Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lutego 2007r. Nr [...] utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego w S. z dnia [...]grudnia 2006r. Nr [...] wymierzające P. P. – H. "G." Sp. z o.o. karę w wysokości 50.000 zł (pięćdziesiąt tysięcy złotych) z tytułu nielegalnego użytkowania chłodni kontenerowej, o pow. zabudowy – [...] m², pow. użytkowej – [...] m², kubaturze [...] m², zlokalizowanej na działce nr geod. [...], położonej przy ul. W. P. [...] w S. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia.
W dniu [...] października 2006r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego w S. wpłynął wniosek P. P. – H. "G." Sp. z o.o. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie chłodni kontenerowej, zlokalizowanej na działce nr geod. [...], położonej przy ul. W. P. [...] w S. W wyniku obowiązkowej kontroli przeprowadzonej w dniu [...] listopada 2006r., organ nadzoru budowlanego stwierdził, iż inwestor przystąpił do użytkowania chłodni kontenerowej bez uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Ustalono, iż użytkowane są pomieszczenia magazynowe w piwnicy oraz pomieszczenia chłodni na parterze. Obowiązek zaś uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie wynika z art. 55 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, gdyż tego typu obiekty są zaliczane do XVIII kategorii obiektów budowlanych oraz z decyzji z dnia [...]czerwca 2006r. Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta S., zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i zezwalającej na wznowienie robót budowlanych przy budowie chłodni.
W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta S. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006r., na podstawie art. 57 ust. 7 i 59g ust. 1 ustawy Prawo budowlane wymierzył P. P. – H. "G." Sp. z o.o. w S. karę z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego w wysokości 50.000 zł.
Nie godząc się z tym stanowiskiem P. P. – H. "G." Sp. z o.o. w S. złożyło zażalenie na powyższe postanowienie do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. W następstwie jego rozpoznania P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W motywach tego rozstrzygnięcia wskazano, iż zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu lub jego części z naruszeniem art. 54 i 55 Prawa budowlanego, wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania.
Tymczasem jak ustalono w konkretnej sprawie wniosek o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie firma G. złożyła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta S. w dniu [...] października 2006r. Przedmiotowy wniosek stanowił podstawę do wyznaczenia w dniu [...] listopada 2006r. przez organ l instancji kontroli obowiązkowej. Stwierdzenie zaś podczas tej kontroli użytkowania było podstawą do wydania omawianego rozstrzygnięcia.
W dalszej części uzasadnienia wyjaśniono, iż organ odwoławczy w toku prowadzonego postępowania nie uzyskał od inwestora żadnej dokumentacji świadczącej o przeprowadzeniu w zgłaszanym do użytkowania obiekcie rozruchu technicznego, o których dostarczenie organ ten występował pismem z dnia [...] stycznia 2007r. Nr [...]. Ponadto znajdujące się w protokole kontroli obowiązkowej z dnia [...] listopada 2006r. zdjęcia fotograficzne wskazują, iż przedmiotowy kontener chłodni był użytkowany. Materiał fotograficzny dokumentuje, iż kontener chłodni wypełniony jest pudełkami z lodami jak również pustymi kartonami. Towarem wypełniona była zarówno piwnica jak i parter przedmiotowego kontenera chłodni. Fakt jego użytkowania stwierdzony w trakcie kontroli obowiązkowej oznacza, iż inwestor rozpoczął użytkowanie bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na użytkowanie. Zdaniem organu zauważyć również należy, iż prokurent firmy "G." Sp. z o. o. – T. S., nie wniosła uwag do protokołu kontroli, potwierdzając tym samym stan faktyczny ustalony przez organ nadzoru budowlanego.
W tym stanie rzeczy organ odwoławczy uznał, iż wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania chłodni kontenerowej było w konkretnej sprawie zasadne.
