Uzasadnienie
Na skutek wniosku A.B. z dnia [...] lutego 2005r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budynku gospodarczo- garażowego, usytuowanego na działce w B. przy ul. M. [...], będącego własnością B. i M.S.
Organ nadzoru budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2005r. na podstawie art. 40 i art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane nakazał B. i M.S. uzyskać w terminie do 28 lutego 2006r. decyzję o pozwoleniu na użytkowanie parterowego budynku gospodarczo - garażowego, o wymiarach w rzucie poziomym 14,10m x 4,10 m, zlokalizowanego na posesji przy ul. M. [...] w B. z jednoczesnym wykonaniem w terminie do 15 lutego 2006r. niezbędnych czynności polegających na doprowadzeniu w/w budynku do stanu zgodnego z prawem poprzez przedłożenie:
- - 3 egzemplarzy projektu budowlanego powykonawczego budynku gospodarczo-garażowego, zlokalizowanego na działce nr geod. [...] przy ul. M. [...] w B., wraz z planem zagospodarowania działki, opracowanym na aktualnej mapie geodezyjnej,
- - oświadczenia uprawnionej osoby o wykonaniu przedmiotowego budynku w sposób zgodny z zasadami sztuki budowlanej,
- - dowodu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością (nr geod. [...] i [...]) na cele budowlane.
Od przedmiotowej decyzji odwołali się B. i M.S. oraz A.B.
B. i M.S. zarzucili, iż żądanie przez organ dowodu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością nr geod. [...] i [...] jest niezasadne i niezgodne z prawem. Podali, że w przypadku zezwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego wydawanego bez pozwolenia na budowę nie ma obowiązku ustalania czy inwestorowi przysługuje prawo dysponowania nieruchomością, albowiem zezwolenie na użytkowanie nie przesądza o prawie własności gruntu i nie ma bezpośredniego wpływu na ustalenie tych spraw. Nadto po zapoznaniu się z aktami sprawy odwołujący zwrócili się do organu o wyjaśnienie sprawy pełnomocnictwa M.M. do reprezentowania A.B., a mianowicie M.S., który zapoznał się z aktami w dniu [...] stycznia 2006r. podniósł, że w aktach sprawy brak jest pełnomocnictwa, a B.S. zapoznając się z aktami sprawy w dniu [...] stycznia 2006r. podała, że pełnomocnictwo zostało wystawione na datę 30 czerwca 2006r., podczas, gdy cała sprawa toczyła się wcześniej, a więc postępowanie jest nieważne, gdyż wszelkie pisma były podpisywane przez nieuprawnioną osobę.
Odwołujący się A.B. podniósł, że w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do zastosowania przepisów prawa budowlanego z 1974r., albowiem organ I instancji ustalając datę samowoli budowlanej oparł się na oświadczeniu obecnego właściciela nieruchomości, nie przeprowadzając w tym zakresie postępowania wyjaśniającego. Nadto podniósł, że nawet przyjmując zasady prawa budowlanego z 1974r., dla obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania nie maja zastosowania przepisy art. 40 i 42 a powinien być zastosowany art. 37, zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego ma obowiązek orzec rozbiórkę obiektu, jeżeli obiekt został wzniesiony na terenie nie przeznaczonym pod zabudowę lub przeznaczonym pod innego rodzaju zabudowę. Z treści planu obowiązującego dla obszaru, na którym wzniesiony został obiekt jednoznacznie wynika, że jest to obszar zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z zielenią towarzyszącą i urządzeniami rekreacji przydomowej, co wyklucza możliwość wznoszenia parterowych budynków gospodarczo- garażowych.
Odwołania nie zostały uwzględnione – P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z [...] stycznia 2006r. nr [...] orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył następującą argumentację. W wyniku przeprowadzonej wizji lokalnej w dniu [...] marca 2005r. przez organ I instancji, ustalono, że na działce nr geod. [...]/2 przy ulicy M. [...] w B. stanowiącej własność W. i B.S. istnieje murowany, parterowy budynek gospodarczo - garażowy, o wymiarach w rzucie poziomym 14,10m x 14,10 m. Obiekt usytuowany jest ścianą pełną bez otworów, bezpośrednio przy granicy działki sąsiedniej. Naroże budynku zostało zlokalizowane na części działki nr geod. [...]/2 stanowiącej własność A.B. Nadto, według oświadczenia obecnych właścicieli nieruchomości, ustalono, że obiekt powstał w latach 1990 – 1992 a inwestorem był nieżyjący A.S.
W świetle powyższych ustaleń faktycznych organ II instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie dotyczącej samowoli budowlanej popełnionej przed 1995r,.na mocy przepisu art.103 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (jedn. tekst: Dz. U. Nr 207 z dnia 5 grudnia 2003r. poz.2016 z późn. zm) mają zastosowanie przepisy art. 37,40,42 ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974r (Dz.U. Nr 38 z 1974r. póz. 229 ze zm.). Przepis art.37 ust 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r.stanowi o przymusowej rozbiórce, jeżeli obiekt lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Przypadki pozostałe nie uwzględnione w art.37 należy rozpatrywać pod kątem ich legalizacji w drodze wydania pozwolenia na użytkowanie, po ewentualnym wykonaniu zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.
