Uzasadnienie
Dnia 27 października 2004 r. skarżący Państwo A. i G. G. w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w B. złożyli wniosek w sprawie wszczęcia postępowania w zakresie zmiany sposobu użytkowania obiektu (stodoły) zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w G. wskazując, że nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wskutek wykorzystywania obiektu do celów innych niż zakładał to pierwotny sposób użytkowania.
W związku z powyższym pracownicy Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w B. w dniu 19 listopada 2004 r. dokonali kontroli obiektu.
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wstrzymania użytkowania budynku na działce nr [...] zaadaptowanego na warsztat (wyrób, odlewanie i szlifowanie płyt lastryko) stwierdzając, że wyniki kontroli nie potwierdziły okoliczności, o których informowali wnioskodawcy. Wskazano, że w przedmiotowym budynku warsztatu odlewu płyt lastrico i szlifowania płyt na mokro znajduje się przecinarka do płyt lastrico, kamienia, marmuru, itp. oraz przyścienna szlifierka służąca do szlifowania w/w materiałów. W drugim pomieszczeniu budynku znajdują się natomiast formy do odlewania płyt lastrico, jak w przedłożonym" Projekcie zmiany sposobu użytkowania istniejącej stodoły na warsztat odlewu płyt lastrico i szlifowania płyt na mokro stanowiącym załącznik do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania stodoły na warsztat, z dnia l lipca 2004 r. znak: [...].
Organ pierwszej instancji uznał, że wykonywanie prac kamieniarskich tj. szlifowanie i cięcie kamienia w warsztacie odlewu płyt lastrico szlifowania płyt na mokro nie wypełnia znamion zmiany sposobu użytkowania obiektu, zmieniającej warunki jego użytkowania.
Ze stanowiskiem organu nie zgodzili się skarżący zarzucając organowi w złożonym dnia 23 grudnia 2004 r. zażaleniu naruszenie: art. 71 ustawy Prawo budowlane poprzez nie stwierdzenie zmiany sposobu użytkowania bez zezwolenia właściwego organu nadzoru budowlanego, w sytuacji, gdy miała miejsce zmiana sposobu użytkowania wymagająca takiego zezwolenia, art. 5 ust 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, że zmiana sposobu użytkowania ze względu na ochronę osób trzecich nie wymagała uzyskania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania, a także art. 71 a ustawy Prawo budowlane poprzez nie wstrzymanie użytkowania obiektu budowlanego mimo zmiany sposobu użytkowania, wymagającego zdaniem skarżących nie tylko zgłoszenia, ale również zezwolenia właściwego organu nadzoru budowlanego. Zarzucono również naruszenie przepisów proceduralnych tj. art. 7, art. 77, art. 80 Kpa poprzez niedokładne i niewyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego, jak też nie zebranie całego materiału dowodowego oraz art. 107 § 3 Kpa poprzez niepełne uzasadnienie faktyczne i prawne zwłaszcza poprzez pominięcie oceny okoliczności faktycznych mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i art. 11 Kpa poprzez nie wskazanie, iż wykonywanie prac kamieniarskich tj. odlewanie i szlifowanie na mokro płyt lastryko nie powoduje zmiany sposobu użytkowania.
Ponadto w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego Państwo A. i G. G. uzupełnili swoje wystąpienie o wniosek o wszczęcie postępowania wyjaśniającego w sprawie przyjęcia do użytkowania przez Wydział Architektury Starostwa Powiatowego w B. zgłoszenia z dnia l lipca 2004 r. – [...] dokonanego przez inwestorów Państwo J. i B. Z. Zarzucają zgłoszeniu naruszenie art. 30 ustawy Prawo budowlane poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego wszczętego przez wniesienie zgłoszenia i pominięcie faktu, iż w zaistniałym stanie faktycznym zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu wymagała uzyskania pozwolenia, a nie tylko dokonania zgłoszenia na podstawie art. 30 wspomnianej ustawy oraz naruszenie art. 71 ustawy Prawo budowlane poprzez nie stwierdzenie, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymagała uzyskania pozwolenia na użytkowanie właściwego organu nadzoru budowlanego, podnosząc, że w przypadku prowadzenia warsztatu, stawiane są inne podstawowe wymagania dotyczące bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa użytkowania, odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony przed hałasem i drganiami wskazano również, że zamierzona działalność rodzi zmiany w zakresie warunków bhp, higieniczno-sanitarnych, bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego jak i warunków ochrony środowiska oraz wielkości i układu obciążeń.
