Uzasadnienie
Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności.
W dniu 15.02.2022r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Siemiatyczach dokonali kontroli zabudowy działki o numerze geodezyjnym [...] położonej w M., gmina Milejczyce, stanowiącej własność A. w W. Stwierdzili, że na nieruchomości usytuowane są cztery kontenery o wymiarach 2,7mx12,40m, ustawione na bloczkach M6. Obiekty nie są podłączone do mediów, natomiast bezpośrednio przy nich wyprowadzone są w ziemi rury kanalizacyjne PCV, przewody wodociągowe PE oraz kable elektryczne. Obecny podczas kontroli pracownik inwestora (Spółki Akcyjnej A.) oświadczył, ze odcinki instalacji nie są podłączone do sieci. Poinformował, że obiekty są bliźniacze, wyposażone w prysznic, zlewozmywak, toaletę, łóżka. W dniu kontroli brak było możliwości wejścia do kontenerów. Obiekty zostały postawione w ciągu kilku ostatnich miesięcy i nie są obecnie użytkowane. Budynki zostały oznaczone na szkicu sytuacyjnym numerami od 1 do 4 i objęte odrębnymi postępowaniami. Sprawa niniejsza dotyczy budynku oznaczonego na szkicu numerem 3.
Postanowieniem z 7.07.2022r. nr NB.7355-6/22 organ nadzoru budowlanego powołując się na art. 48 ust.1 pkt 1, ust. 3 i 4 Prawa budowlanego orzekł o wstrzymaniu prowadzenia dalszych robot budowlanych obiektu oznaczonego na szkicu z kontroli numerem 3 z powodu jego realizacji bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jednocześnie poinformował inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego wskazując termin na złożenie wniosku i pouczając o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej.
Inwestor nie złożył wniosku o legalizację spornego obiektu budowlanego. Decyzją z 7.12.2022r. organ nadzoru budowlanego I instancji powołując się na art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego nakazał inwestorowi A rozbiórkę budynku letniskowego o wymiarach 2,7m x 12,4 oznaczonego na szkicu sytuacyjnym nr 3 wraz z instalacjami kanalizacji sanitarnej, wodociągowej, energetycznej służącymi do obsługi obiektu, usytuowanymi na działce o numerze geodezyjnym [...] w miejscowości M., gmina Milejczyce z powodu ich realizacji bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że sporny obiekt budowlany wypełnia definicję "budynku". Organ nie dał wiary inwestorowi, że budynek nie stoi w docelowej lokalizacji i jest przewidziany do przeniesienia. Przeczy temu doprowadzenie do budynku mediów oraz wyposażenie działki w szafki energetyczne, zasuwy wodociągowe i pokrywy studni rewizyjnych.
Obiekt nie służy zaspokojeniu indywidualnych potrzeb rekreacyjnych inwestora albowiem Spółka Akcyjna A. oferuje na swojej stronie internetowej odpłatne noclegi w tzw. ecoboxach w innej lokalizacji na terenie powiatu – w miejscowości R. Sporna inwestycja nie została objęta wyłączeniem z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę a przez to, że inwestor pozwoleniem na budowę nie dysponuje, stanowi samowolę budowlaną. Organ dodał, że budynek należało rozpatrywać łącznie z instalacjami umożliwiającymi jego właściwe użytkowanie.
Inwestor wniósł odwołanie od powyższej decyzji, w którym zarzucił organowi naruszenie szeregu przepisów proceduralnych i prawa materialnego.
Odwołanie nie zostało uwzględnione. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku po jego rozpoznaniu decyzją z 6.02.2023r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji przytoczył treść art. 49 e Prawa budowlanego wskazany jako podstawa prawna decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego. Podkreślił, że kluczowa dla nakazu rozbiórki była kwestia braku złożenia przez inwestora wniosku o legalizację obiektu budowlanego. Jego brak stanowi obligatoryjną przesłankę do wydania decyzji o rozbiórce obiektu. Zdaniem organu II instancji organ I instancji dokonał prawidłowej kwalifikacji obiektu i prawidłowo zastosował przepisy Prawa budowlanego. Na roboty budowlane polegające na budowie budynku letniskowego mającego pełnić funkcje quasi hotelowe tj. niebędącego obiektem rekreacji indywidualnej, wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę.
