Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstokuz 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 19/18

Uzasadnienie

Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.

I. W piśmie z dnia [...] grudnia 2008 r. inwestor – W. M. zgłosił w Starostwie Powiatowym w M. zamiar wykonania robót budowlanych, polegających na utwardzeniu kostką betonową polbruk placu siedliska oraz drogi dojazdowej na działce nr [...] w Z., zgodnie z załączonym szkicem sytuacyjnym. W piśmie z [...] dnia września 2009 r. A. M. (zwany dalej skarżącym) zgłosił zastrzeżenia wobec sposobu wykonywania przez inwestora nowej drogi dojazdowej do swoich zabudowań, zlokalizowanej wzdłuż dojazdu istniejącego na działce nr [...]. W uzasadnieniu podał, że ułożenie krawężników nowej drogi zawęża wjazd starą drogą na jego posesję z drogi publicznej M., nadto nowy dojazd jest budowany na wysokim nasypie, a różnica istniejących poziomów terenu i nowej drogi powoduje zimą zawiewania śniegu na drogę dojazdową z której korzysta. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. (zwany dalej PINB) w piśmie z dnia [...] września 2009 r. poinformował skarżącego, że prace są prowadzone na podstawie skutecznego zgłoszenia. Postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (zwany dalej PWINB) zobowiązał PINB w M. do wydania decyzji administracyjnej w sprawie utwardzenia dojazdu na działce nr [...];

II. W wyniku przeprowadzonego postępowania PINB w M. wydał w dniu [...] listopada 2009 r. decyzję w której nakazał inwestorowi dokonanie rozbiórki wykonanego w pasie drogowym w ramach samowoli budowlanej zjazdu z drogi publicznej oznaczonej nr geod. [...] na działkę oznaczoną nr geod. [...], będącą jego własnością. W wyniku odwołania A. M., PWINB w B. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania w związku z brakiem interesu prawnego odwołującego się w postępowaniu administracyjnym. Wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2010 r., [...], WSA w Białymstoku uchylił postanowienie PWINB w B. z dnia [...] stycznia 2010 r. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie narusza art. 134 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. przy niezasadnym pominięciu art. 138 §1 pkt 3 K.p.a., przewidującego wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego w przypadku stwierdzenia braku przymiotu strony u wnoszącego odwołanie. Sąd zlecił organowi odwoławczemu ponowne zbadanie czy A. M. ma przymiot strony w postępowaniu;

III. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, PWINB w B. decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] listopada 2009 r. W uzasadnieniu podał, że A. M. nie mógł być uznany za stronę postępowania w sprawie samowolnie wybudowanego zjazdu z działki nr [...] na działkę nr [...], ponieważ zjazd ten nie przylega i nie graniczy z działką skarżącego, która jest oddzielona od zjazdu działką nr [...]. Wyrokiem z dnia [...] stycznia 2011 r., [...], WSA w Białymstoku uchylił decyzję PWINB w B. z dnia [...] lipca 2010 r. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że organ odwoławczy wbrew wskazaniom zawartym w wyroku z dnia [...] kwietnia 2010 r. w sprawie [...], nie wyjaśnił i nie ocenił okoliczności faktycznych, które wskazywałyby na to, czy skarżący ma przymiot strony w postępowaniu odwoławczym. Ponadto Sąd stwierdził, że organy ograniczyły przedmiot postępowania jedynie do orzeczenia o nielegalności zjazdu z drogi publicznej na działkę o nr [...]. Nie rozważyły natomiast okoliczności, że działka skarżącego o nr [...] graniczy bezpośrednio z utwardzaną przez inwestora drogą, usytuowaną na działce o nr [...] na odcinku od granicy południowej działki nr [...] do budynku gospodarczego.

IV. Decyzją z [...] kwietnia 2011 r. PWINB w B. uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia z zaleceniem wydania rozstrzygnięcia w odniesieniu do całości żądania skarżącego zawartego w piśmie z dnia [...] września 2009 r. W konsekwencji organ pierwszej instancji wydał dwa rozstrzygnięcia, z których jedno dotyczyło zjazdu, zaś drugie wykonanego dojazdu i utwardzenia. Decyzją z [...] lipca 2011 r., nr [...] PINB w M. umorzył postępowanie w sprawie zjazdu z drogi publicznej o nr [...] na działkę nr [...] we wsi Z., będącą własnością W. M. Powodem umorzenia postępowania w tej części było stwierdzenie, że inwestor, po uprzednim wykonaniu rozbiórki, uzyskał pozwolenie na budowę zjazdu i wybudował ten zjazd zgodnie z pozwoleniem.

