Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (dalej: "PINB") nakazał J. S., na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2019, poz. 1186, ze zm. dalej: "P.b.") rozbiórkę budynku drewnianego wraz z rozbudową o powierzchni zabudowy obu części 6,20 m x 7,50 m, znajdującego się na działce nr [...] w S., z uwagi na niezgodność rozbudowanego budynku gospodarczego z ustaleniami obowiązującego na ww. obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w S. z dnia 31 marca 2006 r. nr XLII/319/06 (Dz.Urz.Woj.Podl. 2006, Nr 129, poz. 1229, dalej: "plan miejscowy") w zakresie zapisów dotyczących dopuszczalnej intensywności zabudowy.
P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PWINB), po rozpatrzeniu odwołania J. S. od ww. decyzji, uchylił ją i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując, że z uwagi na daty powstania drewnianego budynku gospodarczego i wykonanej rozbudowy, możliwość legalizacji obu części należy rozpatrzyć w odniesieniu do przepisów obowiązujących w dacie powstania każdego z ww. obiektów, tj. względem budynku gospodarczego powstałego w latach 80-tych XX w. zastosowanie powinny znaleźć przepisy poprzednio obowiązującego Prawa budowlanego z 1974 r., zaś względem jego rozbudowy dokonanej w latach 2007-2009 - przepisy obecnie obowiązującego P.b.
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b. PINB zobowiązał J. S. do opracowania i przedłożenia w terminie do dnia [...] lipca 2020 r. następującej dokumentacji dotyczącej rozbudowy budynku mieszkalno-gospodarczego o część drewnianą o wymiarach 2,70 m x 7,50 m na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w S.: (1) zaświadczenia Burmistrza S. o zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S.; (2) czterech egzemplarzy projektu budowlanego rozbudowy wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o przynależności projektanta do właściwej izby samorządu zawodowego aktualnym na dzień opracowania projektu; (3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W uzasadnieniu postanowienia PINB wskazał, że wskutek przeprowadzonej kontroli ustalono, że na działkach nr [...] i [...] w S. znajduje się budynek składający się z gospodarczo-mieszkalnej części murowanej o wymiarach 12,29 m x 7,79 m, gospodarczej części drewnianej posadowionej od strony ul. [...] o wymiarach 6,20 m x 7,50 m oraz zadaszenia posadowionego od strony ul. [...] o wymiarach 5,30 m x 5,23 m. Organ ustalił, że w 1986 r. na ww. działkach istniał gospodarczy budynek murowany oraz gospodarczy budynek drewniany o wymiarach 3,50 m x 7,70 m. Budynki te były posadowione w odległości 2,70 m od siebie. W tym samym roku pomiędzy budynkami wykonano zadaszenie i postawiono drewniane ściany. W latach 2007-2009 r. miała miejsce nadbudowa budynku murowanego o część mieszkalną mieszczącą się obecnie na piętrze budynku, a także dobudowa zadaszenia od strony ul [...] oraz pokrycie wszystkich ww. zabudowań jednolitą blachą.
Organ ustalił, że nie dokonano zgłoszenia połączenia budynku murowanego z budynkiem drewnianym, ani nie uzyskano pozwolenia na budowę. Organ wskazał, że w projekcie zagospodarowania działki dołączonego do pozwolenia na nadbudowę budynku murowanego (decyzja z dnia [...] marca 2007 r. nr [...]), przestrzeń pomiędzy budynkiem murowany i drewnianym pozostawała niezabudowana, zaś krokwie zadaszenia wykonanego nad tą przestrzenią opierają się na murze wykonanej nadbudowy budynku murowanego, co prowadzi do wniosku, że przedmiotowa rozbudowa, stanowiąca łącznik między budynkami, nie mogła powstać przed 2007 r. kiedy to miała miejsce nadbudowa budynku, lecz powstała podczas dokonywania nadbudowy, a więc w chwili obowiązywania obecnego P.b.