Organ odwoławczy podał, że w niniejszej sprawie nie został naruszony przepis art. 37 ust. 1 i 2 albowiem teren, na którym powstał przedmiotowy obiekt położony jest zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w części osiedla " Przemysłowa " w B. (Uchwala Nr [...] Rady Miejskiej B. z dnia [...] stycznia 2004r.) a nadto istniejący budynek nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia i nie powoduje pogorszenia warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia (ściana budynku od strony granicy działki sąsiada jest murowana, pełna, bez otworów okiennych i drzwiowych, ze spadkiem dachu skierowanym na własną działkę M. i B.S.). Organ odwoławczy wskazał, że skoro w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki do nakazania przymusowej rozbiórki, to organ nadzoru budowlanego l instancji zasadnie rozpatrzył możliwość doprowadzenia do zgodności z przepisami wybudowanego bez pozwolenia budynku gospodarczo - garażowego i stosownie do przepisu art. 40 i art.42 ust.2 - Prawo budowlane z 1974 r. nałożył na inwestora obowiązek uzyskania w terminie do 28 lutego 2006 r. pozwolenia na użytkowanie wykonanego budynku gospodarczo – garażowego i w tym celu zobowiązał do złożenia niezbędnej dokumentacji powykonawczej wraz z planem zagospodarowania działki opracowanym na aktualnej mapie geodezyjnej oraz dokumentem stwierdzającym prawo do dysponowania nieruchomością.
Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w odwołaniu B. i M.S. organ wyjaśnił, że przedłożenie dowodu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością nr geod[...].na cele budowlane było konieczne, z uwagi na to, że aktualne mapy geodezyjne wykazują usytuowanie budynku gospodarczo - garażowego jednym narożem zlokalizowanym na działce sąsiada A. B., a przebieg granicy działek nie został ustalony w postępowaniu rozgraniczeniowym. Odnośnie pełnomocnictwa udzielonego przez A.B. – M.M. organ podał, że w aktach sprawy [...] znajduje się kserokopia pełnomocnictwa M.M., która została przesłana faksem w dniu [...] stycznia 2006r.
Nadto organ podał, że pełnomocnictwo zostało wystawione z datą 30 czerwca 2005r, a nie z datą 30 czerwca 2006r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku wszczął postępowanie w sprawie budynku gospodarczo - garażowego przy ul. M. [...] w B. w dniu [...] lutego 2005r. na wniosek A.B. M.M. jako pełnomocnik A.B. wystąpiła po raz pierwszy w dniu [...] września 2005r., a więc po dacie udzielonego pełnomocnictwa. Organ przy tym wyjaśnił, że od daty 30 czerwca 2005r. M.M. miała prawo podpisywać pisma jako osoba upoważniona
Odnośnie zarzutu A.B., organ podał, że przepisy ustawy Prawa budowlanego z 1974r. przewidują legalizację obiektu, gdy nie zachodzą przesłanki z art.37 ust.1 pkt 1 i 2. Jak wcześniej wykazano w sprawie mają zastosowanie przepisy art.40 i 42 ustawy Prawo budowlane z 1974r.
W skardze na tę decyzję wniesionej do sądu przez M. i B.S. zostały powtórzone argumenty odwołania i podniesiony zarzut naruszenia art. 42 kpa, albowiem wbrew prośbie skarżących z dnia [...] stycznia 2006r. o przesyłanie korespondencji pod adres zamieszkania czyli na ul. M., ostateczna decyzja została wysłana na ich poprzedni adres zamieszkania.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zwartą w zaskarżonej decyzji. Odnośnie zarzutu dotyczącego przesłania korespondencji pod niewłaściwy adres podniósł, że nie miało to istotnego wpływu na przebieg toczącego się postępowania, gdyż ostateczna decyzja została odebrana przez skarżących w ustawowym terminie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył co następuje:
Skardze nie można było odmówić słuszności z następujących przyczyn.
Prawidłowo organy nadzoru budowlanego wywiodły, iż prawna ocena robót budowlanych przy spornym budynku garażowym winna była nastąpić przy zastosowaniu przepisów ustawy – Prawo budowlane z 24 października 1974r. (Dz.U. z 1974r., Nr 38, poz. 229 ze zmianami). Wynikający bowiem z oświadczenia właścicieli garażu okres budowy (lata 1990-1992), wobec treści którego to oświadczenia nie przedstawiono w sprawie jakichkolwiek przeciwdowodów, kwalifikował obiekt do wzniesionych pod rządami starego prawa budowlanego, przy czym brak wykazania przez obecnych właścicieli, iż obiekt wzniesiono po uprzednim uzyskaniu pozwolenia na budowę, uzasadniał przyjęcie iż zbudowano go w warunkach samowoli budowlanej. Przepis § 44 ust. 1 obowiązującego w okresie budowy Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno- budowlanego (Dz.U. z 1975r., Nr 8, poz. 48 ze zmianami) wyraźnie stanowił, że każde wykonanie i rozbudowa stałych i tymczasowych budynków wymagała uzyskania pozwolenia na budowę.