Natomiast oddzielną decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] (będącą przedmiotem postępowania w rozpoznawanej sprawie) PINB w M. umorzył postępowanie w sprawie utwardzenia przez inwestora powierzchni gruntu kostką betonową oraz drogi dojazdowej na działce nr geod. [...]. W uzasadnieniu powołał się na wyniki oględzin przeprowadzonych w dniu [...] czerwca 2011 r. na przedmiotowej działce i stwierdził, że kwestionowana droga dojazdowa została wykonana przez inwestora w oparciu i zgodnie ze skutecznym zgłoszeniem z dnia [...] grudnia 2008 r. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją PWINB w B. z [...] sierpnia 2011 r., nr [...]. W jej uzasadnieniu organ drugiej instancji stwierdził, że inwestor dokonał skutecznego zgłoszenia i wykonując roboty utwardzenia powierzchni własnej działki, spełnił wymogi, o których mowa w ustawie - Prawo budowlane.

Odnosząc się do kwestii zalewania działki skarżącego, organ odwoławczy zaznaczył, że teren, na którym zlokalizowany jest dojazd posiada naturalny spadek, co powoduje spływ wód opadowych na teren działki gminnej nr [...]. Natomiast podniesienie terenu o 30 cm w stosunku do poziomu dojazdu istniejącego na działce gminnej i w odległości ok. 1-1,20 m od niej nie ma wpływu na stan istniejący już wcześniej. Do zalewania wodami opadowymi przyczynia się również przeszkoda w postaci rosnących na działce skarżącego (przy drodze na działce gminnej) krzewów i wysokich roślin terenu podmokłego.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 39 ust. 1 pkt 9 ustawy o drogach publicznych, organ odwoławczy podkreślił, że droga dojazdowa wybudowana na działce nr [...], a stanowiąca utwardzenie gruntu na działce inwestora nie jest drogą publiczną, a jedynie dojazdem do posesji, a w związku z tym utwardzenie terenu wraz z dojazdem nie podlega wymogom tej ustawy. Ponadto stwierdził, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej, bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo wodne.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem A. M. złożył skargę do WSA w Białymstoku. Wyrokiem z dnia [...] grudnia 2011 r., [...] skargę oddalono.

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył A. M. NSA wyrokiem z dnia [...] października 2013 r., [...] uchylił ten wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Zdaniem NSA w przedmiotowej sprawie organy naruszyły przepisy prawa materialnego: art. 3 pkt 6 oraz art. 29 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) i naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Sąd kasacyjny stanął bowiem na stanowisku, że w zakresie wykonanego, utwardzonego kostką nasypu ziemnego doszło do budowy obiektu budowlanego, a robota ta nie mieści się w katalogu zwolnień określonych w art. 29 P.b. Wobec tego na ogólnych zasadach podlegała obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę;

1. V. WSA w Białymstoku po ponownym rozpoznaniu sprawy wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2014 r., [...] uchylił zaskarżoną decyzję PWINB z dnia [...] sierpnia 2011 r. oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję z dnia [...] lipca 2011 r. organu pierwszej instancji, wskazując za NSA, na konieczność uwzględnienia w prowadzonym postępowaniu samowolnego wykonania przez inwestora nasypu ziemnego, a na nim (zgłoszonego w organie architektoniczno-budowlanym) utwardzenia gruntu z kostki polbruk. Zdaniem Sądu inwestor wykonał roboty ziemne skutkujące powstaniem ziemnego nasypu, a do jego wykonania winien legitymować się pozwoleniem na budowę, którego nie uzyskał. W tych okolicznościach Sąd stwierdził, że umorzenie postępowania w części dotyczącej dojazdu, jako wykonanego zgodnie ze zgłoszeniem nie było prawidłowe, z uwagi na wadliwie zakwalifikowanie wykonanych robót jako utwardzenie powierzchni działki;
2. VI. PINB w M. po ponownym rozpatrzeniu sprawy postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r., na mocy art. 48 ust. 2 i ust 3 P.b. wstrzymał prowadzenie robót związanych z wykonaniem drogi dojazdowej (utwardzenie powierzchni z kostki betonowej polbruk na samowolnie wykonanym nasypie ziemnym) na działce nr [...] oraz zobowiązał inwestora do zabezpieczenia terenu budowy przed dostępem osób postronnych oraz do przedłożenia w terminie do dnia [...] lipca 2014 r. następujących dokumentów:
3. 1. zaświadczenia burmistrza o zgodności prowadzonej budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;
4. 2. czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi (art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 P.b.) oraz zaświadczenia (o którym mowa w art. 12 ust. 7 P.b.) aktualnego na dzień opracowania projektu;
5. 3. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Po przedłożeniu przez inwestora wymaganych dokumentów organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r., na mocy art. 49 ust. 1 i ust. 2 P.b., ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej w wysokości 25. 000 zł za wybudowanie - bez ostatecznego pozwolenia na budowę - drogi dojazdowej (tj. z kostki betonowej polbruk na samowolnie wykonanym nasypie ziemnym) na działce nr [...]. PWINB w B., w postępowaniu zażaleniowym zainicjowanym przez zobowiązanego, postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. utrzymał w mocy to postanowienie. WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2015 r. II SA/BK 1061/14 oddalił skargę na to postanowienie.