Od powyższego postanowienia P. P. – H. "G." Sp. z o.o. w S. reprezentowane przez pełnomocnika wywiodło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Skarżący podniósł, iż kwestionowane rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem następujących przepisów prawa:
- 1) art. 55 w zw. z art. 57 ustawy prawo budowlane (Dz. U. z 2006 Nr 156, poz. 1118) poprzez wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego -chłodni kontenerowej - przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, w sytuacji, gdy nie miało miejsce użytkowanie chłodni kontenerowej, a wyłącznie jej rozruch,
- 2) art. 77 § 1 i 80 kpa poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego i całkowite pominięcie dowodów świadczących o dokonywaniu rozruchu chłodni, w konsekwencji uznanie, iż miało miejsce użytkowanie chłodni:
- a) z pominięciem części materiału dowodowego, a zwłaszcza: oświadczenia z dnia 1 grudnia 2006r. potwierdzającego konieczność przeprowadzenia rozruchu technologicznego urządzeń chłodniczych w warunkach naturalnych (zbliżonych do naturalnych) oraz zeznań świadków: R. F., D. W., Sz. Sz. i J. S., potwierdzających fakt przeprowadzania rozruchu technologicznego chłodni,
- b) niemal wyłącznie w oparciu o fotografie potwierdzające wypełnienie kontenera chłodni pudełkami lodów, podczas gdy fakt ten oraz cel - dokonanie rozruchu - został potwierdzony przez samych skarżących,
- c) nieustosunkowanie się przez organ do dowodów wskazanych w pkt 2a i nie wskazanie w uzasadnieniu decyzji czy i z jakich powodów organ odmówił tym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej,
- d) pomimo, że zebrany w sprawie materiał dowodowy i doświadczenie życiowe przemawiały za tym, iż miał miejsce rozruch technologiczny, a nie użytkowanie chłodni, ponieważ;
- - po dokonaniu wychłodzenia komory, osuszania wnętrza i pierwszego przeglądu chłodni, podczas którego wymieniono wadliwy wentylator, koniecznym było sprawdzenie działania poszczególnych elementów chłodni (oświadczenie z dnia 1 grudnia 2006r.),
- - oprócz chłodni, na której używanie zezwolono w dniu [...] grudnia 2006r., skarżący dysponuje innymi chłodniami kontenerowymi i nie było potrzeby używania przedmiotowej chłodni,
- - skarżący zdawał sobie sprawę z konieczności uzyskania stosownego zezwolenia (w dniu [...] października 2006r. wystąpił o wydanie takiego pozwolenia) oraz z obligatoryjnego przeprowadzenia kontroli i możliwości nałożenia kar w sytuacji bezprawnego używania obiektu,
- - rozruch chłodni jest niezbędny, albowiem nie przeprowadzenie rozruchu w odpowiednich warunkach może skutkować niewykryciem nieprawidłowości, co w konsekwencji w przypadku rozpoczęcia normalnego użytkowania chłodni może doprowadzić do dużych strat firmy, a wobec tego, gdy profesjonalna firma zaleca przeprowadzenie rozruchu w warunkach naturalnych, z doświadczenia życiowego i zasad logiki wynika, że skarżący dokonał takiegoż rozruchu,
- 3) art. 107 § 3 kpa poprzez pominięcie w uzasadnieniu faktycznym postanowienia wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; nie wskazanie w uzasadnieniu postanowienia rozbieżności materiału dowodowego; stwierdzenie, że brak jest dokumentacji świadczącej o przeprowadzeniu rozruchu, w sytuacji, gdy w aktach znajduje się oświadczenie potwierdzające konieczność przeprowadzenia rozruchu, a materiał dowodowy zebrany w sprawie wskazuje, że miał miejsce rozruch, a nie używanie chłodni kontenerowej, a przy tym okoliczność przeprowadzania rozruchu może być stwierdzona różnymi dowodami, w tym zeznaniami świadków, czy składanymi oświadczeniami, a nie wyłącznie dokumentacją; nie ustosunkowanie się do zarzutów i twierdzeń przedstawionych w zażaleniu, a zwłaszcza nie wskazanie z jakich powodów uznano, że miało miejsce używanie chłodni, a nie rozruch technologiczny urządzeń chłodniczych,
- 4) art. 8 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania obywateli do organów Państwa oraz świadomości oraz kultury prawnej obywateli i wbrew zasadzie praworządności zastosowanie zasady nadrzędności interesu Skarbu Państwa nad interesem indywidualnym i pomimo istniejących wątpliwości nałożenie na skarżącego kary pieniężnej.