Mając na względzie postanowienia planu miejscowego organ ustalił, że przedmiotowe budynki zlokalizowane są na terenie oznaczonym symbolem 2MN oznaczającym zabudowę jednorodzinną i budynki gospodarcze usług nieuciążliwych. Zasady zabudowy działek położonych na ww. terenie określa zaś § 7 planu miejscowego, którego ust. 3 pkt 7 wskazuje, że powierzchnia zabudowy nie powinna przekraczać 30% powierzchni działki. W oparciu o ww. przepis oraz § 4 pkt 7 planu miejscowego organ ustalił, że łączna powierzchnia zabudowanych działek nr [...] i [...] wynosi 701 m2, zatem 30% ich powierzchni stanowi 210,3 m2. W związku zaś z tym, że działki te zabudowane są wyżej opisanymi budynkami, tj.: murowanym budynkiem mieszkalno-gospodarczym o wymiarach o powierzchni zabudowy 79 m2, drewnianym budynkiem gospodarczym o powierzchni zabudowy 26,25 m2, łącznikiem pomiędzy ww. budynkami o powierzchni zabudowy 20,25 m2, a ponadto budynkiem mieszkalnym o powierzchni zabudowy 81 m2, suma powierzchni zabudowy wszystkich budynków wynosi 206,50 m2. W konsekwencji organ I instancji uznał, że dopuszczalna powierzchnia zabudowy nie została przekroczona i nie ma przeszkód aby wdrożyć procedurę legalizacyjną wobec wyżej opisanej rozbudowy budynku.
Wskutek rozpatrzenia zażalenia J. S. na ww. postanowienie oraz zażalenia M. B. (właścicielki działki nr [...] - sąsiadującej z działką nr [...]) PWINB postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] uchylił ww. postanowienie w całości przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu postanowienia PWINB wskazał, że PINB prowadzi trzy postępowania administracyjne dotyczące ww. budynków:
- - w sprawie budynku mieszkalno-gospodarczego o wym. 7,79 m x 12,29 m wybudowanego na działce nr [...] i [...], z uwagi na zaistniałe odstępstwa od udzielonego pozwolenia na nadbudowę, znak: [...];
- - w sprawie dobudowy zadaszenia o wym. 5,30 m x 5,23 m do budynku gospodarczego od strony ul. [...] bez udzielonego pozwolenia na budowę, znak: [...];
- - w sprawie rozbudowy budynku gospodarczego w konstrukcji drewnianej, od strony ul. [...], znak: [...].
Organ wskazał, że niniejsze postępowanie dotyczy rozbudowy budynku gospodarczego o konstrukcji drewnianej zlokalizowanego od strony ul. [...]. Sprecyzował również, że na działkach nr [...] (stanowiącej własność J.S.) i nr [...] (stanowiącej własność J. S.), o łącznej powierzchni 701 m2, wybudowano następujące obiekty:
(1) budynek mieszkalny jednorodzinny posadowiony na działce nr [...] o wymiarach 7,0 m x 12,60 m z dobudowanym gankiem o wymiarach 2,70 m x 5,50 m, którego powierzchnia zabudowy wynosi: 96,40m2. Organ wskazał, że główna część budynku została wybudowana w 1959 r., zaś w latach 1982-1984 obiekt przebudowano na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 1982 r. znak:[...]wydanej przez Naczelnika Miasta i Gminy S.;
(2) murowany budynek gospodarczy z nadbudowaną częścią o funkcji mieszkalnej, posadowiony na obu ww. działkach o wymiarach 7,79 m x 12,29 m, którego powierzchnia zabudowy wynosi: 95,74 m2. Organ ustalił, że budynek wybudowany został na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 1982 r. znak: [...] wydanej przez Naczelnika Miasta i Gminy S., zaś jego nadbudowa wykonana została na podstawie decyzji Starosty S. z dnia [...] marca 2007 r. nr [...], z kolei zmiana sposobu użytkowania nadbudowy z gospodarczej na mieszkalną dokonana została na podstawie skutecznie przyjętego zgłoszenia z dnia [...] lutego 2009 r.;
(3) budynek gospodarczy drewniany o wymiarach 3,50 m x 7,50 m i powierzchni zabudowy 26,25 m2, posadowiony na działce nr [...], wybudowany w latach 80-tych ubiegłego stulecia bez wymaganego pozwolenia na budowę;
(4) zabudowę przestrzeni pomiędzy murowanym budynkiem mieszkalno-gospodarczym, a budynkiem gospodarczym drewnianym o wymiarach 2,70 m x 7,50 m, której powierzchnia zabudowy wynosi 20,25 m2, znajdującą się na działce nr [...], powstałą w latach 2007- 2009 bez uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę, w trakcie wykonywanej nadbudowy murowanego budynku gospodarczego - w wyniku przykrycia wspólnym dachem budynku gospodarczego murowanego i budynku gospodarczego drewnianego, (5) zadaszenie od strony ul. [...] o wymiarach 5,30 x 5,23 m, (którego powierzchni nie wlicza się do powierzchni zabudowy), znajdujące się na działce nr [...], stanowiące rozbudowę budynku mieszkalno-gospodarczego, wykonane w latach 2007-2009 wraz z nadbudową budynku mieszkalno-gospodarczego.