NSA wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2017 r. [...] uchylił zaskarżony wyrok oraz postanowienie z dnia [...] września 2014 r. a także postanowienia z dnia [...] sierpnia 2014 r. i dnia [...] czerwca 2014 r. W ocenie NSA organy nadzoru budowlanego wszczynając postępowanie na podstawie art. 48 P.b. oraz Sąd pierwszej instancji akceptując wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2015 r. rozstrzygnięcia organów ustalające opłatę legalizacyjną, naruszyły przepisy art. 190 i art. 153 P.p.s.a., gdyż wykładnia prawa dokonana w wyroku NSA z dnia [...] października 2013 r., [...] oraz ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku WSA w Białymstoku z dnia [...] lutego 2014 r., [...], nie dawały podstaw do przyjęcia takiego kierunku postępowania. Z uzasadnienia ww. wyroku NSA wynika tylko tyle, że wykonanie przez inwestora tzw. nasypu ziemnego stanowiło jedynie naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b., gdyż tego typu roboty ziemne wymagały pozwolenia na budowę.

Pozostałe roboty wykonane przez inwestora związane z utwardzeniem powierzchni gruntu i ułożeniem kostki polbruk były objęte zgłoszeniem z dnia 7 grudnia 2008 r. Nie była więc to typowa "samowola budowlana" wymagająca zastosowania art. 48 P.b., jak to przyjął Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, gdyż było skutecznie dokonane zgłoszenie, organ nie wniósł sprzeciwu w terminie. W ocenie NSA jest to przypadek o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 3 P.b. – prowadzenia robót budowlanych "na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1". NSA wywiódł, że zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających stosowanie art. 48 P.b., gdyż jest to prowadzenie robót budowlanych "zgodnie z dokonanym, ale nieprawidłowym zgłoszeniem".

Jak wynika z porównania treści dokonanego zgłoszenia z dnia [...] grudnia 2008 r. i treści osnowy postanowienia PINB w M. z dnia [...] sierpnia 2014 r., nałożona na inwestora opłata legalizacyjna obejmuje również roboty budowlane, które były wpisane przez inwestora w zgłoszenie, na które właściwy organ nie wniósł sprzeciwu. Takie sformułowanie osnowy postanowienia z dnia [...] sierpnia 2014 r., nie jest też zgodne z wykładnią prawa dokonaną przez NSA w wyroku z dnia 29 października 2013 r., który uznał, że tylko roboty związane z uformowaniem nasypu ziemnego wymagały pozwolenia na budowę, pozostałe zaś wykonane roboty były zgodne z dokonanym zgłoszeniem.

Nie można więc karać nakładając opłatę legalizacyjną na inwestora, za te roboty, które zostały wykonane zgodnie z dokonanym zgłoszeniem. Ponownie rozpatrując sprawę organy nadzoru budowlanego powinny w okolicznościach tej sprawy, zgodnie z przyjętą wykładnią art. 50 ust. 1 pkt 3 P.b., rozważyć wszczęcie postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 51 P.b.