Istnienia takiego pozwolenia w odniesieniu do spornego obiektu nie wykazano w sprawie. Do oceny samowoli budowlanej popełnionej pod rządami starego prawa budowlanego miały zastosowanie przepisy ustawy z 24 października 1974r., zgodnie z normą odsyłającą zawartą w art. 103 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane z 7 lipca 1994r. (Dz.U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016 ze zmianami). Przepis art. 40 ustawy – Prawo budowlane z 24 października 1974r. przewidywał legalizację samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego dopiero po wykluczeniu przesłanek przymusowej jego rozbiórki określonych w art. 37 tejże ustawy. Stosownie do treści art. 37 ust. 1 starego prawa budowlanego przymusowa rozbiórka obiektu budowlanego wybudowanego pod rządami tego prawa z naruszeniem przepisów obowiązujących w okresie budowy, musiała być orzeczona w razie stwierdzenia, że sporny obiekt budowlany, bądź jego część:
- 1. znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, bądź;
- 2. powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.
Istniała też możliwość wydania decyzji o przymusowej rozbiórce obiektu budowlanego (lub jego części) w razie uznania przez organ istnienia innych ważnych przyczyn poza wyżej wymienionymi (art. 37 ust. 2 starego prawa budowlanego).
W sprawie niniejszej organy nadzoru budowlanego obu instancji przyjęły brak podstaw do orzeczenia przymusowej rozbiórki. Ustaleń w tym zakresie nie kwestionuje skarga obecnych właścicieli garażu, co przy braku skargi uczestnika postępowania i wynikającym z art. 134 §2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zakazie orzekania przez Sąd na niekorzyść skarżącego, nie pozwala na ich podważanie przez Sąd, tym bardziej że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniesiono się do okoliczności wyłączających przymusową rozbiórkę zarówno ze względu na zgodność lokalizacji obiektu z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i ze względu na brak jakichkolwiek zagrożeń dla otoczenia.
Po nienasuwającym zastrzeżeń wyeliminowaniu w sprawie przymusowej rozbiórki spornego obiektu, organ jednakże nałożył na skarżących czynności legalizacyjne z naruszeniem art. 40 starego prawa budowlanego. Przepis ten stanowi wprost, iż w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 (tu uznano, iż one nie zachodzą), właściwy organ wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Użycie sformułowania "zmian lub przeróbek" dowodzi, iż czynności legalizacyjne mogą zmierzać wyłącznie do poprawienia stanu technicznego obiektu budowlanego. O ile dla oceny stanu technicznego obiektu budowlanego wymagane jest przedłożenie opracowania bądź ekspertyzy, to można takowego żądać w oparciu o art. 56 starego prawa budowlanego.
Z art. 42 ust. 3 starego prawa budowlanego wynika, że podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w stosunku do którego wydano nakaz dokonania zmian lub przeróbek, jest wyłącznie stwierdzenie zdolności do użytku wykonanego obiektu.
Nałożone w sprawie niniejszej na skarżących czynności legalizacyjne wyraźnie przekroczyły zakres wynikający z mającego zastosowanie w sprawie art. 40 starego prawa budowlanego. Nie ma bowiem uzasadnienia prawnego dla żądania przedłożenia – poza oświadczeniem uprawnionej osoby o wykonaniu obiektu w sposób zgodny z zasadami sztuki budowlanej i inwentaryzacją powykonawczą obiektu - dowodu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie, podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 1991r. (sygn. IV SA 927/91) na którego treść powołują się skarżący. Teza tego wyroku (opublikowanego w OSP 1994, Nr 6 poz. 103) stwierdza, iż organ orzekający w oparciu o stare prawo budowlane w sprawie zezwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, wybudowanego bez pozwolenia na budowę, nie ma obowiązku dokonywania ustaleń, czy inwestorowi przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością. Udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego (art. 42 ustawy z 24 października 1974r. – Prawo budowlane) nie przesądza bowiem o prawie własności gruntu i nie ma bezpośredniego wpływu na ustalenie tych praw.
Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy stwierdzić zatem należy wykroczenie przez organ nadzoru budowlanego poza przewidziany ustawą (art. 40 prawa budowlanego z 1974r.) zakres możliwych do nałożenia na inwestorów czynności legalizacyjnych. Z tych przyczyn z uwagi na naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy (inwestorzy nie byliby w stanie przedstawić dowodu do dysponowania na cele budowlane nieruchomością oznaczoną numerem geodezyjnym 1179/2, stanowiąca własność A.B.), Sąd zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca jej wydanie decyzję pierwszoinstancyjną uchylił (art. 145 §1 lit."a" ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Konsekwencją uchylenia decyzji było stwierdzenie z urzędu o niemożności wykonania decyzji objętych skargą do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku (art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oraz orzeczenie o przyznaniu ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżących wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżących wykonane na zasadzie prawa pomocy (art. 250 w zw. z art. 210§1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). O ile uczestnik postępowania uważa, że sporny obiekt swoją lokalizacją narusza granice nieruchomości, roszczeń związanych z zajęciem gruntu winien dochodzić przed sądem cywilnym.