PWINB ustalił, że łączna powierzchnia zabudowy na obu ww. działkach wynosi 238,64 m2, zatem jest większa od dopuszczalnych przez plan miejscowy 30%. W konsekwencji organ odwoławczy wskazał, że w świetle art. 48 ust. 2 P.b. nie jest dopuszczalna legalizacja przedmiotowej rozbudowy, zatem PINB powinien wdrożyć procedurę wskazaną w art. 48 ust. 1 P.b. tj. nakazać rozbiórkę części obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę.
Ponadto organ II instancji podkreślił, że ojciec skarżącego – J. S., występując w 2007 r. do organu architektoniczno-budowlanego z wnioskiem o pozwolenie na nadbudowę budynku gospodarczego znajdującego się na działkach nr [...] i [...], przedłożył projekt zagospodarowania terenu, z którego wynika, że na terenie nieruchomości znajdują się trzy wolnostojące obiekty budowlane: budynek mieszkalny jednorodzinny, budynek gospodarczy murowany oraz budynek gospodarczy drewniany, co potwierdza również mapa poinwentaryzacyjna wykonana przez uprawnionego geodetę. Żadna z opracowanych przez uprawnionego geodetę map nie wykazuje natomiast istnienia zabudowy pomiędzy budynkiem gospodarczym murowanym a drewnianym, w związku z czym PWINB nie znalazł podstaw do uznania, że zabudowa powstała w latach 80-tych wraz z drewnianym budynkiem gospodarczym.
Skargę na ww. postanowienie wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku J. S., zarzucając mu:
- – błędną analizę parametrów intensywności zabudowy na przedmiotowym gruncie w kontekście planu miejscowego i przyjęcie przekroczenia istniejącej zabudowy dopuszczalnej planem powierzchni zabudowy nieruchomości, konsekwencją czego było uznanie za niedopuszczalną legalizację rozbudowy będącej przedmiotem postępowania;
- – nienależyte rozważenie dowodu w postaci oświadczenia Z. G. stwierdzającego, że budynki gospodarcze drewniane znajdujące się na działce nr [...] należącej do skarżącego, zostały wybudowane przez jego ojca pod koniec lat 80-tych ubiegłego stulecia wraz z budową budynku gospodarczego murowanego.
W oparciu o powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienie w całości i utrzymanie w mocy postanowienia PINB, wskazując przy tym, że toczy się przeciwko niemu postępowanie sądowe z powództwa windykacyjnego Gminy S. dotyczącego fragmentu gruntu przylegającego do działki skarżącego, o powierzchni około 54 m2, w ramach którego skarżący zgłosił zarzut zasiedzenia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze. Wskazał przy tym, że sporny fragment gruntu przylegającego do działki skarżącego nr [...], względem którego toczy się obecnie postępowanie sądowe z powództwa Gminy S. o jego wydanie, nie przynależy do nieruchomości skarżącego, w związku z czym zarzut błędnej analizy parametrów intensywności zabudowy jest w ocenie organu bezpodstawny. Odnosząc się zaś do nieuwzględnienia przez organ oświadczenia Z. G., organ wskazał, że ich nie podważa, twierdząc jedynie, że powierzchnia zabudowy budynków drewnianych powstałych pod koniec lat 80-tych ubiegłego stulecia nie pokrywa się z powierzchnią zabudowy obiektów obecnie istniejących na nieruchomości, co wynika z mapy do celów projektowych i mapy poinwentaryzacyjnej z 2007 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna, jednakże z innych względów aniżeli te w niej podniesione.
Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie, jest postanowienie PWINB uchylające orzeczony przez PINB, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b., względem J. S. nakaz opracowania i przedłożenia w określonym terminie dokumentacji dotyczącej rozbudowy budynku mieszkalno-gospodarczego o część drewnianą o wymiarach 2,70 m x 7,50 m na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w S., celem przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Jak ustalono bowiem w niniejszej sprawie, w latach 2007-2009 przestrzeń istniejąca pomiędzy murowanym budynkiem gospodarczo-mieszkalnym, a drewnianym budynkiem gospodarczym, o wymiarach 2,70 m x 7,50 m, została zabudowana oraz zadaszona. Roboty te wykonano bez pozwolenia na budowę, wraz z mającą wówczas miejsce nadbudową murowanego budynku gospodarczo-mieszkalnego. Nie ulega przy tym wątpliwości, że udzielone dnia [...] marca 2007 r. przez Starostę S. pozwolenie na nadbudowę nr [...], nie obejmuje robót polegających na wybudowaniu dwóch drewnianych ścian pomiędzy ww. budynkami oraz pokryciu przedmiotowej przestrzeni dachem. Przedmiotowych robót nie przewidywał również projekt zagospodarowania działek nr [...] i [...] z dnia [...] lutego 2007 r., na którym wyraźnie oznaczono dwa odrębne budynki, nie połączone ze sobą.
Jak stanowi przy tym art. 48 ust. 2 i 3 P.b., stanowiący podstawę wydanego przez PINB, a uchylonego przez PWINB postanowienia: jeżeli budowa obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a P.b., albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (vide; art. 48 ust. 1 P.b.) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu tym ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: (1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; (2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 P.b.
Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego, o czym stanowi art. 48 ust. 5 P.b. W przypadku zaś niespełnienia w wyznaczonym terminie ww. obowiązków, organ nadzoru budowlanego nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, o czym stanowi art. 48 ust. 4 w zw. z ust. 1 P.b.
Przyczyną, dla której PWINB nie podzielił stanowiska organu I instancji zmierzającego do zalegalizowania przedmiotowej rozbudowy w trybie art. 48 ust. 2 i 3 P.b., była dostrzeżona sprzeczność istniejącej zabudowy z postanowieniami planu miejscowego, dotyczącymi dopuszczalnej intensywności zabudowy na analizowanym obszarze. W tym względzie PWINB, podobnie jak organ I instancji, powołał się na obostrzenia wynikające z § 7 ust. 3 pkt 7 planu miejscowego, wedle którego na terenie oznaczonym symbolem 2MN (oznaczającym zabudowę jednorodzinną i budynki gospodarcze usług nieuciążliwych), wskaźnik intensywności zabudowy zawierać się winien w przedziale 0,2 do 0,5, przy czym powierzchnia zabudowana działki nie powinna przekraczać 30 % powierzchni działki. Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, w oparciu o ww. zapis organ odwoławczy ustalił, że - wbrew wyliczeniom organu I instancji - łączna powierzchnia zabudowy na działkach nr [...] i [...] (o łącznej powierzchni 701 m2), wynosi 238,64 m2, a zatem przekracza dopuszczalne 30%, co skutkuje w ocenie PWINB niemożliwością przeprowadzenia procedury legalizacyjnej oraz koniecznością orzeczenia nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę.