Inwestor takim pozwoleniem na budowę nie dysponował a zatem należało wszcząć procedurę określoną w art. 48 Prawa budowlanego. Organ II instancji w nawiązaniu do zarzutów odwołania podkreślił, że budynek rekreacji indywidualnej, to budynek przeznaczony do odpoczynku jego właściciela i na zaspokojenie jego potrzeb a nie wszystkich innych osób, dla których przeznaczone są usługi hotelarskie. Obiekt rekreacji indywidualnej nie stanowi zatem zabudowy w ramach prowadzonej działalności gospodarczej - usług turystycznych czy hotelarskich. Obiekty takie nie mogą służyć prowadzeniu działalności usługowej polegającej na wynajmowaniu takich obiektów zainteresowanym turystom czy wczasowiczom a właśnie w taki sposób zamierza wykorzystywać obiekty inwestor co wynika z licznych ogłoszeń na stronie internetowej inwestora. Usługowy charakter budynku potwierdza ponadto fakt, ze na terenie działki [...] w M. znajdują się obecnie trzy tego typu obiekty, tworzące de facto ośrodek wypoczynkowy, którego budowa nie została zwolniona z konieczności uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Organ nadmienił, że kompleks budynków ośrodka wypoczynkowego należy traktować w kategoriach obiektu zamieszkania zbiorowego, o którym mowa w § 3 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Realizacja tego rodzaju inwestycji wiąże się z koniecznością spełnienia szeregu dodatkowych wymogów w zakresie warunków technicznych, jakie taki ośrodek powinien spełniać, w szczególności w zakresie zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc postojowych, spełnienia warunków przeciwpożarowych, uzgodnienia pod względem wymagań higienicznosanitarnych czy zapewnienia dostępu osobom niepełnosprawnym. Z tych przyczyn organ II instancji stwierdził, ze brak jest podstaw do zakwalifikowania spornej budowy jako niewymagającej zgłoszenia na podstawie art. 29 ust.1 pkt 16 ustawy Prawo budowlane.
Jednocześnie zauważył, że powstałe obiekty, jak też inwestycja wynajmu kontenerów jako bazy noclegowo – rekreacyjnej nie stanowi żadnego wyjątku określonego w art. 29 ustawy Prawo budowlane, uprawniającego do zrealizowania budowy bez obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.
Organ II instancji nawiązał do stanowisk zajętych przez WSA w Białymstoku w sprawach o sygn. II SA/Bk 629/22, II SA/Bk 630/22 i II SA/Bk 631/22, gdzie sąd stwierdził, że obiekty kontenerowe i instalacje nie stanowią wyjątku od reguły określonej w art. 28 Prawa budowlanego tj. obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Organ przywołał fragmenty uzasadnienia wyroków wydanych w powołanych w sprawach, nawiązujące do zarzutów odwołania inwestora złożonego w przedmiotowej sprawie.
Organ II instancji nie dopatrzył się też naruszenia w sprawie przepisów procedury administracyjnej. Stwierdził, że organ I instancji podjął wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zbierając i rozpatrując w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy przy jednoczesnym zachowaniu reguł oceny materiału dowodowego wskazanych w art. 80 k.p.a. Uznał, że uzasadnienie decyzji organu I instancji jest prawidłowe. Organ odwoławczy nie podzielił opinii spółki, że doprowadzenie mediów w bezpośrednim zbliżeniu do postawionych obiektów nie ma związku z zamiarem inwestora, by służyły obsłudze posadowionych obiektów. Nawiązując do stanowiska wyrażonego przez WSA w Warszawie w sprawie o sygn. VII SA/Wa 2775/13 stwierdził, że cecha "trwałego związania z gruntem" obiektu budowlanego sprowadza się do posadowienia go na tyle trwale, by zapewnić stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce.