Po rozpatrzeniu zażalenia P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...], utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia podnosząc, że zgromadzony materiał dowodowy załączony do akt sprawy wskazuje, że inwestorzy dokonali w dniu 1 lipca 2004 stosownego zgłoszenia załączając dokumenty, o których mowa w art. 71 ust 2 ustawy Prawo budowlane. W związku z tym, że Starosta B., jako organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu, zmiana sposobu użytkowania (przeznaczenia) wywołała skutek prawny i stała się faktem po 30 dniach od momentu doręczenia zawiadomienia.
Dodatkowo podniesiono, że treść zarzutów zawartych w pismach skarżących z dnia 23 grudnia 2004 r. i z dnia 5 stycznia 2005 r. w ocenie organu odwoławczego, jest wynikiem błędnego przekonania skarżących o konieczności uzyskania stosownego zezwolenia na zmianę sposobu użytkowania w formie decyzji administracyjnej.
W dniu 1 marca 2005 r. pełnomocnik skarżących adwokat A. Z. – G. złożyła skargę na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, zaskarżonemu postanowieniu zarzucając naruszenie prawa w postaci:
- 1) naruszenia art. 71 ustawy Prawo budowlane poprzez nie stwierdzenie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez zezwolenia właściwego organu nadzoru budowlanego, w sytuacji, gdy miała miejsca zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymagająca takiego zezwolenia, bowiem: właściciel w obiekcie budowlanym wybudowanym jako stodoła, prowadzi warsztat: wyrób, odlewanie, szlifowanie płyt lastrico przy wykorzystywaniu do tego maszyn oraz specjalistycznych urządzeń, które wymaga całkowicie innych warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, higieniczno-sanitarnych, jak i warunków ochrony środowiska oraz wielkości i układu obciążeń, niż w przypadku wykorzystywania stodoły w sposób zgodny z przeznaczeniem,
- 2) naruszenia art. 71 ust. 5 pkt 3 ustawy Prawo budowlane-poprzez bierność w zachowaniu właściwego organu i nie wniesienie sprzeciwu w sytuacji, gdy przedmiotowa zmiana użytkowania obiektu budowlanego wybudowanego jak stodoła, w chwili obecnej prowadzona jako warsztat - wyrób, odlewanie, szlifowanie płyt lastricowych przy wykorzystywaniu do tego maszyn oraz specjalistycznych urządzeń, może spowodować niedopuszczalne: zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, gdyż obecne użytkowanie wymaga całkowicie innych warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, higieniczno-sanitarnych, jak i warunków ochrony środowiska oraz wielkości i układu obciążeń, niż w przypadku wykorzystywania stodoły w sposób zgodny z przeznaczeniem oraz wprowadzenie, utrwalenie i zwiększenie ograniczeń oraz uciążliwości dla terenów sąsiednich poprzez zmianę sposobu użytkowania budynku stodoły na warsztat przy niezachowaniu podstawowych warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, higieniczno - sanitarnych, ochrony środowiska, zdrowotnych, ochrony przed hałasem i drganiami, a także pogorszenie warunków zdrowotne - sanitarnych dla terenów sąsiadujących ze względu na obecny uciążliwy hałas, pylenie się substancji w warunkach do tego nieprzystosowanych na osiedlu domków jednorodzinnych bowiem w przypadku prowadzenia warsztatu, stawiane są inne podstawowe wymagania dotyczące bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa użytkowania, odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska, ochrony przed hałasem i drganiami, oszczędności energii i odpowiedniej izolacyjności cieplnej przegród, niż w przypadku obiektu budowanego i użytkowanego jako stodoła,
- 3) naruszenia art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, iż mimo zmiany sposoby użytkowania obiektu budowlanego, zmiana ta zwłaszcza ze względu na ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich nie wymagała uzyskania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania,
- 4) naruszenia art. 71 a ustawy Prawo budowlane poprzez niewstrzymanie użytkowania obiektu budowlanego mimo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, w przedmiotowym stanie faktycznym nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymagająca nie tylko zgłoszenia, a również zezwolenia właściwego organu nadzoru budowlanego,
- 5) naruszenia art. 7, 77 i 80 kpa, poprzez niedokładne i niewyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego, jak też nie zebranie całego materiału dowodowego m.in. poprzez nie ustalenie i nie wskazanie w uzasadnieniu postanowienia, czy nowy sposób użytkowania budynku w jakikolwiek sposób zmienia warunki: bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa powodziowego, pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska oraz czy w jakikolwiek sposób zmienia wielkość lub układ obciążeń dla terenów sąsiednich. Nie ustalenie i nie wskazanie w uzasadnieniu postanowienia, czy nowy sposób użytkowania ze względu na interes użytkowników oraz ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich wymagał odpowiedniego pozwolenia organu nadzoru budowlanego,