Ustalenia powyższe nie zasługują na aprobatę sądu, z tego względu, że zostały poczynione w oparciu o nieaktualne zapisy planu miejscowego. Zasady dotyczące kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu na przedmiotowym obszarze od 23 września 2013 r., ustala się bowiem m.in. przez wyznaczenie maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy jako wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej zgodnie z ustaleniami szczegółowymi, o czym stanowi § 9 pkt 1 uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia 29 sierpnia 2013 r. nr XLVI/340/13 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. w granicach administracyjnych i części obszaru gminy S. (Dz.Urz.Woj.Podl. 2013, poz. 3356). Szczegółowe ustalenia dotyczące zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu na ww. obszarze zawarto zaś w § 15 pkt 2 ww. uchwały, wskazując, że maksymalna powierzchnia zabudowy wynosi 40% powierzchni działki budowlanej (lit. g.), minimalny wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 0,15 (lit. h.), zaś maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 0,7 (lit. i.).
W orzecznictwie wskazuje się jednolicie, że naruszenia prawa budowlanego powinny być oceniane według stanu prawnego obowiązującego w dacie popełnienia samowoli, zaś stosowanie przepisów dotyczących usuwania jej skutków, uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem generalnej zasady, że organy rozstrzygają według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji, tj. w dacie rozstrzygania sprawy samowoli budowlanej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2010 r., II OSK 1974/10 dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach NSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA"). Istotne jest więc rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od likwidacji jej skutków (por. m.in. wyrok NSA z 2 grudnia 2010 r., II OSK 1974/10, CBOSA). Jak wskazał przy tym NSA w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów z dnia 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13 (CBOSA), generalną zasadą podstawy legalizacji samowoli budowlanej jest zgodność obiektu budowlanego z przepisami z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego (zarówno ustawowych, jak i aktów prawa miejscowego – tj. miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego) obowiązującymi w czasie likwidacji samowoli, a więc w chwili orzekania przez organ administracji.
Legalizacja skutków samowoli budowlanej ma na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem obowiązującym w czasie tej legalizacji, a nie w czasie realizacji obiektu budowlanego. Trudno bowiem doprowadzać nielegalnie wybudowany obiekt budowlany do stanu zgodnego z prawem, które już nie obowiązuje. Z kolei w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 kwietnia 2020 r. (sygn. akt II OSK 1955/19, Lex nr 3041361) NSA wskazał trafnie, że pogląd ten znajduje oparcie w brzmieniu art. 48 ust. 2 P.b., w którym użycie określenia "obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego", a więc użycie czasu teraźniejszego, wskazuje na plan obowiązujący w dacie stosowania tego przepisu.
Rozstrzygając przedmiotową sprawę, organy obu instancji posłużyły się zatem nieobowiązującymi w chwili orzekania zapisami planu miejscowego, co stanowiło naruszenie art. 48 ust. 2 P.b. oraz miało istotny wpływ na sposób zakończenia sprawy na etapie administracyjnym. Co więcej, organ II instancji nie przytoczył w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zapisów planu miejscowego, w oparciu o które poczynił ustalenia faktyczne. Nie wskazał nawet ich podstaw prawnych. Podkreślić przy tym należy, że dokonując oceny możliwości zastosowania trybu legalizacyjnego, obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest dokonanie pełnej analizy samowoli budowlanej z zapisami obowiązującego planu miejscowego, obejmującej wskazanie z którymi ewentualnie ustaleniami planu jest ona niezgodna i z jakiego powodu nie można jej wyeliminować w sposób inny niż przez orzeczenie rozbiórki. Rozważania organów powinny odnosić się w tym względzie do konkretnych postanowień prawa miejscowego, również tych przewidujących możliwość dostosowania istniejącego stanu do zgodności z obowiązującym planem oraz zostać poparte szczegółową analizą, poddającą się merytorycznej weryfikacji. Tylko tak sporządzone uzasadnienie może odpowiadać wymaganiom zawartym w art. 107 § 3 k.p.a.
Zauważyć przy tym należy, że z dniem 23 września 2013 r. zmianie uległy również zapisy planu miejscowego dotyczące przeznaczenia terenu, na którym położone są przedmiotowe działki. Wedle obecnie obowiązującego § 15 pkt 1 ww. uchwały Rady Miejskiej w S., podstawowym przeznaczeniem terenów oznaczonym symbolem MN-2 jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zaś uzupełniającym usługi nieuciążliwe wbudowane w bryłę budynku funkcji podstawowej o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Wedle poprzednio obowiązujących zapisów tj. § 6 ust. 1 i 2 pkt 1 planu miejscowego, na terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oznaczonych symbolem 2MW dopuszczalna była lokalizacja usług nieuciążliwych wolnostojących i wbudowanych w budynki mieszkalne, bez procentowego oznaczenia maksymalnej powierzchni tych usług. W takiej sytuacji obowiązkiem organów nadzoru budowlanego jest przeprowadzenie analizy zmierzającej do ustalenia, czy w okresie od daty rozbudowania obiektu, inwestycja była zgodna z przeznaczeniem terenu wynikającym z obowiązujących w tym okresie przepisów prawa miejscowego, a wyniki poczynionych w tym zakresie ustaleń winny znaleźć precyzyjne i wyczerpujące odzwierciedlenie w uzasadnieniach wydanych rozstrzygnięć.
Posiłkując się argumentacją NSA zawartą w wyżej powołanej uchwale składu 7 sędziów NSA (sygn. akt II OPS 2/13), należy w tym miejscu podkreślić, że orzeczenie nakazu rozbiórki z powodu niezgodności obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w czasie orzekania przez organy, z pominięciem oceny przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym, jest nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi - zwłaszcza z zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa wynikającą z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasadą ochrony własności (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP) i zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). O ile samo zjawisko samowoli budowlanej należy uznać za wysoce naganne, to jednak w razie bierności organów administracji, które nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji tej samowoli, podczas gdy stan prawny w zakresie przepisów o planowaniu przestrzennym był przez lata korzystniejszy dla inwestora, interes prawny takiego inwestora zasługuje na konstytucyjną ochronę.
W sprawie niniejszej zabrakło również precyzyjnych ustaleń co do klasyfikacji robót budowlanych dokonanych w latach 2007-2009, a polegających na obudowaniu drewnianymi ścianami przestrzeni między oboma wyżej opisanymi budynkami oraz pokryciu jej dachem. Organ I instancji wskazuje w tym względzie na rozbudowę budynku mieszkalno-gospodarczego o część drewnianą, zaś organ II instancji na rozbudowę budynku gospodarczego w konstrukcji drewnianej. Nie wiadomo zatem jak należy przedmiotową rozbudowę klasyfikować: czy jako rozbudowę budynku murowanego o przeznaczeniu gospodarczo-mieszkalnym, czy jako rozbudowę gospodarczego budynku drewnianego. Zważywszy zaś na uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, w którym PWINB opisał przedmiotową samowolę jako zabudowę przestrzeni pomiędzy murowanym budynkiem mieszkalno-gospodarczym, a budynkiem gospodarczym drewnianym oraz fakt, że przedmiotowa przestrzeń nie zawiera wszystkich elementów, charakterystycznych dla budynku, (o których mowa w art. 3 pkt 2 P.b.), nie wiadomo również, czy w sprawie niniejszej w ogóle mamy do czynienia z rozbudową budynku, a jeśli tak, nie wiadomo, czy stanowi ona integralną część dotychczasowego budynku (a jeśli tak to którego), czy też obiekt od niej odrębny, tj. mogący funkcjonować samodzielnie i niezależnie od pozostałej części obiektu budowlanego, który może zostać rozebrany bez istotnej w tą cześć ingerencji.