Odwołał się także do stanowiska WSA w Gdańsku wyrażonego w sprawie o sygn. II SA/Gd 525/21. W świetle stanowisk zajętych przez te sądy, nawiązując do stanu faktycznego sprawy, stwierdził, iż nie budzi wątpliwości że sporny obiekt jest trwale związany z gruntem.
W skardze wniesionej do sądu administracyjnego na powyższa decyzję ostateczną A. podniosła zarzuty:
- I. naruszenia prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 49 e Prawa budowlanego w związku z art. 83 Prawa budowlanego poprzez błędne uznanie, że skarżąca powinna była złożyć wniosek o legalizację oraz błędne uznanie, że decyzja o rozbiórce obiektu była prawidłowa;
- II. naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art.104 k.p.a. poprzez błędne utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji;
- 2. przepisu art. 7 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i błędne uznanie, że kontenery wybudowano w ich docelowej lokalizacji, podczas gdy mają one zostać docelowo przeniesione w inne miejsce a ponadto poprzez błędne uznanie, że obiekt nie jest tymczasowy;
- 3. przepisu art. 77 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego;
- 4. przepisu art.107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez niepodanie prawidłowego i wystarczającego uzasadnienia faktycznego, brak wskazania dowodów, na których organ się oparł oraz brak wskazania właściwej podstawy prawnej;
- 5. przepisu art. 8 §1 i § 2 k.p.a. tj. zasady pogłębiana zaufania do władzy publicznej poprzez nierówne traktowanie podmiotów w identycznych sytuacjach.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca spółka wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zażył, co następuje;
Skarga podlegała oddaleniu albowiem zaskarżona decyzja nie naruszyła przepisów prawa materialnego i została wydana w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym.
Bezspornym bowiem jest, że w stosunku do spornego obiektu budowlanego zapadło wcześniejsze postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, przesądzające fakt samowolnego wzniesienia obiektu a orzeczony zaskarżoną decyzją nakaz rozbiórki jest konsekwencją niezłożenia przez skarżącą spółkę, będącą inwestorem wniosku o legalizację obiektu budowlanego.
Zgodnie z przepisem art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7.07.1994r. Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Stosownie do treści art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego w postanowieniu o wstrzymaniu budowy organ informuje o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego albo jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej wraz ze wskazaniem zasad obliczania wysokości opłaty, w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części. Zgodnie zaś z przepisem art. 49 e Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku:
- 1. niezłożenia w terminie wniosku o legalizację;
- 2. wycofania wniosku o legalizację;
- 3. nieprzedłożenia, w wyznaczonym terminie, dokumentów legalizacyjnych;
- 4. niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia o usunięciu nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych;
- 5. nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej w wyznaczonym terminie;
- 6. kontynuowania budowy pomimo postanowienia o wstrzymaniu budowy.
Jak wynika z akt administracyjnych postanowieniem z 7.07.2022r. (nr NB.7355-6/22) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Siemiatyczach powołując się na przepisy art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz ust. 4 Prawa budowlanego, wstrzymał prowadzenie dalszych robót budowlanych spornego budynku letniskowego oznaczonego na szkicu kontrolnym numerem 3. W postanowieniu organ nadzoru budowlanego poinformował inwestora – spółkę A. o możliwości złożenia w terminie 30 dni od doręczenia postanowienia, wniosku o legalizację obiektu budowlanego oraz o warunkach legalizacji tj. obowiązku wniesienia opłaty legalizacyjnej. Postanowienie zawierało informację o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej oraz o konsekwencjach prawnych braku złożenia wniosku o legalizację. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych nie zostało zaskarżone zażaleniem i stało się ostateczne. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych przy budynku letniskowym nr 3 zostało doręczone inwestorowi w dniu 13.07.2022r. a zatem od 21.07.2022r. tj. po upływie 7 dniowego terminu na wniesienie zażalenia, rozpoczął bieg 30 – dniowy termin na złożenie wniosku o legalizację. Inwestor wniosku o legalizację nie złożył.