1. VII. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy PINB w M. decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b., nałożył na inwestora obowiązek wykonania w terminie do dnia 30 kwietnia 2018 r., w celu doprowadzenia do zgodności z przepisami prawa wykonanych robót budowlanych związanych z utwardzeniem powierzchni gruntu i dojazdu na działce o nr geod. [...], pod nadzorem osoby uprawnionej, następujących czynności:
2. 1. częściowego rozebrania istniejącej nawierzchni z betonowej kostki brukowej wraz z krawężnikiem;
3. 2. zdjęcia nadmiaru nadbudowy z kruszywa naturalnego stabilizowanego mechanicznie o gr. 25 cm;
4. 3. wyprofilowania podbudowy celem osiągnięcia właściwego spadku poprzecznego utwardzonej powierzchni gruntu i dojazdu;
5. 4. wykonania podsypki piaskowo-cementowej o gr. 3 cm w miejscu dostosowania spadku;
6. 5. ułożenia betonowej kostki brukowej gr. 8 cm w miejscu dostosowania spadku poprzecznego;
7. 6. obramowania nawierzchni zjazdu krawężnikiem betonowym lekkim na ławie betonowej z oporem, zgodnie z Projektem budowlanym wykonania drogi dojazdowej wewnętrznej na działce nr [...] sporządzonym w lipcu 2014 r. przez osobę posiadającą przygotowanie zawodowe, oraz zobowiązał inwestora, po wykonaniu ww. robót budowlanych, do przedłożenia inwentaryzacji oraz odpowiednich ocen technicznych, w zakresie utwardzenia powierzchni gruntu i dojazdu na działce, a w szczególności z uwzględnieniem wykonanego utwardzenia kostką betonową polbruk nasypu ziemnego i rozwiązania kwestii odprowadzenia wód z utwardzonych powierzchni działki nr [...]. Ocena powinna być sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie przygotowanie zawodowe (do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie w odpowiedniej specjalności) i legitymować się zaświadczeniem o aktualnej przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego (zgodnie z art. 12 ust 7 P.b.);
8. VIII. Odwołanie od tej decyzji złożył A. M. PWINB decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja został wydana zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku NSA z dnia [...] kwietnia 2017 r. Zakres nałożonych robót został właściwie ustalony w oparciu o projekt budowlany, który wskazuje na konieczność przebudowy istniejącej drogi wewnętrznej (skorygowanie spadków poprzecznych) w taki sposób, aby wody opadowe i roztopowe z istniejącej drogi wewnętrznej spływały na teren działki inwestora nr [...].

Odnosząc się do zarzutu wybudowania nasypu ziemnego i na nim utwardzonej kostką betonową drogi dojazdowej na działce nr [...] bezpośrednio przy drodze gminnej dojazdowej kat. D na działce nr [...] niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, organ odwoławczy stwierdził, że jest on bezzasadny. Wskazano, że w piśmie (k. 158 i 230 akt pierwszej instancji) z dnia [...] lipca 2014 r. Burmistrz M. potwierdził, iż wykonanie nasypu ziemnego i na nim drogi dojazdowej utwardzonej do własnej posesji nr [...] jest zgodne z planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego gminy M. zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia 30 października 2003 r. (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2003 r. nr 22, poz. 2247; dalej powoływany jako plan miejscowy).

Jako niezasadny potraktowano także zarzut dotyczący tego, że organ pierwszej instancji wbrew wykładni wyroku NSA z dnia [...] października 2013 r. i z dnia [...] kwietnia 2017 r. nie wydał, w myśl art. 48 P.b., decyzji o bezwzględnej rozbiórce nasypu ziemnego i wykonanej na nim drogi dojazdowej. Podano, że NSA w wyroku z dnia [...] kwietnia 2017 r. wskazał, iż zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza, co do zasady ustalenie, że roboty były wykonywane w warunkach uzasadniających zastosowanie art. 48 P.b., gdyż jest to prowadzenie robót zgodnie z dokonanym, ale nieprawidłowym zgłoszeniem. Dlatego żądanie bezwzględnej rozbiórki nasypu ziemnego i utwardzenia z kostki betonowej jest niezasadne. Rozbiórka może zostać nakazana tylko w przypadku braku możliwości legalizacji samowolnie wykonanych robót, co nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Za niezasadny uznano zarzut zalewania działki odwołującego podając, że nakazane roboty budowlane mają na celu skierowanie wód opadowych z utwardzonego terenu działki nr [...] na teren działki inwestora. Końcowo podano, że naruszenie przepisów art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo wodne nie mogło mieć miejsca, bo regulacja ta nie miała zastosowania w sprawie niniejszej.