Podkreślić przy tym należy, że od ustaleń w tym przedmiocie zależy charakter prowadzonego postępowania administracyjnego, bowiem w zależności od rodzaju samowoli budowlanej, przepisy P.b. przewidują różne tryby postepowania – tj. postępowanie legalizacyjne unormowane w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 P.b. oraz postępowanie naprawcze uregulowane w art. 50-51 P.b. To zaś, który z nich znajdzie zastosowanie, uzależnione jest od zakwalifikowania wykonanych nielegalnie robót, jako wykonanych w części obiektu budowlanego i integralnie połączonych z legalnie wybudowanym obiektem lub niestanowiących takiego połączenia. Są to różne i rozłączne tryby, prowadzące do zróżnicowania pozycji inwestorów i nakładania na nich odmiennych obowiązków.
Zaniechanie dokonania powyższych ustaleń przez organy obu instancji przełożyło się istotne naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które uniemożliwiło dokonanie sądowej kontroli prawidłowości zastosowanego trybu legalizacyjnego w przedmiotowej sprawie. Z tego względu naruszenie wymienionych przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie przesądzając zatem ostatecznego rozstrzygnięcia sąd uznał, że sprawa wymaga ponownego przeanalizowania od podstaw. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy wyeliminują dostrzeżone przez sąd wyżej opisane wątpliwości co do charakteru stwierdzonej samowoli budowlanej oraz dokonają jej zaklasyfikowania umożliwiającego zastosowanie właściwych przepisów P.b. W przypadku zaś ponownego prowadzenia postępowania w trybie opisanym w art. 48 ust. 2 i 3 P.b., organy dokonają szczegółowej i wyczerpującej analizy zgodności samowoli budowlanej z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, mając na względzie wyżej poczynione uwagi. Przede wszystkim zaś organy będą miały na względzie, że nakaz rozbiórki jest szczególnie dotkliwą, a przy tym najpoważniejszą sankcją przewidzianą przez przepisy prawa budowlanego, bowiem rodzącą nieodwracalne bądź trudne do odwrócenia skutki.
Jak zauważył NSA w wyroku z dnia 8 listopada 2011 r., II OSK 1416/10 (CBOSA): nakaz rozbiórki jest bardzo daleko idącym środkiem rodzącym poważne skutki materialne i z tego względu nie można stosować go w sytuacjach kiedy stan faktyczny sprawy nie jest do końca jasny i jednoznaczny. Dlatego w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie orzeczenia nakazu rozbiórki organy nadzoru budowlanego zobowiązane są do szczególnie starannego i dokładnego wyjaśnienia wszystkich aspektów faktycznych i prawnych danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2019 r., II OSK 977/17, CBOSA). Jak wskazał przy tym NSA w uzasadnieniu wyjże powołanej uchwały składu 7 sędziów z dnia 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13 (CBOSA): w literaturze oraz w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego (Z. Niewiadomski /w:/ Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. 4, Warszawa 2011, s. 516; wyrok TK z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, OTK 1999, nr 1, poz. 2; wyrok TK z dnia 26 marca 2002 r. SK 2/01, OTK-A 2002, nr 2, poz. 15; m.in. wyrok NSA z dnia 17 maja 2010 r., II OSK 878/09, CBOSA) podkreśla się, że przepisy regulujące sposób likwidacji samowoli budowlanej mają charakter restytucyjny, a nie represyjny, bowiem ich celem jest wyeliminowanie stanu naruszenia prawa i doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami obowiązującymi w czasie legalizacji, a nie ukaranie sprawcy samowoli.
Odnosząc się zaś do twierdzenia skarżącego, dotyczącego istniejącego pomiędzy nim a Gminą S. sporu o fragment gruntu przylegający do nieruchomości skarżącego, zauważyć należy, że zawisły pomiędzy ww. stronami spór prawny nie ma znaczenia w kontekście rozpatrzenia przedmiotowej sprawy, w której pod uwagę bierze się istniejący obecnie stan na gruncie.
Mając na względzie powyższe, sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie ją poprzedzające, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), orzekając w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.
W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego na rzecz skarżącego w łącznej kwocie 597 zł, orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się: uiszczony przez skarżącego wpis sądowy w kwocie 100 zł (k. 22), kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, wynikająca z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. 2015 r., poz.1800 ze zm.) oraz uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł (k. 6).