Jak wynika z akt administracyjnych zawiadomieniem z 5.10.2022r. organ nadzoru budowlanego poinformował strony postępowania o kontynuowaniu dalszej procedury rozpoczętej postanowieniem o wstrzymaniu robót budowlanych. Inwestor pominął milczeniem zawiadomienie o możliwości wypowiedzenia się w sprawie. Decyzją z 7.12.2022r. organ nadzoru budowlanego I instancji orzekł rozbiórkę budynku letniskowego oznaczonego na szkicu sytuacyjnym nr 3 jako konsekwencję niezłożenia w terminie wniosku o legalizację obiektu. Decyzją o rozbiórce objęta została też instalacja kanalizacji sanitarnej, wodociągowej i energetycznej służąca do obsługi obiektu nr 3, usytuowana na działce będącej terenem inwestycji.
Okoliczności faktyczne i prawne sprawy nie pozwalały organom nadzoru budowlanego obu instancji na wydanie odmiennej decyzji niż nakaz rozbiórki spornego obiektu budowlanego wraz z powiązanymi instalacjami służącymi do obsługi tego obiektu. Przytoczona wyżej regulacja prawa materialnego, prawidłowo w sprawie zastosowanego, ma charakter norm bezwzględnie obowiązujących, nie dających organom nadzoru budowlanego luzu decyzyjnego. Nakaz rozbiórki jest prostą i oczywistą konsekwencją świadomego wyboru inwestora rezygnacji z możliwości legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego bez uzyskania pozwolenia na budowę.
Kwestia popełnienia przez skarżącą spółkę samowoli budowlanej została przesądzona na wcześniejszym etapie. Skład orzekający w sprawie niniejszej powtórzy więc argumentację prawną organu, zbieżną z sądową oceną prawną przypadku. Sąd podkreśla przy tym, że sądowa kontrola legalności robót budowlanych A. S.A. zrealizowanych na działce nr [...] w miejscowości M., gmina Milejczyce, nastąpiła w prawomocnie zakończonych postępowaniach sądowych w sprawach o sygn. II SA/Bk 629/22, II SA/Bk 630/22 i II SA/Bk 631/22, w których sąd kontrolował zgodność z prawem postanowień kasacyjnych Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku uchylających wydane po raz pierwszy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Siemiatyczach (z 15.06.2022r) o wstrzymaniu robót budowlanych przy budynkach – kontenerach wybudowanych na działce o numerze [...] z zaleceniem objęcia rozstrzygnięciem każdego obiektu budowlanego wraz z instalacjami służącymi do obsługi obiektu ale z zaakceptowaniem kwalifikacji spornych obiektów budowlanych i przesądzeniem, że ich wzniesienie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę.
Jak wynika z akt sprawy, w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 15 lutego 2022 r. kontrolerzy ujawnili na działce należącej do inwestora posadowienie czterech kontenerów o wymiarach 2,7 m x 12,40 m, ustawionych na bloczkach betonowych. Kontenery te nie było podłączone do mediów, jednakże w ich bezpośrednim sąsiedztwie ujawniono wyprowadzone z ziemi rury kanalizacyjne PCV, przewody wodociągowe PE oraz kable elektryczne. Na działce ujawniono szafki energetyczne, zasuwy wodociągowe oraz pokrywy studni rewizyjnych. Ujawnione kontenery, mimo iż nie było możliwości do ich wejścia, pełnią funkcję domków letniskowych, wyposażone są w łóżka, toaletę, prysznic, aneks kuchenny (dołączona do akt dokumentacja fotograficzna). Inwestor nie okazał pozwolenia na budowę kontenerów.
Rozpoczęcie procesu inwestycyjnego – robót budowlanych – powinno być, co do zasady, poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę. Zasadę tę określa art. 28 Prawa budowlanego. stanowiąc, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Roboty budowlane, stosownie do art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, to budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, pod pojęciem "budowy" należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 29-31 ustawy Prawo budowlane, gdzie wyliczono w sposób enumeratywny rodzaje budów oraz innych robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę. Katalog obiektów zawarty w tych przepisach ma charakter zamknięty co oznacza, że tylko wymienione w nich roboty budowlane i obiekty budowlane mogą być wykonane bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę.