IX. Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego złożył A. M. i zarzucił, że jest ona niezgodna z ustaleniami zawartymi w art. 17 ust. 8 pkt 2 planu miejscowego, zakazującymi budowy obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż 6 m od krawędzi jezdni gminnej drogi kategorii (klasy technicznej). Zdaniem skarżącego organy bezkrytycznie oparły się na zaświadczeniu z dnia [...] lipca 2014 r. Burmistrza M. o zgodności inwestycji z planem. Na niezgodnym z planem zaświadczeniu oparł się również NSA wydając wyrok z dnia [...] kwietnia 2017 r., nie mając świadomości, że jest to zaświadczenie niezgodne z prawdą. W związku z powyższym skarżący wniósł o wyegzekwowanie od organów decyzji o rozbiórce nasypu ziemnego z utwardzoną droga dojazdową, jako obiektów niezgodnych z planem miejscowym.

Nadto skarżący podniósł, że odpływ wody z utwardzonego polbrukiem podwórza inwestora na działce nr [...] został skierowany na jego działkę nr [...]. Woda najpierw płynie na drogę na działce nr [...] zalewając ją, a potem na jego działkę. Takie odprowadzanie wody na grunty sąsiednie jest zabronione przepisem art. 29 P.b.; art. 39 ustawy o drogach publicznych; § 28 i § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jaki powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Skarżący podniósł, że w kwestionowanej decyzji pisze się o konieczności przebudowy drogi wewnętrznej, która według planu nie powinna istnieć i dawno powinien być już wydany nakaz jej rozbiórki. Zdaniem skarżącego przebudowa tej drogi w zakresie nakazanym zaskarżoną decyzją nie zmieni jej szkodliwego oddziaływania. Gminna droga dojazdowa na posesję skarżącego, położona na działce nr [...] pełni aktualnie rolę położonego niżej rowu przydrożnego obok nasypu z drogą na działce nr [...], z których zwiewany jest śnieg a spływająca woda tworzy kałuże i grząską nawierzchnię.

1. X. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności zaskarżonej decyzji.

Postępowanie w sprawie dotyczącej wykonania przez inwestora W. M. robót budowlanych, polegających na budowie zjazdu oraz utwardzeniu kostką betonową polbruk placu siedliska oraz drogi dojazdowej na działce nr [...] w Z. toczy się od 2008 r.

Postępowanie w sprawie zjazdu zakończyło się w 2011 r. umorzeniem postępowania po stwierdzeniu, że inwestor, po uprzednim wykonaniu rozbiórki, uzyskał pozwolenie na jego budowę i wybudował ten zjazd zgodnie z pozwoleniem.

Odnośnie utwardzenia powierzchni gruntu kostką betonową placu siedliska oraz drogi dojazdowej postepowanie przebiegało w następujący sposób:

1. - pierwotnie postępowanie w tym zakresie zostało także umorzone z uwagi na stwierdzenie, że roboty budowlany w tym zakresie zostały wykonane na podstawie skutecznego zgłoszenia;
2. - w wyroku wydanym w sprawie [...] NSA stwierdził, że roboty budowlane dotyczące drogi dojazdowej polegały na utwardzeniu dojazdu kostką betonową oraz na budowie nasypu ziemnego co wymagało uzyskania pozwolenia na budowę;
3. - w związku z powyższym organy nadzoru budowlanego w stosunku do nasypu ziemnego jak i utwardzenia dojazdu kostką betonową przeprowadziły postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48 P.b. Postępowanie organów zostało zaakceptowane przez WSA w Białymstoku w wyroku z dnia [...] kwietnia 2015 r. wydanym w sprawie [...];
4. - NSA rozpoznając skargę kasacyjną od tego wyroku uchylił ten wyrok jak i rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego i stwierdził, że tylko wykonanie nasypu ziemnego wymagało pozwolenia na budowę. Pozostałe roboty związane z utwardzeniem powierzchni gruntu i ułożeniem kostki polbruk były objęte zgłoszeniem. W sprawie niniejszej nie miała zatem miejsca "samowola budowlana" wymagająca zastosowania art. 48 P.b. lecz jest to przypadek o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 3 P.b.

