowodzi skuteczności tej realizacji.
Plan z 1965 r., określał podobne przeznaczenie terenu, tożsamo jak i plany kolejne. Wskazać jednak należy i powtórzyć, że przeznaczenie nie dowodzi realizacji inwestycji, zaś zgromadzony materiał dowodowy potwierdza brak na wywłaszczonym terenie elementów infrastruktury charakterystycznej dla prowadzonego lub przeprowadzonego procesu budowlanego, co w zestawieniu z treścią zdjęć lotniczych i wynikami oględzin na gruncie czyni prawidłowymi wnioski sformułowane przez organy obydwu instancji. Nie doszło zatem do naruszenia przepisów o postępowaniu wyjaśniającym, w szczególności art. 80 K.p.a., co w skardze niesłusznie zarzucono.
Należy również podkreślić, że w toku postępowania administracyjnego Gmina nie formułowała żadnych wniosków dowodowych, które miałyby wskazywać na okoliczności przeciwne ustalonym przez organ lub które mogłyby przynajmniej podważać ich wiarygodność (o przesłuchanie świadków, o przeprowadzenie dowodów z dokumentów). Zdaniem sądu, organ prowadzący sprawę, nie dysponując żadnymi dowodami podważającymi poczynione ustalenia, przy braku inicjatywy dowodowej dotychczasowego właściciela nieruchomości i przy sformułowaniu wyłącznie ogólnych zarzutów odnośnie niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie był zobligowany do prowadzenia z urzędu dalszego postępowania wyjaśniającego. Również sąd nie znajduje podstaw aby podważać ustalenia organu, co w konsekwencji prowadzi do uznania zarzutów naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. za bezpodstawne.
Zgodzić się także należy z argumentami podniesionymi w zaskarżonej zaskarżonej decyzji, dotyczącymi nieuznania zwracanej działki za element strefy ochronnej wokół zrealizowanych Zakładów. W decyzji wywłaszczeniowej jako cel wywłaszczenia wymieniono wyłącznie budowę W. w B. i nie ma żadnego nawiązania do strefy ochronnej. Jeżeli dopuszczona była także realizacja tzw. strefy izolacyjnej - jak podnosi skarżąca w skardze - powinno to wynikać (oprócz treści decyzji) z planu realizacyjnego zakładów telewizyjnych "U." oraz załącznika graficznego do tego planu.
Natomiast, w decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] kwietnia 1975 r., znak [...], zatwierdzającej plan realizacyjny budowy zakładów telewizyjnych "U.", brak jest wzmianki dotyczącej zlokalizowania wokół zakładów strefy izolacyjnej. Skarżąca Gmina w żaden sposób nie uprawdopodobniła również, że powstałe zakłady telewizyjne, stanowiły typ zakładu uzasadniający utworzenie strefy izolacyjnej w celu ochrony powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczaniem, poprzestając jedynie na przytoczeniu treści przepisów rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie stref ochronnych ustanawianych dla ochrony powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczaniem z dnia 23 marca 1967 r. (Dz. U. z 1967 r., nr 15, poz. 66).
Ponadto, na przedmiotowej działce istnieje wyłącznie zieleń nieurządzona (zakrzaczenia i inna roślinność samosiewna), co jest wystarczające aby uznać należy za niewystarczające z punktu widzenia realizacji celu wywłaszczenia, tym bardziej, że w regulacji tej jest mowa o "uprawie odpowiednich roślin" (§ 3 pkt 1 rozporządzenia). Dodatkowo należy wskazać, że zgodnie z § 4 pkt 1 tego rozporządzenia decyzję dla poszczególnego zakładu lub kompleksów zakładów ustanawiającą strefę ochronna oraz ustalającą sposób jej zagospodarowania i okres, wydaje organ miejscowego planowania przestrzennego, w porozumieniu ze stosownymi organami. W niniejszej sprawie strona skarżąca nie wykazała również, aby jakakolwiek decyzja w tym zakresie została wydana, co tym bardziej potwierdza, że taka strefa nie istniała i nie istnieje aktualnie, a ustalenia organów w tym zakresie są prawidłowe.
Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie było również podstaw do przyjęcia, że zwrócony teren był w przeszłości zagospodarowany na cel wywłaszczenia, a dopiero z czasem sposób jego zagospodarowania uległ zmianie, co wykluczałoby zwrot na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w sprawie P 12/11, dominujące jest od lat stanowisko sądów administracyjnych, zgodnie z którym "Nie można zatem mówić o zbędności nieruchomości i obowiązku jej zwrotu, jeśli nieruchomość wywłaszczona została prawidłowo wykorzystana zgodnie z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie tej realizacji zaprzestano lub nieruchomość przeznaczono na inne cele, włączając w to rozporządzenia tą nieruchomością na rzecz osób trzecich (sprzedaż, oddanie w użytkowanie wieczyste, oddanie w użytkowanie, najem, dzierżawę lub w trwały zarząd)". Okoliczności sprawy niniejszej nie uprawniały do powyższych wniosków.
Dodać też należy, że w stanie prawnym aktualnym na datę wydania zaskarżonej decyzji mamy do czynienia z normatywną definicją przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia (art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n.), która to definicja nie obowiązywała w dacie spornego wywłaszczenia. Przepis art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. wszedł w życie w dniu 1 stycznia 1998 r., zaś przepis art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. – w dniu 22 września 2004 r. Zastosowanie terminów wynikających z tego przepisu do wywłaszczeń mających miejsce przed wejściem w życie art. 137 u.g.n. byłoby zastosowaniem prawa wstecz, co jest niedopuszczalne, zwłaszcza że nie obowiązuje szczególny przepis intertemporalny zezwalający na takie stosowanie (vide wyroki z dnia 10 listopada 2017 r., I OSK 1603/17; z dnia 15 lipca 2014 r., I OSK 761/13, CBOSA).
Jak wskazał natomiast Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014 r. w sprawie P 38/11, jak długo "wywłaszczone rzeczy (prawa) nie są przekazywane na cel publiczny uzasadniający wywłaszczenie, tak długo nie został osiągnięty cel wywłaszczenia i tak długo działanie organów państwa stanowi ingerencję w prawo własności, która nie ma konstytucyjnej legitymacji". W sprawie niniejszej pozostaje to aktualne.
Reasumując, ocena przesłanki zbędności wywłaszczenia nieruchomości w 1976 r. została dokonana bez naruszenia prawa, odnosi się do okoliczności sprawy oraz zawiera rozważenie przesłanek wydania orzeczenia na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n.
Należy również w całości podzielić ustalenia faktyczne i ocenę prawną organów odnośnie legitymacji wnioskodawców do skutecznego żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, możliwości rozstrzygnięcia sprawy wyłącznie w zakresie zwrotu udziałów, a więc tylko co do niektórych spadkobierców wywłaszczonych właścicieli. Możliwość rozstrzygnięcia wyłącznie o zwrocie udziałów wynika bowiem wprost z art. 136 ust. 3 u.g.n.
Uprawnienia wnioskodawców wynika z przedłożonych przez nich dokumentów: postanowień Sądu Rejonowego w B. (sygn. akt [...]z dnia [...].04.2002 r., sygn. akt [...] z dnia [...].10.1997 r., sygn. akt [...] z dnia [...].02.2009 r.), aktu poświadczenia dziedziczenia Rep. A nr [...] z dnia [...].07.2019 r. Na tej podstawie ustalono, że legitymację procesową w postępowaniu o zwrot nieruchomości posiadają obecnie: K. W. s. J. i S. w udziale 1/2, B. P. c. W. i I. w udziale 1/6, D. R. c. W. i I. w udziale 1/6, M. B. s. W. i I. w udziale 1/6. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości wystąpili: K. W. oraz B. P., ale trafnie organ I instancji zapewnił także prawa tym osobom, które nie wystąpiły z wnioskiem o zwrot udziału w nieruchomości, a są do tego uprawnione. Odpowiedzialność za poinformowanie tych osób o możliwości przyłączenia się do toczącego się postępowania zwrotowego oraz uzyskania ich ostatecznego stanowiska spoczywa bowiem na organach prowadzących postępowanie.
Zdaniem sądu, zrealizowane zostało zalecenie Trybunału Konstytucyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku w sprawie SK 26/14 z 14 lipca 2015 r. Wyrokiem tym Trybunał stwierdził, że "Art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782) w zakresie, w jakim uzależnia przewidziane w nim żądanie byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej".
