Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstokuz 10 września 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 337/20

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], Burmistrz S. postanowił przekształcić prawo użytkowania wieczystego służące T. i R. W. (dalej również jako "skarżący") w prawo własności nieruchomości położonej w obrębie miasta S., przy ul. [...], oznaczonej numerem geodezyjnym Nr [...] o pow. 0.0895 ha. W punkcie drugim organ ustalił opłatę za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w wysokości 18.150,00 zł. W punkcie trzecim odmówił udzielenia bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Decyzja została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...]

Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności tej decyzji Burmistrza S. w zakresie ustalenia opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oraz odmowy udzielenia bonifikaty. Jak podstawę stwierdzenia nieważności wskazali rażące naruszenie przepisów prawa, tj. art. 32, art 6 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2007 r. Nr 127, poz. 880 zm., dalej jako: "u.p.z.p.") oraz art. 4 ust. 1, art. 2 i 11a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459, dalej jako: "u.p.u.w.") w wyniku uznania, że działka oznaczona Nr 3203/08 o pow. 0.895 ha, której własność podlegała przekształceniu była działką przeznaczoną na funkcje usługową - usługi rzemiosła, a nie na mieszkaniowe, a także na pominięciu wyroku WSA z dnia 15 listopada 2012 r. sygn. II SA/Bk 418/12, w którym stwierdzono, iż użytkownicy wieczyści skutecznie przekształcili przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego z funkcji usługowej - usługi rzemiosła na funkcję mieszkalną.

W ocenie strony opłata za przekształcenie w prawo własności była rażąco wysoka w stosunku do wartości działki i jej przeznaczenia. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w chwili oddania działki w wieczyste użytkowanie skarżącym, tj. na dzień [...] sierpnia 1983 r. przeznaczona była pod tereny przemysłowo składowe oznaczone symbolem D14PSB. Następnie zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego miasta S. zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej w S. Nr [...] na dzień określenia opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności Państwo W. skutecznie zmienili przeznaczenie gruntu z usługowego na mieszkalny. Opłata powinna być określona od faktycznego wykorzystania gruntu i jego przeznaczenia, a nie jego wskazania w planie zagospodarowania przestrzennego. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 listopada 2012 r. potwierdza stanowisko skarżących.

Pełnomocnik skarżących wskazał, że WSA uwzględnił skargę Państwa W. na decyzję organu nadzoru budowalnego w przedmiocie przywrócenia sposobu użytkowania obiektu budowalnego na działce nr geod. [...]. Autor wniosku przytoczył obszerne fragmenty z uzasadnienia tego orzeczenia wskazując m.in., że "zgodnie z § 9 ust. 2 pkt 1 (planu miejscowego – dopisek Sądu) na terenach usług dopuszcza się lokalizację wbudowanych w obiekty usług mieszkań służbowych lub właściciela obiektu. W ocenie organu z powyższego zapisu planu wynika, że korzystanie z części mieszkalnej jest możliwe o ile jest to część wbudowana w obiekt usługowy.

Natomiast zmiana funkcji warsztatowej na funkcję mieszkalną w budynku warsztatowo - mieszkalnym pozbawia go podstawowej funkcji usługowej i jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu stanowisko to nie zasługuje na uwzględnienie. Istotnie z zapisu § 9 ust. 2 pkt 1 planu można wnioskować, że dla terenu oznaczonego symbolem UR przewidziano przeznaczenia: podstawowe – usługi i przeznaczenie dopuszczalne – funkcja mieszkalna wbudowana w obiekt usług jako mieszkanie służbowe lub mieszkanie właściciela obiektu (...). W sprawie niniejszej mamy do czynienia z następująca sytuacją: inwestorzy decyzją z dnia [...] października 1983 r. uzyskali pozwolenie na budowę obejmującą budynek mieszkalny o powierzchni 95 m2, powierzchnia całkowita 218 m2, powierzchnia użytkowa 120m2, kubatura 658 m3 i 6 izb oraz garaż, budynek warsztatowy o powierzchni zabudowy 133 m2, powierzchni użytkowej 136 m2, powierzchni całkowitej 217 m2, kubaturze 593 m3.

Pozwolenie zostało wydane zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego m. S. zatwierdzonego uchwałą z [...] stycznia 1973 r. Jak wynika z wyjaśnień inwestorów zwartych w piśmie z [...] marca 2012 r. na podstawie przedmiotowego pozwolenia wybudowali oni zakład ślusarski wraz z częścią socjalną. Domu rodzinnego nie wybudowali, gdyż w miejscu w którym miał stanąć, przechodziły dwie linie wysokiego napięcia. W 1993 r. inwestorzy przy tej samej ulicy kupili działkę na której wybudowali dużo większy warsztat, w związku z czym budynek po zakładzie ślusarskim został pusty i w konsekwencji w latach 1998-1999 inwestorzy dokonali w nim lokalizacji mieszkania. Z powyższego wynika, że pierwotnie inwestorzy mieli pozwolenie na budowę domu jednorodzinnego na przedmiotowej działce, aktualnie w postanowieniach planu nie został zawarty zakaz zabudowy mieszkaniowej. Przeciwnie taki rodzaj zabudowy dla omawianego terenu został wprost przewidziany.

Dlatego też w ocenie Sądu, stanowisko organów zgodnie z którym należało nakazać przywrócenie stanu poprzedniego z uwagi na brak zgodności z planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego jest błędne".

Decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. odmówiło stwierdzenia nieważność decyzji Burmistrza S. z dnia [...] maja 2012 r. (znak: [...]).

Organ zauważył, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest prawidłowość decyzji z punktu widzenia kwalifikowanych wad prawnych. W postępowaniu tym organ nie może rozpoznawać i rozstrzygać merytorycznie sprawy administracyjnej, toteż Kolegium zbadało sprawę jedynie pod względem zaistnienia przesłanek określonych przepisem art. 156 § 1 k.p.a., w tym w szczególności przesłanki rażącego naruszenia prawa.

Odnosząc się do orzecznictwa organ wskazał, że "rażące naruszenie prawa" zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

Zdaniem Kolegium w analizowanej sprawie nie można mówić o rażącym naruszeniu art. 32, art. 6 ust. 1oraz art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż nie mają one zastosowania w przypadku wydania decyzji w zakresie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność. Nawet przy szerokiej interpretacji rażącego naruszenia prawa, jakiej domagają się skarżący, należy zdecydowanie stwierdzić, że przedmiotowe normy znajdują zastosowanie w procedurze planistycznej. Podnoszone przez skarżących zarzuty mogłyby podlegać ocenie na etapie weryfikacji poprawności uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p.). Innymi słowy m.p.z.p. stanowiący akt prawa miejscowego obowiązuje i wywiera skutki prawne (nawet pomimo podnoszonych kwestii braku podejmowaniu przez organy działań w kierunku aktualizacji planu) i dopóki nie zostanie stwierdza jego nieważność, powinien zostać uwzględniony przy wydawaniu decyzji administracyjnych.

Odnosząc się do twierdzeń o rażącym naruszeniu art. 4 ust. 1, 2 i 11a u.p.u.w. Kolegium stwierdziło, że skarżący nie wskazali, w jaki sposób naruszone zostały w/w normy. Bezsprzecznie istnieje obowiązek uiszczenia opłaty za użytkowanie wieczyste, a Rada Miasta S. uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. w sprawie warunków udzielania bonifikaty od opłaty, przy przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności - określiła zasady bonifikaty. Zresztą skarżący nie kwestionują wysokości bonifikaty, a samą wysokość opłaty. Przepisy art. 67 ust. 3a i art. 69 u.g.n. - do których odsyła art. 4 ust. 2 u.p.u.w. - odnoszą się do sposobu ustalania ceny, ale nie mają związku z okolicznościami podnoszonymi przez Skarżących.

W ocenie Kolegium rażące naruszenie prawa można rozpatrywać z punktu naruszenia norm odnoszących się do sposobu ustalania wartości i przeznaczenia nieruchomości tzn. art. 67 ust. 1 w zw. z art. 154 u.g.n. W toku określania przeznaczenia nieruchomości i jej wartości uwzględniono postanowienia m.p.z.p., jednak nie wzięto pod uwagę, że plan ten nie zakazuje, by na danym terenie znajdowała się zabudowa mieszkalna. WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 31 maja 2012 r. (II SA/Bk 418/12) nie kwestionował zapisów samego m.p.z.p. a jedynie wskazał, że "(...) aktualnie w postanowieniach planu nie został zawarty zakaz zabudowy mieszkaniowej. Przeciwnie taki rodzaj zabudowy dla omawianego terenu został wprost przewidziany. Dlatego też w ocenie Sądu, stanowisko organów zgodnie z którym należało nakazać przywrócenie stanu poprzedniego z uwagi na brak zgodności z planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego jest błędne.

Rozpoznając sprawę ponownie organy uwzględnią ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu oraz fakt, że inwestorzy w dniu [...] lutego 2012 r. uzyskali pozwolenie na użytkowanie rozbudowy wraz z nadbudową części mieszkalnej budynku mieszkalno-warsztatowego."

Zdaniem organu nie można stwierdzić, by rażąco naruszono prawo, organ uwzględnił bowiem przeznaczenie nieruchomości określone w m.p.z.p., błędnie jednak zinterpretował materiał dowodowy, który mógł wskazywać na inne niż założone przez organ przeznaczenie nieruchomości. Zdaniem organu rażące naruszenie prawa w toku postępowania dowodowego może mieć miejsce jedynie wówczas, kiedy postępowanie dowodowe w ogóle nie zostało przeprowadzane, bądź też kiedy wnioski i konsekwencje prawne określone w decyzji są w sposób odmienny, rażąco różne od tego, co znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym. Tym czasem tego rodzaju sytuacja w niniejszej sprawie nie występuje. Organ w toku postępowania ustalił, że działka jest przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne i warsztatowe.

Skarżący otrzymali pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego oraz garażu budynku warsztatowego. Z kopii rejestru budynków przekazanych do użytku wynika, że w 1984 r. Pan R. W. przekazał do użytku budynek warsztatowy z socjalnym o pow. zabudowy 133m2. Z notatki służbowej z dnia [...] września 1985 r. na okoliczność kontroli obowiązku zagospodarowania działki oddanej w wieczyste użytkowanie ustalono, iż działka został budynkiem warsztatowym. Skarżący uiszczali również opłatę roczną za wieczyste użytkowanie działki o nr [...] w wysokości 3% ceny nieruchomości gruntowej.

Kolegium zaznaczyło, że m.p.z.p. dopuszcza odmienną jego interpretację, a wątpliwości co do sposobu użytkowania nieruchomości rozstrzygnął dopiero WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 15 listopada 2012 r., dokonując wykładni norm Planu, a nie wywodząc bezpośrednio z tegoż planu charakteru analizowanej zabudowy - co w ocenie organu również potwierdza brak rażącej sprzeczności z przepisami prawa.

Mając na względzie powyższe, w ocenie Kolegium nie zaistniały przesłanki skutkujące stwierdzeniem nieważności przedmiotowej decyzji. Jednocześnie Kolegium nie stwierdziło, by zaistniała jakakolwiek inna przyczyna stwierdzenia nieważności wskazana w treści art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5,,6, 7 k.p.a.

W skardze złożonej do Sądu pełnomocnik Państwa W. zaskarżył powyższą decyzję w całości i podniósł zarzuty naruszenia:

1. 1) art. 61a § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. art. 4 ust. 1,2 i 11a u.p.u.w., poprzez niezasadną odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza S. z dnia [...] maja 2012 r. mimo rażącego naruszenia prawa poprzez uznanie, iż działka oznaczona Nr [...] o pow. 0.895 ha, której własność podlegała przekształceniu była działką przeznaczoną na funkcję usługową - usługi rzemiosła a nie na mieszkaniowe, przy pominięciu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 listopada 2012 r., w którym stwierdzono, iż użytkownicy wieczyści skutecznie przekształcili przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego z funkcji usługowej - usługi rzemiosła na funkcje mieszkalną - wynikiem czego opłata za przekształcenie została zawyżona;
2. 2) art. 61a § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. art. 32, art 6 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez niezasadną odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza S. z dnia [...] maja 2012 r. mimo rażącego naruszenia prawa, w wyniku braku uwzględnienia w planie zagospodarowania przestrzennego, przekształcenia działki skarżących z usługowej - usługi rzemiosła na mieszkaniowe od czego uzależniona jest wysokość opłaty za przekształcenie użytkowania wieczystego w własność;
3. 3) art. 7, 77 § 1, 75 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie błędnej oceny znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego oraz ustalonego przez organ stanu faktycznego, poprzez brak uznania, iż skarżący skutecznie przekształcili działkę Nr [...] z usługowej - usługi rzemiosła na mieszkaniowe, co potwierdził wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 listopada 2012r. sygn. akt. II SA/Bk 418/12.

Wskazując na powyższe autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Postępowanie przeprowadzone przez SKO na wniosek skarżących jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być ewidentne. Celem postępowania nieważnościowego jest weryfikacja decyzji przez pryzmat wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

W postępowaniu tym nie jest możliwe merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Tryb nadzwyczajny uruchomiony wnioskiem skarżących oparty został na przesłance rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), cechą którego jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (naruszenie ewidentne, łatwo uchwytne, widoczne na pierwszy rzut oka, gdy wada tego rodzaju tkwi w decyzji już od momentu jej wydania), a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna uleć wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

W orzecznictwie przyjmuje się przy tym, że nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi bowiem nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Ponadto, o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2019 r. sygn. II OSK 1444/17, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Rażące naruszenie prawa to wada oczywista i niedająca się pogodzić ze standardami państwa prawa. Rażące naruszenie prawa to naruszenie tzw. kwalifikowane, w uproszczeniu o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, oczywiste, czyli takie, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia.

Przy czym chodzi o stan prawny w zakresie jego obowiązywania i interpretacji niewątpliwy, niepozwalający i nierodzący rozbieżności w wykładni. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny; charakter tego naruszenia powoduje, iż owa decyzja nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2018 r. sygn. I OSK 257/17, publ. w LEX nr 2583504).

Konfrontując argumenty zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji ze stanowiskiem zaprezentowanym w skardze Sąd doszedł do przekonania, że prawidłowe jest rozstrzygnięcie odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza S. z dnia [...] maja 2012 r. w zakresie wnioskowanym przez pełnomocnika skarżących.

Nie doszło do rażącego naruszenia art. 4 ust. 1, 2 i 11a u.p.u.w., poprzez uznanie, iż działka skarżących była działką przeznaczoną na funkcję usługową - usługi rzemiosła a nie na mieszkaniowe, przy pominięciu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 listopada 2012 r., w którym stwierdzono, iż użytkownicy wieczyści skutecznie przekształcili przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego z funkcji usługowej - usługi rzemiosła na funkcje mieszkalną - wynikiem czego opłata za przekształcenie została zawyżona.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.u.w., decyzję o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wydaje:

1. 1) starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej - w przypadku nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, w tym również nieruchomości, w stosunku do których prawo własności Skarbu Państwa wykonują inne państwowe osoby prawne;
2. 2) wójt, burmistrz, prezydent miasta, zarząd powiatu albo zarząd województwa - odpowiednio w przypadku nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego.

Przywołane przez skarżących przepisy art. 4 ust. 1, ust. 2 i ust. 11a stanowią, że osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia, z zastrzeżeniem art. 5 (ust. 1).

W decyzji, o której mowa w art. 3 ust. 1, właściwy organ ustala opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Do ustalenia tej opłaty stosuje się odpowiednio przepisy art. 67 ust. 3a i art. 69 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (ust. 2). W zarządzeniu wojewody albo uchwale rady lub sejmiku, o których mowa w ust. 7 lub 11, określa się w szczególności warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych (ust. 11a). Dodać trzeba, że w przepisie art. 4 ust. 11 tej ustawy postanowiono, że w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego organ właściwy do wydania decyzji może, na podstawie uchwały właściwej rady lub sejmiku, udzielić wyższej, niż określona w ust. 10, bonifikaty od opłaty, o której mowa w ust. 1.

Obowiązek uiszczenia opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, mocą decyzji z dnia 31 maja 2012 r., nie może budzić wątpliwości, co wprost wynikało z treści art. 4 ust. 1 u.p.u.w. Jeżeli zaś chodzi o bonifikatę, to zasady jej udzielania Rada Miasta w S. określiła na podstawie art. 4 ust. 11a u.p.u.w. uchwałą Nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. w sprawie warunków udzielania bonifikaty od opłaty przy przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Argumenty przedstawione przez stronę skarżącą nie wskazują, aby doszło do rażącego naruszenia tych przepisów. Nie umotywowano również w jaki sposób mogło dojść do kwalifikowanego naruszenia normy zawartej w art. 4 ust. 2 u.p.u.w. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, które stosuje się odpowiednio do ustalenia opłaty z tytułu przekształcenia odnoszą się do sposobu ustalenia ceny.

Organ trafnie zdiagnozował, że określając przeznaczenie nieruchomości i jej wartość uwzględniono postanowienia planu miejscowego, nie wzięto jednak pod uwagę, że plan ten nie zakazuje, by na danym terenie znajdowała się zabudowa mieszkalna. Kolegium przeanalizowało argumenty strony i słusznie doszło do wniosku, że wydając w dniu [...] maja 2012 r. decyzję Burmistrz S. uwzględnił przeznaczenie nieruchomości określone w planie miejscowym, błędnie interpretując materiał dowodowy, który mógł wskazywać na inne niż założone przez organ przeznaczenie nieruchomości (mieszkaniowe a nie usługowe). Tylko, że okoliczność ta została potwierdzona dopiero w wyroku tut. Sądu z dnia 15 listopada 2012 r., już po wydaniu decyzji będącej przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności. Poza tym Sąd – jak słusznie zauważyło Kolegium – potwierdził brak zakazu zabudowy mieszkaniowej w tym planie miejscowym, nie wywodząc charakteru analizowanej zabudowy bezpośrednio z tego planu, tylko dokonując wykładni jego postanowień.

Nie mamy więc do czynienia z oczywistym, ewidentnym, jaskrawym przypadkiem naruszenia prawa, co wyklucza zakwalifikowanie jego jako rażącego. Poza tym analiza przeprowadzona w tym zakresie mogłaby wskazywać na naruszenie przepisów postępowania w tym względzie, a w orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że obok naruszenia przepisów prawa materialnego wyjątkowo za rażące naruszenie prawa można uznać poważne naruszenie przepisów postępowania. Naruszenie w sposób rażący przepisów postępowania administracyjnego może mieć jednak miejsce tylko w wyjątkowych sytuacjach, w razie popełnienia kardynalnych uchybień podstawowym obowiązkom organu i równie ważnych naruszeń praw stron (np. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2020 r. sygn. I OSK 1603/19, dostępny w CBOSA).

W odniesieniu do prawa procesowego, chociażby z uwagi na istnienie trybu wznowienia, tylko niektóre przypadki mogą być kwalifikowane jako rażące. Jak bowiem podkreślił NSA w wyroku z 6 stycznia 2009 r. II GSK 600/08, LEX nr 475235, posłużenie się przez ustawodawcę w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 nieostrym pojęciem "rażącego naruszenia prawa" wymaga szczególnej staranności w budowaniu tezy, że naruszenie jasnych w treści norm proceduralnych jest rażącym naruszeniem prawa. O ile bowiem w przypadku prawa materialnego teza ta w zasadzie nie jest kwestionowana, o tyle w odniesieniu do prawa procesowego, chociażby z uwagi na istnienie trybu wznowienia, tylko niektóre przypadki mogą być kwalifikowane jako rażące. Do takich przypadków zalicza się pogwałcenie zasad ogólnych Kodeksu. Uważa się przy tym, że o tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia (zob. M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Gdańsk 2020, art. 156, dostęp https://sip.lex.pl).

Zdaniem Sądu. organ przekonująco wyjaśnił, że w sprawie nie doszło do kwalifikowanego naruszenia procedury.

O ile nie ulega wątpliwości, że Burmistrz S. błędnie zinterpretował materiał dowodowy, nie biorąc pod uwagę, że plan miejscowy nie zakazuje zabudowy mieszkaniowej na nieruchomości skarżących, to naruszenie to można co najwyżej zakwalifikować jako zwykłe naruszenie prawa. Wątpliwości co do sposobu użytkowania nieruchomości rozstrzygnął dopiero WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 15 listopada 2012 r., zatem interpretacja zapisów planu w tym zakresie nie była tak oczywista, aby można było stwierdzić kwalifikowane naruszenie prawa.

Trafnie równie organ stwierdził, że nie mogło dojść do rażącego naruszenia wskazanych przez stronę przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem dotyczą one procedur planistycznych i nie mają zastosowania w przypadku wydania decyzji dotyczącej przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność.

W ocenie Sądu nie doszło zatem do wskazywanych przez skarżących uchybień, ani też innych naruszeń, które na mocy art. 156 § 1 k.p.a. dawałyby podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza S. z dnia [...] maja 2012 r. Skarżący nie wykazali, aby decyzja ta naruszyła prawo w sposób rażący. Poza tym ani organ, ani też Sąd nie dostrzegł istnienia którejkolwiek z pozostałych wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tych też przyczyn należało podzielić ocenę wyrażoną przez Kolegium, że w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek uregulowanych w art. 156 § 1 k.p.a. uzasadniających stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. Pozbawione podstaw okazały się zatem dwa pierwsze zarzuty sformułowane w petitum skargi, tj. zarzuty naruszenia: art. 61a § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 1, 2 i 11a u.p.u.w. oraz art. 61a § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. art. 32, art 6 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., przy czym co należy podkreślić przepis art. 61a § 1 k.p.a. nie mógł być w ogóle naruszony, a to z tego względu, że postępowanie z wniosku o stwierdzenie nieważności zostało wszczęte i zakończone merytorycznym rozstrzygnięciem.

Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a. należy zauważyć, że w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym nieważnościowym nie prowadzi się postępowania wyjaśniającego co do faktów. Organ związany jest stanem faktycznym obowiązujący w chwili wydania decyzji. Poza tym organ wypowiedział się na temat przeznaczenia nieruchomości w kontekście przywołanego przez stronę wyroku WSA w Białymstoku i w ostatecznym rozrachunku wyraził pogląd o braku rażącej sprzeczności z przepisami prawa decyzji kwestionowanej przez skarżących, które to stanowisko organu orzekający w tej sprawie Sąd w pełni podziela.

Wobec powyższego Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.).