Uzasadnienie
B. K. (dalej: "skarżący") złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] stycznia 2023 r., znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] grudnia 2022 r., nr [...], ustalającą warunki zabudowy na realizację zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie: ośmiu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z wydzielonymi boksami garażowymi; budynku usługowego o usługach z zakresu usług podstawowych; trzech budynków garażowych wraz z przyłączami do sieci infrastruktury technicznej i urządzeniami niezbędnymi do funkcjonowania budynków, na terenie obejmującym działki o nr: [...], [...] oraz części działek nr [...], nr [...] i nr [...], położonym w Z. Skarżący zwrócił się jednocześnie o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Powołując wyrok WSA w Gdańsku z 2 października 2018 r., sygn. akt.
II SA/Gd 356/18 wskazał, że nie ulega wątpliwości, że decyzja ustalająca warunki zabudowy może podlegać wstrzymaniu wykonania, albowiem jest to decyzja, której wykonanie polega na wykorzystaniu jej do uzyskania pozwolenia na budowę. Wstrzymanie jej wykonania gwarantuje, iż strona nie posłuży się tą decyzją w celu uzyskana pozwolenia na budowę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje
Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a.") wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Natomiast po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania (art. 61 § 3 p.p.s.a.).
Rozstrzygając o wstrzymaniu wykonania aktu na podstawie powołanego przepisu sąd jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych. Należy przy tym podkreślić, że nie jest dopuszczalne w ramach tych przesłanek dokonywanie merytorycznej oceny zarzutów podniesionych w skardze. Na tym etapie postępowania sądowego nie dokonuje się bowiem oceny zasadności zarzutów, jak również legalności decyzji będącej przedmiotem wniesionej skargi. Instytucja wstrzymania wykonania ma charakter wyjątkowy i jej zastosowanie może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji stwierdzenia, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyby akt lub czynność zostały wykonane.
Z konstrukcji normy prawnej art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika, że to na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w tym przepisie. W związku z tym, skarżący, dążąc do wstrzymania wykonania decyzji, musi złożyć stosowny wniosek i uprawdopodobnić, że istnieją przesłanki uzasadniające odstąpienie od zasady wykonalności orzeczeń ostatecznych i wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia. Przy czym aby sąd mógł stwierdzić, czy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, wnioskodawca musi przytoczyć istnienie konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania aktu lub czynności jest zasadne. Brak zatem we wniosku jakiejkolwiek argumentacji w tym przedmiocie, odwołującej się do konkretnych okoliczności sprawy lub też powołanie jedynie ustawowych zwrotów (istnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków), uniemożliwia sądowi merytoryczną ocenę wniosku (vide: postanowienia NSA z dnia: 21 kwietnia 2006 r., sygn. akt II FZ 167/06 oraz 22 lutego 2008 r., sygn. II OZ 131/08, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - CBOSA).
Rozpoznając wniosek skarżącego w zakresie przytoczonych powyżej przesłanek sąd uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Skarżący nie uzasadnił swojego wniosku, nie wskazał żadnych okoliczności pozwalających na uznanie, że w wyniku wykonania zaskarżonej decyzji zostanie spełniona dyspozycja art. 61 § 3 p.p.s.a. Jak wskazano już wyżej, możliwość wystąpienia szkody lub trudnych do odwrócenia skutków przez wydanie danego aktu musi być realna i poparta rzeczowymi dowodami źródłowymi. Strona na gruncie powołanego przepisu zobowiązana jest skonkretyzować rodzaj szkody grożącej jej na skutek wykonania zaskarżonego aktu. Brak wskazania tej szkody i jej uprawdopodobnienia uniemożliwia natomiast pozytywną ocenę wniosku. Skoro w niniejszej sprawie nie wiadomo, jakiego niebezpieczeństwa spodziewa się skarżący, to brak jest też możliwości doszukiwania się uzasadnienia jego obaw w aktach sprawy. Oczekiwanie zaś, że to sąd z urzędu będzie poszukiwał okoliczności, które umożliwią skarżącemu skorzystanie z instytucji ochrony tymczasowej, pozbawione jest podstawy prawnej.
Ponadto należy zauważyć, że przedmiotem ochrony tymczasowej mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania (por. postanowienie NSA z dnia 18 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OZ 665/09, CBOSA). Przy czym przez "wykonanie aktu administracyjnego" należy rozumieć spowodowanie stanu rzeczy lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie, nie każdy wymaga wykonania (por. J. P. Tarno, Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2012, str. 224 i nast.). Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, decyzja o warunkach zabudowy nie nadaje się do wykonania, bowiem stwierdza tylko istnienie pewnego stanu faktycznego i prawnego z punktu widzenia wymogów planistycznych.
Nie rodzi ona prawa do konkretnego terenu, nie narusza własności i uprawnień osób trzecich, nie upoważnia inwestora do rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych związanych z realizacją inwestycji. Podstawę taką stanowi dopiero ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie wiąże się dla stron z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Organy zaś nie mają możliwości użycia środków przymusu do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią decyzji (por. postanowienie NSA z dnia 30 stycznia 2020 r., sygn. akt II OZ 19/20, CBOSA). Decyzja taka określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym ustaleniom w postępowaniu budowlanym. Obawa, że w przyszłości zostaną podjęte akty administracyjne, które doprowadzą do rozpoczęcia procesu inwestycyjnego, nie stanowi okoliczności uzasadniającej zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania decyzji o warunkach zabudowy (por. postanowienia: NSA z dnia 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OZ 244/22; WSA w Warszawie z dnia 28 czerwca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 983/22, CBOSA).
Bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie pozostaje powoływany przez stronę skarżącą wyrok WSA w Gdańsku z 2 października 2018 r. Wyrok ten zapadł na kanwie art. 152 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. nie jest tożsamy z art. 152 k.p.a. Są to dwie odrębne regulacje. Jedynie akt administracyjny kwalifikujący się do wykonania, rozumianego jako "spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie", może podlegać wstrzymaniu na mocy art. 61 § 3 p.p.s.a., ponieważ jedynie wykonanie takiego aktu może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o jakich przepis ten stanowi.
Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonywujący wskazać na konkretne relacje między brakiem wstrzymania zaskarżonej decyzji, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. Zapisu o możliwości spowodowania znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków brak w art. 152 k.p.a., dlatego wykonalności, o której mowa w tym przepisie, nie można utożsamiać z pojęciem zawartym w innej ustawie. Przeprowadzana na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji musi być dokonana jedynie przez pryzmat możliwości zaistnienia w sprawie zgłoszonej we wniosku podstawy wznowienia postępowania, przy czym dla wstrzymania wykonania decyzji nie ma znaczenia stopień tego prawdopodobieństwa. Obie regulacje można porównać ze sobą jedynie w zakresie skutków, jakie wywierają, nie zaś w kwestii warunkujących je przesłanek. Strona skarżąca wyrwała z kontekstu jedno, pasujące jej zdanie przywołanego orzeczenia i wyprowadziła z niego tezę przeciwną do tej, płynącej z jego całokształtu.
Na marginesie warto wskazać, że strona skarżąca, występująca w powoływanej sprawie sygn. akt II SA/Gd 356/18 również zwróciła się do sądu z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji do czasu rozstrzygnięcia sprawy, gdyż obawiała się poniesienia znacznej szkody. Wniosek ten spotkał się jednak z odmową – WSA w Gdańsku zajął stanowisko tożsame ze stanowiskiem, wyrażonym w niniejszym postanowieniu, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie posiada przymiotu wykonalności i skonkretyzuje się dopiero na etapie pozwolenia na budowę i to wówczas może ewentualnie wywołać po stronie skarżącej szkodę bądź skutki, o jakich mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Takie skutki nie mogą być spowodowane przez wykonanie decyzji o warunkach zabudowy i tym samym nie wypełniają hipotezy art. 61 § 3 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 61 § 3 i 5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji postanowienia