Sporne kontenery nie są wymienione jako obiekty wyłączone z obowiązku uzyskania pozwolenia na ich wzniesienie.
Skład orzekający zgadza się z organami nadzoru budowlanego obu instancji, że każdy z kontenerów usytuowanych na działce nr [...] w miejscowości M., gmina Milejczyce, wypełnia definicje "budynku" zawartą w art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, gdyż jest obiektem budowlanym trwale związanym z gruntem, wydzielonym z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadającym fundamenty i dach. Funkcję fundamentów pełnią bloczki betonowe. Jak trafnie zauważył organ II instancji, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych (wyroku WSA w Warszawie o sygn. VII SA/Wa 2775/13 i wyroku WSA w Gdańsku o sygn. II SA/Gd 525/21), cecha "trwałego związania z gruntem" obiektu budowlanego sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce.
Sporny kontener jest powiązany z gruntem na tyle stabilnie, że nie ma podstaw do kwestionowania związania z gruntem. Jest obiektem wydzielonym z przestrzeni za pomocą przegród bocznych (ścian) oraz dolnej i górnej (podłogi i dachu).
Nie można także przyjąć, iż w sprawie mamy do czynienia z budynkami rekreacji indywidualnej przeznaczonymi do okresowego wypoczynku o powierzchni zabudowy do 35 m2. Posadowione przez skarżącą spółkę obiekty, przeznaczone na usługi hotelarskie (turystyczne) nie mogą być traktowane jako budynki rekreacji indywidualnej, bowiem z założenia budynki rekreacji indywidualnej mają służyć zaspakajaniu wyłącznie potrzeb wypoczynkowych jego właściciela i osób mu bliskich, a nie stanowić elementu prowadzenia działalności gospodarczej. Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Gdańsku z 12 maja 2021 r. (sygn. akt II SA/Gd 7/21), zgodnie z którym inwestycja polegająca na budowie (posadowieniu) obiektów budowlanych przeznaczonych na prowadzenie działalności gospodarczej – usług turystycznych czy też hotelarskich, nie mieści się w pojęciu wolnostojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej.
Usługowy charakter spornych kontenerów potwierdza fakt, że tworzą one de facto ośrodek wypoczynkowy. Kompletne uzbrojenie terenu z doprowadzeniem mediów pod każdy kontener wskazuje na trwały zamiar korzystania z obiektów w obecnej lokalizacji.
Zarzuty skargi nie podważają trafności stanowiska i argumentacji organu nadzoru budowlanego. Położenie nacisku na tymczasowość obiektu budowlanego wynikającą z braku trwałości połączenia z gruntem (ustawienie na bloczkach betonowych a nie na klasycznym fundamencie), popartą stanowiskami wyrażonymi w niektórych wyrokach sądów administracyjnych, pomija okoliczność potwierdzoną wynikiem kontroli, przygotowania infrastrukturalnego zaplecza dla dłuższego funkcjonowania obiektów. Fakt natomiast, że kontenery zostały ustawione na działce nr [...] na kilka miesięcy przed dniem kontroli (co wynika z protokołu kontroli) a zatem istnieją już przez okres dłuższy niż 180 dni, skutkować musiał wyłączeniem kwalifikacji obiektów do objętych art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego i uznaniem za wzniesione bez koniecznego uzyskania pozwolenia na budowę. Techniczna łatwość usunięcia obiektów z terenu inwestycji przy oznakach zamiaru trwałego ich użytkowania (z terenu inwestycji usunięty został tylko kontener oznaczony numerem 1) nie czyni z tych obiektów tymczasowymi w rozumieniu Prawa budowlanego.
Sąd uznał, że okoliczności faktyczne sprawy zostały wyjaśnione w sposób właściwy a materiał dowodowy oceniony bez naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów.
Mając powyższe na uwadze sąd skargę oddalił (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).