Zgodnie z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. D.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej powoływana jako P.p.s.a.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W ocenie sądu rozpoznającego sprawę niniejszą, organy zastosowały się do oceny prawnej jak i wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w ostatnim wyroku NSA, tj. wyroku z dnia [...] kwietnia 2017 r., [...]. Na skutek wydania tego wyroku stwierdzić należy, że zarówno stan faktyczny jak i prawny sprawy są bezsporne. A mianowicie inwestor wykonał drogę dojazdową w ten sposób, że najpierw wykonał nasyp ziemny (roboty budowlane wymagające pozwolenia budowlanego, którego inwestor nie uzyskał) a następnie zgodnie ze skutecznym zgłoszeniem utwardził powierzchnię gruntu i ułożył kostkę brukową. Taki stan faktyczny NSA nakazał potraktować jako roboty budowlane wykonane z przekroczeniem zakresu zgłoszenia.

Badając legalność zaskarżonej decyzji, Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawnych, które powodowałyby konieczność jej uchylenia.

Przede wszystkim bez naruszenia prawa zastosowano w sprawie niniejszej procedurę naprawczą uregulowaną w art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. i nałożono na inwestora obowiązek wykonania – w zastrzeżonym terminie – określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych już robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wskazany tryb dotyczy także sytuacji, gdy roboty budowlane zostały wykonane z przekroczeniem zakresu zgłoszenia budowlanego, do którego właściwy organ architektoniczno – budowlany nie zgłosił sprzeciwu, tj. art. 50 ust. 1 pkt 3 P.b. (vide wyroki z 3 kwietnia 2014 r., II OSK 2644/12, z 15 stycznia 2015 r., II SA/Łd 684/14, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA).

Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że w sprawie niniejszej zakres nałożonych robót został właściwie ustalony w oparciu o projekt budowlany wykonania drogi dojazdowej wewnętrznej na działce nr [...] sporządzony w lipcu 2014 r. przez osobę posiadającą przygotowanie zawodowe. Roboty te maja doprowadzić do skorygowania spadków poprzecznych drogi w taki sposób, aby wody opadowe i roztopowe z istniejącej drogi wewnętrznej spływały na teren działki inwestora nr [...]. W świetle powyższego zarzuty skargi dotyczące skierowania odpływu wody na działkę skarżącego uznać należy za bezzasadne.

Legalności kwestionowanej decyzji nie podważa także zarzut braku zgodności inwestycji z planem miejscowym. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem nie można wykluczyć, że w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 51 organ nadzoru budowlanego może oceniać wykonane roboty budowlane pod kątem zgodności z miejscowym planem lub ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, chociaż brak tu podobnych przepisów jak w art. 48 ust. 2, ust. 3 pkt 1 i art. 49b ust. 2 (wyroki NSA z 9 kwietnia 2009 r., II OSK 534/08, LEX nr 542223 oraz z 6 marca 2012 r., II OSK 2477/10, LEX nr 1138166). Kwestia zgodności wykonanych robót budowlanych w sprawie niniejszej była przedmiotem oceny organów nadzoru budowlanego już na etapie prowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 P.b. Wówczas inwestor zobowiązany był między innymi do przedłożenia zaświadczenia burmistrza o zgodności prowadzonej budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

W piśmie z dnia [...] lipca 2014 r. Burmistrz M. potwierdził, iż wykonanie nasypu ziemnego i na nim drogi dojazdowej utwardzonej jest zgodne z planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego gminy M. zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia [...] października 2003 r. (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2003 r. nr 22, poz. 2247) – k. 158 akt administracyjnych. Zgodność robót budowlanych z miejscowym planem była przedmiotem kontroli WSA w Białymstoku w sprawie [...] a także NSA w sprawie [...]. W wyrokach tych nie zakwestionowano zgodności inwestycji z zapisami planu miejscowego.

Lektura skargi prowadzi do wniosku, że skarżącemu zależy przede wszystkim na uzyskaniu nakazu rozbiórki przedmiotowej drogi dojazdowej. Odnosząc się do powyższego podać należy, że celem postępowania legalizacyjnego jest doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Rozbiórka może nastąpić dopiero wówczas, gdy brak jest możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Skoro w kontrolowanej sprawie ustalono, że istnieje możliwość doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem brak było podstaw do wydania rozstrzygnięcia o rozbiórce.

Mając powyższe na uwadze Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi.