Uzasadnienie
W dniu 27-09-2002 r. Gmina M. (Urząd Miasta M.) zgłosiła Staroście M. zamiar ogrodzenia działki nr [...] położonej we wsi J. stanowiącej mienie gminne.
Starosta Powiatowy decyzją z dnia [...]-10-2002 r. nałożył obowiązek geodezyjnego wyznaczenia ogrodzenia działki objętej w zgłoszeniu, przy czym decyzja ta została w postępowaniu odwoławczym uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania (decyzja Wojewody P. z dnia [...]-12-2002 r. nr [...]).
Następnie organ I instancji w dniu [...]-03-2003 r. umorzył postępowanie w sprawie zgłoszenia przedmiotowego ogrodzenia w części usytuowanej od strony działki nr [...], jako drogi wewnętrznej we wsi J. Również ta decyzja została uchylona w postępowaniu odwoławczym – w dniu [...]-05-2003 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania.
Postanowieniem z dnia [...]-05-2003 r. inwestor został zobowiązany do uzupełnienia zgłoszenia "o dokładny szkic sytuacyjny określający położenie ogrodzenia na gruncie..."
W wykonaniu tego obowiązku została przedłożona w dniu 12-06-2003 r. mapa geodezyjna z naniesionym usytuowaniem ogrodzenia kolorem czerwonym oraz usytuowaniem zbiornika wodnego kolorem żółtym (k – 23 teczki II akt administracyjnych).
Decyzją nr [...] z dnia [...]-03-2004 r. Starosta Powiatowy przyjął zgłoszenie na wykonanie ogrodzenia zgodnie z załącznikiem graficznym oraz nałożył na inwestora obowiązek geodezyjnego wytyczenia ogrodzenia w terenie, a po jego wykonaniu geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej. Jak wskazano – nałożenie obowiązku uznano za konieczne "w celu zapobieżenia ewentualnym naruszeniem prawa własności sąsiednich nieruchomości oraz zachowania warunków określonych w art. 27 i 28 ustawy z dnia 18-07-2001 r. – Prawo wodne." Wyłożono J. S. - uczestniczce postępowania, iż kwestie dojazdu do jej działki nr [...] nie podlegają rozpoznaniu w przedmiotowym postępowaniu.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła J. S. zarzucając niewykonanie wytycznych zawartych w decyzji kasacyjnej z dnia [...]-12-2002r. oraz naruszenie prawa w sytuacji, gdy sposób zagospodarowania działki nr [...] został wg niej wcześniej rozstrzygnięty.
Po rozpoznaniu powyższego odwołania Wojewoda P. decyzją z dnia [...]-04-2004 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł merytorycznie w ten sposób, że nałożył na Burmistrza Miasta obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę ogrodzenia działki o nr [...] w sposób wykazany w zgłoszeniu.
W uzasadnieniu wskazano, iż pomimo zmiany ustawy – Prawo budowlane z dnia 7-07-1994 r. (DzU nr 106 z 2000 r. poz 1126 ze zm.) w sprawie miały zastosowanie przepisy sprzed zmiany obowiązującej od dnia 11-07-2003 r. – z mocy regulacji przejściowych.
Orzeczono, iż organ I instancji naruszył przepisy dotyczące zgłoszenia budowlanego, przyjmując to zgłoszenie w formie decyzji administracyjnej, (która to forma została przewidziana jedynie dla sprzeciwu) oraz nałożenia na wnioskodawcę obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę z mocy art. 30 ust. 3 prawa budowlanego. Wskazano, że organ administracji architektoniczno – budowlanej mógł nałożyć obowiązek wyznaczenia inwestycji w terenie i geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej jedynie wówczas, gdy stwierdzi, iż inwestycja spełnia przepisy wynikające z art. 30 prawa budowlanego.
Organ odwoławczy uznał, że ogrodzenie części działki nr [...] objętej zgłoszeniem "wprowadzi niewątpliwie uciążliwość dla terenu zewnętrznego, uniemożliwi bowiem korzystanie z istniejącego wjazdu na działkę nr [...] będącego własnością J. i A. S."
W tej sytuacji oraz wobec stwierdzonych uchybień decyzji organu I instancji – wydano decyzję reformatoryjną.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosła Gmina M., reprezentowana przez Burmistrza M. Zarzuciła naruszenie art. 30 ust 1 pkt 3 i ust 3 ustawy – Prawo budowlane oraz art. 48 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8-03-1990 r. (DzU nr 142 z 2001 r. poz 1591 ze zm.). Domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenia kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego niezasadna pozostaje ocena organu odwoławczego, iż ogrodzenie działki nr [...] zwiększy utrudnienia z korzystania nieruchomości sąsiedniej J. S., która jak podano, co prawda korzystała z wjazdu na swoją posesję po działce nr [...], ale posiada możliwość bezpośredniego wjazdu z drogi [...] na swoje podwórko.