- 6) naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez niepełne uzasadnienie faktyczne i prawne, zwłaszcza poprzez pominięcie oceny okoliczności faktycznych mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. okoliczności, jakie są nowe warunki bezpieczeństwa pożarowego, warunki bezpieczeństwa powodziowego, warunki pracy, warunki zdrowotne, warunki higieniczno- sanitarnych, warunki ochrony środowiska, wielkość lub układ obciążeń dla terenów sąsiednich, a jakie warunki były wcześniej, a w rezultacie czy na skutek zmiany sposobu użytkowania budynku zmieniły się w/w warunki,
- 7) art. 11 kpa poprzez wskazanie, iż wykonywanie prac kamieniarskich, tj. odlewanie i szlifowanie na mokro płyt lastricowych nie wypełnia zmiany sposobu użytkowania obiektu, a nie wyjaśnienie stronie postępowania zasadności przesłanek rozstrzygnięcia i nie wskazanie jakiejkolwiek przyczyny takiego uznania,
- 8) naruszenia art. 138 kpa poprzez nietożsamość materii rozstrzygnięć zawartych w postanowieniu zarówno organu pierwszej jak i drugiej instancji polegające na tym, iż w postanowieniu Powiatowego Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2004 r. uzasadnienie wskazuje, iż organ ten badał czy prace kamieniarskie "to jest szlifowanie i cięcie kamienia w warsztacie odlewu płyt lastrico i szlifowanie płyt na mokro" stanowi zmianę sposobu użytkowania budynku stodoły, w sytuacji, gdy organ drugiej instancji rozpatrywał sprawę pod kątem formalnych wymogów ciążących na inwestorze, a dotyczących zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu, co doprowadziło do zaniechanie rozpatrzenia wszystkich zarzutów wskazanych w zażaleniu z dnia 23 grudnia 2004 r., a także zaniechanie uchylenia postanowienia i orzeczenia co do istoty lub ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w sytuacji w której organ pierwszej instancji dopuścił się naruszeń prawa.
Odpowiadając na skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi. W odpowiedzi na zarzuty wskazano, że podnoszone w skardze zarzuty są analogiczne do zarzutów podniesionych w zażaleniu na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. Podkreślono również, że w trakcie zmiany sposobu użytkowania inwestor wypełnił obowiązki określone znowelizowana ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888).
Wojewódzki Sad Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje
Skargę na decyzję należało uwzględnić. Organ narusza prawo w wypadku wadliwego zastosowania prawa, wadliwej oceny stanu faktycznego, ale i w równym stopniu wtedy, gdy prawidłowo zastosuje prawo do wadliwie ustalonego stanu faktycznego. Prawidłową decyzję można podjąć tylko wówczas, gdy rozporządza się całokształtem materiału dowodowego pozwalającym na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego.
Sąd uznał zasadność zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów proceduralnych tj. art. 7, art. 77, art. 80 Kpa poprzez niedokładne i niewyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego, jak też nie zebranie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji naruszenia art. 11 Kpa. oraz art. 107 § 3 Kpa.
W ocenie Sądu materiał zebrany w sprawie był niewystarczający do stwierdzenia tak, jak to miało miejsce w omawianej sprawie, że wykonywanie prac kamieniarskich tj. szlifowanie i cięcie kamienia w warsztacie odlewu płyt lastrico i szlifowania płyt na mokro nie wypełnia znamion zmiany sposobu użytkowania obiektu, zmieniającej warunki jego użytkowania. Po otrzymaniu zawiadomienia od skarżących organ podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych na nieruchomości położonej w G. ustalił, że w budynku warsztatu odlewu płyt lastrico i szlifowania płyt na mokro znajduje się przecinarka do płyt lastrico, kamienia, marmuru, itp. oraz przyścienna szlifierka służąca do szlifowania w/w materiałów. W drugim pomieszczeniu budynku znajdują się natomiast formy do odlewania płyt lastrico, jak w przedłożonym" Projekcie zmiany sposobu użytkowania istniejącej stodoły na warsztat odlewu płyt lastrico i szlifowania płyt na mokro stanowiącym załącznik do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania stodoły na warsztat, z dnia l lipca 2004 r. znak: [...].
Powyższe ustalenia były podstawą wydania przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w B. orzeczenia o odmowie wstrzymania użytkowania budynku stodoły zaadaptowanej na warsztat zajmujący się wyrobem, odlewaniem i szlifowaniem płyt lastrico.
W myśl postanowień art. 71 ust. 1 pkt 2) ustawy Prawo budowlane przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń.