Podnosząc powyższe zarzuty i rozbudowując w uzasadnieniu skargi argumentację, skarżący wniósł o uchylenie zakwestionowanego postanowienia w całości oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak nie ze wszystkich powodów w niej podniesionych.
Zgodnie z treścią przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz przepisu art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne w zakresie swej właściwości sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje, postanowienia i inne akty z zakresu administracji publicznej, a także skarg na bezczynność i polega na badaniu zgodności tych czynności i aktów z przepisami prawa materialnego oraz prawa procesowego.
Stosownie do treści przepisu art. 134 § 1 wyżej opisanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W przedmiotowej sprawie na pierwszy plan wysuwają się kwestie proceduralne, co w zasadzie czyni bezprzedmiotową merytoryczną ocenę zaskarżonego postanowienia. Te, bowiem narusza przepisy prawa procesowego w sposób, który może mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W myśl art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r.Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej kpa, organ odwoławczy wydaje postanowienie o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia, gdy w wyniku rozpoznania sprawy stwierdzi, iż jest ono prawidłowe. Inaczej mówiąc, gdy uzna, że rozstrzygnięcie organu II instancji pokrywa się z rozstrzygnięciem organu I instancji. Podkreślić przy tym należy, iż w myśl zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 kpa organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozpatrzoną przez organ I instancji. W wyroku z dnia 23 marca 1996r., sygn. akt SA/Wr 1996/95 (ONSA 1997, Nr 1, poz.
35) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż "istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji".
W tym stanie prawnym organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli postanowienia pierwszoinstancyjnego, lecz jak wskazano wyżej, zobligowany jest do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) i zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa) winien dokonać ponownej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu przed I instancją i w zależności od wyników tej oceny dokonać jego ewentualnego uzupełnienia i wydać stosowne orzeczenie.
Tymczasem w niniejszej sprawie w ocenie Sądu nie doszło do rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy administracyjnej w jej całokształcie i zbadania postanowienia z punktu widzenia celowości i słuszności podjętego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia brak jest odniesienia do zebranego w sprawie przez organ II instancji materiału dowodowego, w szczególności jego oceny, jak również wyjaśnienia przesłanek, którymi organ kierował się przy wydawaniu postanowienia pomijając ten materiał. W tych uwarunkowaniach uzasadnienie nie zawiera argumentacji przekonywującej zarówno, co do prawidłowości jak i zasadności treści rozstrzygnięcia.
Wskazać bowiem należy, iż organ odwoławczy w ogóle nie ustosunkował się do dowodu uzupełniającego w postaci zeznań świadków przeprowadzonego na okoliczność wykonania rozruchu technologicznego chłodni kontenerowej – protokół przesłuchania k. 10 - 15 akt administracyjnych II instancji oraz całkowicie pominął oświadczenie firmy I. w Sz. z dnia [...] grudnia 2006r. o konieczności przeprowadzenia rozruchu technologicznego w przedmiotowej chłodni kontenerowej k. 19 i 20. Organ nie zajął ponadto stanowiska wobec zarzutów i twierdzeń przedstawionych w zażaleniu, a zwłaszcza nie wskazał, z jakich powodów uznano, że miało miejsce używanie chłodni, a nie jak podnosi skarżący rozruch technologiczny urządzeń chłodniczych. Pomimo niewątpliwej rozbieżności stanowisk stron nie wskazano dowodów przeciwnych. W tej sytuacji jednoznaczne wyjaśnienie powyższych kwestii w oparciu o wyżej wskazane dowody miało znaczenie dla rozstrzyganej sprawy, przesądzało bowiem o wypełnieniu hipotezy art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane (Dz. U. Nr 156 z 2006r., poz. 1118 ze zm.).
Nie ustosunkowanie się przez organ odwoławczy do tych dowodów i nie wyjaśnienie w uzasadnieniu postanowienia czy i z jakich powodów odmówiono im wiarygodności i mocy dowodnej stanowi naruszenie przepisów art. 77 § 1 i 80 kpa. Zgodnie z poglądem wyrażonym przez NSA OZ we Wrocławiu w wyroku z dnia 16 lutego 2000r., l SA/Wr 28/98 "nie ustosunkowanie się przez organ do niektórych dowodów budzi wątpliwości, co do prawidłowości oceny innych dowodów". Podobnie "jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym czy nie w pełni rozpatrzonym - wyrok SN z dnia 23 listopada 1994r., III ARN 55/94 – OSNAP, nr 7, poz.
83. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się również, iż ocena sprawy powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego; organ powinien dokonać oceny mocy i wiarygodności dowodu wraz z całym materiałem dowodowym sprawy i na jego tle, co wiąże się z koniecznością porównania różnych dowodów ze sobą, z ustaleniem przesłanek, które obniżają bądź też pozbawiają dany dowód mocy dowodowej lub wiarygodności (zob. J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z 6 października 1993 r., l SA 1270/93 - OSP 1994, nr 7-8, póz. 131).
Opisane działanie niewątpliwie nie miały miejsca w kontrolowanym postępowaniu. Ocena zaś wybiórcza materiału dowodowego z powołaniem się na niektóre dowody i z pominięciem pozostałych, bez wskazania przyczyn takiego postępowania nie odpowiada podstawowym zasadom prawa administracyjnego. Pamiętać należy, iż fundamentalną zasadą postępowania administracyjnego jest spoczywający na organie obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy - art. 7 kpa. Właściwe ustalenie stanu faktycznego - niezbędne dla prawidłowości podejmowanych decyzji - wymaga z kolei wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego - art. 77 kpa. W przedmiotowej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia skodyfikowanej w art. 7 kpa zasady dokonania niezbędnych ustaleń tak, aby w sposób niebudzący wątpliwości wyjaśnić stan faktyczny sprawy i pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa. Powyższa zasada pozostaje w związku z zasada praworządności, albowiem właściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego.
W konsekwencji powyższego uznać należy, iż postanowienie zostało wydane z uchybieniem również art. 107 § 3 kpa, z którego jednoznacznie wynika, iż uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 kpa), a także objaśniać tok myślenia prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawnego w sprawie. Motywy rozstrzygnięcia muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu (vide: wyrok NSA OZ w Gdańsku z 6 maja 1999r. II SA/Gd 134/97, Lex nr 44166, wyrok z dnia 29 września 1987r. IV SA 220/87). Ustawodawca jako podstawowy elementem decyzji, co niewątpliwie należy odnosić również do postanowień wskazuje na uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie prawne powinno wskazywać przepisy mające zastosowaniowe w danej sprawie.
Uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.
W konkretnym przypadku w ocenie Sądu zabrakło tego ostatniego elementu. Obowiązkiem organu było wyjaśnienie stronie przyczyn uznania przez niego, że miało miejsce użytkowanie chłodni, a nie jej rozruch. Wyłączne wskazanie na pewne dowody bez określenia motywów swojej decyzji i wyjaśnienia takiego stanowiska stanowi naruszenie wymienionych wyżej przepisów. Natomiast uzasadnieniem rozstrzygnięcia ponad wszelką wątpliwość nie może być - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie – ustne stanowisko organu wyrażone w tym zakresie podczas rozprawy.
Powyższe uchybienia postępowaniu administracyjnemu uniemożliwiły Sądowi dokonanie merytorycznej oceny zarzutów skargi, albowiem ocena taka byłaby równoznaczna z zastąpieniem przez sąd jurysdykcji zastrzeżonej organom administracyjnym, której działanie sąd administracyjny jedynie kontroluje pod względem zgodności z prawem, o czym już była mowa na wstępie. Na wyłączną kompetencje sądów administracyjnych do dokonywania oceny legalności zaskarżanych rozstrzygnięć niejednokrotnie wskazywał już Naczelny Sąd Administracyjny, między innymi w wyroku z dnia 13 lutego 2007r. sygn. akt II OSK 12/06 i z dnia 20 grudnia 2006r. sygn. akt I FSK 259/06.
Wobec stwierdzonego naruszenia wyżej wymienionych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z 30.08.2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienie. Organ przy ponownym rozpoznawaniu sprawy winien mieć na względzie treść wyżej wskazanych przepisów prawa procesowego i prawidłowo je stosować. Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonego aktu wydano na podstawie art. 152, zaś o kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 cytowanej wyżej ustawy oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit a w związku z § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1348 ze zm.)