Podkreślono, że nieruchomość nr [...] (działka z wodopojem wiejskim) została oddana w zarząd sołectwa, a zaskarżona decyzja uszczupla prawa sołectwa do korzystania z mienia. Ogrodzenie spowoduje uporządkowanie terenu wokół wodopoju i zlikwiduje istniejący konflikt pomiędzy nieruchomościami wsi.
Odpowiadając na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej.
Wyłożył, że konieczność nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wynikała z faktu, że to za zgodą Urzędu Miasta w M. jak i Sołectwa wsi J., J. S. od wielu lat korzystała i korzysta w chwili obecnej z dojazdu do swojej nieruchomości po części terenu działki o nr [...] stanowiącym mienie gminne. Zaś plan realizacyjny (stanowiący załącznik do decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z dnia [...] stycznia 1991 r. udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce o nr [...]) znajdujący się w aktach sprawy wskazuje, że dojazd do nieruchomości państwa S. został zapewniony właśnie tą drogą. Skoro, więc J. S., która za zgodą Sołectwa wsi J. jak i organu samorządowego od wielu lat korzystała z dojazdu urządzonego na działce nr [...], to zaakceptowanie przez organ administracji architektoniczno – budowlanej ogrodzenia tej części działki z całą pewnością stanowiłoby naruszenie art. 30 ust. 3 pkt. 4 ustawy Prawo budowlane, gdyż wprowadziłby uciążliwości dla terenów sąsiednich.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zaskarżona decyzja nie może się ostać i to nie wyłączenie z przyczyn podnoszonych w skardze. Z mocy art.. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30-08-2002 r. (DzU nr 153, poz. 1270) – sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to dopuszczalność także uwzględnienia skargi z przyczyn w niej niepodniesionych.
Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja zastała wydana z naruszeniem art. 28 i 29 w zw.
z art. 30 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy – Prawo budowlane z dnia 7-02-1994 r. (DzU nr. 106 z 2000 r poz. 1126 ze zm.) w części dotyczącej ogrodzenia na odcinku prostopadłym do działki nr [...], a równoległym do działki nr [...], nadto została wydana z naruszeniem przepisów procesowych (art. 10 § 1, 15 i 138 § 1 pkt 2 kpa) które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a brak udziału wszystkich stron w postępowaniu administracyjnym stanowi podstawę wznowienia. Te naruszenia prawa (materialnego oraz procesowego) legły u podstaw uchylenia zaskarżonej decyzji.
Na żądanie organu administracji architektoniczno – budowlanej inwestor w dniu 12-06-2003 r. przedłożył mapę geodezyjną, na której naniósł kolorem czerwonym linię ogrodzenia objętego zgłoszeniem, a kolorem żółtym zbiornik wodny. Nie ulega wątpliwości (i zostało to potwierdzone na rozprawie przed sądem), że planowane jest ogrodzenie działki nr [...] przy działce nr [...] oraz wewnątrz działki nr [...] (ogrodzenie wodopoju) – na odcinku prostopadłym do pierwszego. To ostatnie ogrodzenie (prostopadłe do drogi nr [...]), jako usytuowane wewnątrz posesji inwestora – nie wymagało ani zgłoszenia, ani pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu mającym zastosowane w sprawie tak, jak podano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji sprzed nowelizacji ustawą z dnia 27-03-2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (DzU nr 80 poz. 718) – zgłoszenia wymagała budowa ogrodzeń od strony drogi, ulic, placów i innych miejsc publicznych oraz o wysokości powyżej 2,20 m. Zatem w przedmiotowej sprawie zgłoszenia wymagało ogrodzenie od strony drogi nr [...].
Prostopadły odcinek – wewnątrz działki nr [...] – nie wymagał zgłoszenia, skoro znajdował się wewnątrz działki. Tym samym nie mógł inwestor zostać zobowiązany do uzyskania pozwolenia na budowę ogrodzenia "w sposób wskazany z zgłoszeniu", jak określono w zaskarżonej decyzji. Sformułowanie "w sposób wskazany z zgłoszeniu" w sytuacji, gdy inwestor przewidział linię projektowanego ogrodzenia w kształcie litery "L", obejmuje całość projektu inwestora, a więc i tę część, która będąc położona wewnątrz działki nr [...] nie wymagała zgłoszenia. Zatem należało uznać, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, co skutkowało jej uchylenie z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a cyt ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Nadto nie sposób nie zauważyć wad procesowych zaskarżonej decyzji dyskwalifikujących ją.
Zdaniem Sądu organ odwoławczy orzekając co do istoty sprawy po uchyleniu decyzji organu I instancji (przy czym słusznie wytknięto bezzasadną formę przyjęcia zgłoszenia w formie decyzji) naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa) oraz naruszył art. 138 § 1 pkt 2 kpa.
Trzeba bowiem zauważyć, że decyzją z dnia [...]-03-2004 r. Starosta Powiatowy w M: 1). przyjął zgłoszenie na wykonanie ogrodzenia zgodnie z załącznikiem graficznym (co jak wyżej stwierdzono było nieprawidłowe) oraz 2). nałożył na inwestora obowiązek geodezyjnego wyznaczenia ogrodzenia w terenie, a po jego wykonaniu geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej. Zaskarżoną decyzją uchylono w całości decyzję organu I instancji nakładając obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę ogrodzenia, bowiem Wojewoda P. uznał, iż ogrodzenie "wprowadzi niewątpliwe uciążliwości dla terenu sąsiedniego".
Przede wszystkim trzeba stwierdzić, że z uzasadnienia organu I instancji nie wynika, by w ogóle badał możliwości i okoliczności nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę ogrodzenia, tj. przesłanki z art. 30 ust 3 pkt 1-4 prawa budowlanego, by w tym kierunku przeprowadził postępowanie. Zatem organ II instancji wydał rozstrzygnięcie, które nie było objęte czynnościami postępowania organu I instancji naruszając zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo stoją na stanowisku, że do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowania, nie wystarcza, by w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (vide wyrok NSA z dnia 12-12-2000r. w spr. V/S.A. 359/00, lex nr 51 287; B. Adamiak,/J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz" Wyd. C.H.Beck wydanie 6 str. 96)
W sprawie niniejszej stanowiło naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nałożenie przez organ odwoławczy na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 30 ust. 3 pkt 4 prawa budowlanego w sytuacji gdy organ pierwszej instancji regulacji prawnej art.. 30 ust 3 pkt 1 – 4 w ogóle nie rozważał i nie przeprowadził w tym podmiocie postępowania wyjaśniającego.
Arbitralną oceną Wojewody P. dokonaną w postępowaniu odwoławczym inwestor mógł zostać zaskoczony, a przede wszystkim nie umożliwiono mu przedstawienia swojego stanowiska w przedmiocie przesłanek art. 30 ust. 3 prawa budowlanego, w tym ewentualnie przedłożenia dowodów. Narusza to zasadę wyrażoną w art. 10 § 1 kpa tj. czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym.
Niezależnie od powyższego w postępowaniu nie uczestniczyły wszystkie strony postępowania. Jak powyżej wykazano, w postępowaniu będącym przedmiotem kontroli sądu miały zastosowanie przepisy prawa budowlanego sprzed nowelizacji (z mocy art. 7 art. 1 ustawy z dnia 27-03-2003 r. o zmianie... powyżej podanej). Organ II instancji traktował (tak zresztą jak i organ I instancji) jako stronę postępowania tylko J. S., podczas gdy działka nr [...] bezspornie stanowi współwłasność w/w oraz A. S. Dojazd do działki nr [...] stanowi źródło konfliktu w sprawie niniejszej, a sporne ogrodzenie "dotyka" tej nieruchomości.
Pominięcie jako strony jednego ze współwłaścicieli nieruchomości nr [...] stanowi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego z przyczyn określonych w art. 145 § 1 kpa i tym samym przesądza o uchyleniu zaskarżonej decyzji z mocy art. 145§ 1 pkt 1 lit b ustawy – Prawo o postępowaniu nad sądami administracyjnymi. W tym miejscu można powołać wyrok NSA z dnia 8-08-2001 r. w sprawie II S.A./Gd 894/99, lex nr 76089, w którym skład orzekający stwierdził: "Jeżeli w sprawie nie uczestniczyły strony postępowania, a uczestnictwo polega co najmniej na tym, by wszyscy mający interes prawny (obowiązek lub uprawnienie) zostali o prowadzonym postępowaniu administracyjnym powiadomieni, przeto nie miał organ odwoławczy innej możliwości, jak zastosować się do treści art. 138 § 2 kpa, chyba że brak ten można było usunąć w postępowaniu odwoławczym. Z reguły jednak taka sytuacja nie będzie występowała, ponieważ postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym (art. 15 kpa), a pozbawienie strony udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji prowadzi do uznania, że decyzja jest wadliwa".
Tak powinien postąpić Wojewoda P. (wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 kpa) po rozpatrzeniu odwołania od decyzji z dnia [...]-03-2004r. w sytuacji stwierdzenia braku podstawy prawnej do przyjęcia zgłoszenia budowlanego decyzją administracyjną, braku udziału wszystkich stron w postępowaniu oraz widząc potrzebę rozważenia przesłanek z art. 138 § 2 kpa.
Orzeczenie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, jak wyżej wyłożono, zapadło z naruszeniem prawa.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a, b, c oraz art. 152 ustawy z dnia 30-08-2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DzU Nr 153, poz 1270) orzeczono jak wyżej.
Rozstrzygnięcie o kosztach zapadło zgodnie z art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.