Jednocześnie Trybunał, umożliwiając prowadzenie postępowania zwrotowego wyłącznie w stosunku do niektórych współwłaścicieli lub ich spadkobierców, jeśli tylko oni zgłoszą wniosek o zwrot, zapewnienie także tym osobom, które z różnych powodów nie wystąpiły z wnioskiem, a są do tego uprawnione, zapewnienie udziału w postępowaniu. Trybunał wskazał, że "odpowiedzialność za poinformowanie tych osób o możliwości przyłączenia się do toczącego się postępowania zwrotowego oraz uzyskania ich ostatecznego stanowiska powinna spoczywać na organach, ponieważ to one (a nie wnioskodawca) są zobowiązane do naprawienia skutków nieprawidłowego wywłaszczenia".
Podzielić należy również ocenę i rozstrzygnięcie organów odnośnie ustalenia wysokości podlegającego zwrotowi zwaloryzowanego odszkodowania. Skarga nie zawiera w tym zakresie żadnych zarzutów, zaś sąd ją rozpoznający w całości podziela rozstrzygnięcie w tym zakresie. Jak wynika z akt administracyjnych, dopuszczono dowód z opinii w postaci operatu szacunkowego z [...] września 2020 r., w którym ustalono wysokość zwaloryzowanego odszkodowania na kwotę 4.368 zł. Operat został sporządzony w sposób prawidłowy pod względem formalnym, zawiera zrozumiałe wyjaśnienia oraz niebudzące wątpliwości konkluzje, co powoduje brak podstaw do jego zakwestionowania.
Tym samym stanowi wiarygodny dowód będący podstawą rozstrzygnięcia w zakresie zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania od wnioskodawców w kwotach odpowiadających wielkości ich udziałów (fakt wielkości udziałów został wykazany stosownymi dokumentami urzędowymi) Ocenę organów tego dowodu należy uznać za trafną, niebudzącą wątpliwości.
Jako niezasadny należy więc uznać zarzut naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. polegający na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, a także poprzez brak dostatecznego uzasadnienia prawnego podjętego rozstrzygnięcia. Wskazane przepisy, a także art. 8 k.p.a. i art. 80 k.p.a. nakazują organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a ponadto elementy powyższe mają znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Obowiązkiem każdego organu administracji jest bowiem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa.
Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Zdaniem Sądu, jako niezasadny należy uznać zarzut naruszenia przepisów art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n. oraz art. 137 u.g.n. polegający na tym, że skoro wywłaszczenie całej nieruchomości nastąpiło pod budowę zakładów telewizyjnych, ale inwestycja ta została zrealizowana tylko na jej części, to warunek określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. musi odnosić się do całości nieruchomości a nie jej części.
Istotne jest również, że na podstawie ostatecznych decyzji (których uwierzytelnione kopie znajdują się w aktach przedmiotowej sprawy) zwrócono następcom prawnym byłych właścicieli działki sąsiednie, położone w tym samym kompleksie wywłaszczonych nieruchomości, oznaczone nr [...]/4, [...]/7 i [...]/16. Od decyzji tych Gmina B. - jako właściciel nieruchomości na dzień ich zwrotu - nie odwoływała się. Ponadto sprawy w przedmiocie wywłaszczenia terenów znajdujących się przy zakładzie telewizyjnym "U." dotyczyły również sprawy toczące się w tutejszym sądzie (sygn. akt II SA/Bk 919/17, II SA/Bk 878/17, II SA/Bk 909/17 oraz II SA/Bk 880/17 dostępne w CBOSA, w których oddalono skargi Gminy B. w podobnych stanach faktycznych). Sprawy te były również przedmiotem rozpoznanych przez NSA skarg kasacyjnych, które zostały również oddalone (wyrok z 21.01.2020 r. I OSK 3726/18; wyrok z 27.02.2019 r. I OSK 2053/18; wyrok z 26.06.2019 r. I OSK 2331/18; wyrok z 25.01.2019 r. I OSK 1828/18, CBOSA).
Reasumując, zdaniem Sądu, podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i należyty, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Zostały także prawidłowo zinterpretowane, mające zastosowanie w sprawie, przepisy. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji.
Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji
Końcowo wyjaśnić należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II WSA w Białymstoku z 5 stycznia 2021 r. wydanego w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), w związku z zarządzeniem Prezesa NSA z dnia 16 października 2020 r.