W związku z powyższym przed wydaniem orzeczenia organ powinien przede wszystkim zbadać czy cięcie i szlifowanie płyt marmurowych w adaptowanym na warsztat budynku stodoły, to jest prac, które nie było zgłoszone w zawiadomieniu o zmianie użytkowania z dnia 1 lipca 2004 r. znak [...], złożonym przez inwestorów Państwo J. i B. Z., ma wpływ na zmianę:
- • warunków bezpieczeństwa pożarowego i powodziowego,
- • warunków pracy,
- • warunków zdrowotnych,
- • warunków higieniczno-sanitarnych,
- • warunków ochrony środowiska bądź
- • wielkości lub układu obciążeń.
Z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 i art. 77 § 1 Kpa wynika obowiązek organu podejmowani wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Organy nadzoru budowlanego nie podjęły żadnych czynności w kierunku ustalenia czy prace polegające na cięciu i szlifowaniu płyt marmurowych nie wpływają Np. na zmianę wielkości lub układu obciążeń czy też warunków ochrony środowiska. Organy opierając się na samym tylko protokole kontroli z dnia 19 listopada 2004 r., w którym oprócz wymienienia znajdujących się w pomieszczeniach obiektu maszyn i urządzeń, w ocenie Sądu, nie dysponowały wiedzą pozwalającą na rozstrzygnięcie sprawy.
Zdaniem składu orzekającego w sprawie, nadal pozostaje aktualna teza Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 1998 r. sygn. akt I SA/Wr 659/96 zgodnie, z którą "podstawą niewadliwej decyzji administracyjnej w każdej sprawie może być tylko ocena zgromadzonego przez organ pełnego materiału dowodowego (art. 80 Kpa w związku z art. 77 § 1 Kpa)."
Rozpoznając ponownie sprawę organy podejmą działania mające na celu ustalenie czy rozszerzenie zakresu prac o cięcie i szlifowanie płyt marmurowych w stosunku do prac zgłoszonych w zawiadomieniu z dnia 1 lipca 2004 r, wykonywanych w obiekcie budowlanym nie wpływa na zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego i powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń, a w związku z tym czy stanowi zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego.
Powyższe ustalenia będą podstawą do rozważenia potrzeby przeprowadzenia ekspertyz oceniających czy ewentualna zmiana użytkowania obiektu wywoła określone w art. 71 ust. 5 pkt 3) ustawy Prawa budowlanego skutki w tym wprowadzi, utrwali bądź zwiększy uciążliwość dla terenów sąsiednich.
Brak podstaw natomiast do zaakceptowania stanowiska pełnomocnika skarżących w przedmiocie naruszenia przez organ drugiej instancji art. 138 Kpa poprzez nietożsamość materii rozstrzygnięć zawartych w postanowieniu zarówno organu pierwszej jak i drugiej instancji.
Organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, ale jest zobowiązany ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, w tym rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Sąd zwraca uwagę, że w piśmie z dnia 5 stycznia 2005 r. skarżący uzupełnili swoje stanowisko i wnieśli dodatkowo o wszczęcie postępowania wyjaśniającego w sprawie przyjęcia zgłoszenia Państwa Z. o zmianie użytkowania obiektu budowlanego przez Wydział Architektury Starostwa Powiatowego w B., zarzucają zgłoszeniu naruszenie art. 30 ustawy Prawo budowlane poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego.
W związku z powyższym P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., podzielając pogląd Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w B., ze wykonywanie prac kamieniarskich tj. szlifowanie i cięcie kamienia w warsztacie odlewu płyt lastrico szlifowania płyt na mokro nie wypełnia znamion zmiany sposobu użytkowania obiektu utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, a w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia szeroko odniósł się do materii związanej ze zgłoszeniem zmiany sposobu użytkowania stodoły na warsztat, z dnia l lipca 2004 r. znak: [...]. i dokonaną przez inwestorów (Państwo Z.) zmianą sposobu użytkowania stodoły na warsztat odlewu płyt lastrico i szlifowania płyt na mokro. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odniósł się również do zarzutów podniesionych w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji.
W związku z tym, że w sprawie nie ustalono w sposób wyczerpujący stanu faktycznego Sąd nie mógł ocenić czy nastąpiło naruszenie wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego (patrz teza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2004 r., sygn. akt FSK 59/04, zgodnie z którą: "Brak wystarczających ustaleń faktycznych czyni przedwczesnym rozpoznanie zarzutu naruszenia prawa materialnego").
Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję.
Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonego aktu wydano na podstawie art. 152, zaś o kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 i cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.