Uzasadnienie
Wojewoda P. zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Pani W. M. od decyzji Starosty B. z dnia [...] kwietnia 2009 r., umarzającej postępowanie o zwrot części nieruchomości położonej w B., przy ul. K., oznaczonej jako działka nr [...], w obr. 01 "B.", nabytej przez Skarb Państwa jako działka nr [...], stanowiącej własność Gminy B., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne:
Starosta B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., na podstawie art. 105 § 1 kpa, umorzył postępowanie, wszczęte na wniosek Państwa W. i M. M. o zwrot wyżej opisanej nieruchomości, nabytej na własność Skarbu Państwa na mocy aktu notarialnego - umowa sprzedaży z dnia [...] lipca 1989 r. Rep. A nr [...]. W trakcie postępowania administracyjnego organ I instancji ustalił, że Państwo W. i M. M. nabyli przedmiotową nieruchomość na podstawie Aktu Własności Ziemi z dnia [...] grudnia 1972 r. nr [...] wydanego na przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. Część nabytej nieruchomości weszła w skład działki oznaczonej aktualnie nr geod. [...], o pow. 2,7273 ha, stanowiącej obecnie własność Gminy B. Dalej, powołując się na orzecznictwo organu odwoławczego i sądów administracyjnych, Starosta B. stwierdził, że nieruchomość będącą przedmiotem wniosku nie może zostać zwrócona, bowiem nie została wywłaszczona w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, lecz nabyta przez Skarb Państwa na podstawie umowy cywilnoprawnej.
Zawarta zaś w dniu [...] lipca 1989 r. notarialna umowa sprzedaży przedmiotowej nieruchomości nie zawiera w swojej treści żadnych postanowień wskazujących na to, że Skarb Państwa nabył tą nieruchomość na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Na podstawie powyższych ustaleń organ I instancji stwierdził, że zwrot nieruchomości nabytej umową cywilnoprawną w czasie obowiązywania powyższej ustawy jest niedopuszczalny.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła W. M., wyjaśniając, że przedmiotowa nieruchomość została oddana na rzecz Skarbu Państwa na mocy aktu notarialnego - umowa sprzedaży, w której był określony konkretny cel zagospodarowania. Do tej pory cel ten nie został zrealizowany, nie rozpoczęto też żadnych prac związanych z realizacją założonego celu mimo upływu 20 lat. Końcowo zaznaczono, że sprzedaż odbyła się pod przymusem, właściciele nie chcieli, bowiem zbyć przedmiotowej nieruchomości, w związku z tym doszło do jej faktycznego wywłaszczenia.
Wojewoda P. po rozpatrzeniu w/w odwołania podzielił stanowisko organu pierwszej instancji i decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Nr [...] utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, powołując się na orzecznictwo sądowe, wyjaśnił, iż zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela może podlegać tylko wywłaszczona nieruchomość, a więc przejęta po przeprowadzeniu przez organ administracyjny stosownego postępowania zakończonego decyzją administracyjną. W związku z powyższym przepisy rozdziału 6 ustawy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości nie mają zastosowania w sytuacji, gdy poprzedni właściciel zbył nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa w drodze umowy zawartej w ramach rokowań, które winny poprzedzać wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego (art. 49 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości obowiązującej do 31 grudnia 1997 r., art. 114 ust. l obecnie obowiązującej ustawy), bądź umowy zawartej już w trakcie prowadzonego postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Za aktualny organ uznał pogląd Sądu Najwyższego wyrażony pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w uchwale z dnia 24 września 1992 r. (III AZP 11/92, OSN 1993, Nr 6, póz. 93), iż " poprzedni właściciel zbytej na rzecz Skarbu Państwa w czasie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości dla celu, który dawałby podstawę wywłaszczenia nieruchomości, nie może żądać jej zwrotu na podstawie art. 69 ust. l powołanej ustawy".
Ustawa ta nie regulowała, bowiem umownego nabycia przez Skarb Państwa własności nieruchomości niezbędnej dla realizacji celu publicznego. Jedynie uzależniała ona wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego od rokowań podjętych z właścicielem nieruchomości w celu umownego przeniesienia własności na rzecz Skarbu Państwa. Dlatego, w odróżnieniu od specyficznych umów wywłaszczeniowych, o jakich stanowił np. w art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, umowy dotyczące nabycia nieruchomości na cel publiczny zawarte w czasie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie mogą być traktowane jako prowadzące w istocie do wywłaszczenia nieruchomości. Wprawdzie art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy wymienia nieruchomości nabyte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., mówiąc jednak o odpowiednim stosowaniu przepisów rozdziału 6 działu III ustawy, to "odpowiedniość" stosowania oznacza stosowanie jednych przepisów wprost, bez żadnych modyfikacji lub zmian, a niektórych z nich z dostosowaniem do charakteru rozpatrywanej sprawy.
Końcowo organ odwoławczy stwierdził, iż umowa przeniesienia własności nieruchomości niezbędnej dla realizacji celu publicznego zawarta pod rządami ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, której warunki ustalone były przez strony, nie różni się niczym od innych umów cywilnoprawnych tego rodzaju. W konsekwencji zwrot nieruchomości nabytej umową cywilnoprawną organ uznał za niedopuszczalny.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiódł M. M. Skarżący, oprócz powtórzenia wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu, podkreślił, że co prawda została zawarta umowa sprzedaży nieruchomości, ale nie było to dobrowolne zbycie, lecz pod przymusem.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej cytowanej jako: p.p.s.a. (Dz. U. nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 cytowanej ustawy sąd rozstrzyga o skardze w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a podstawowym kryterium kontroli jest zgodność zaskarżonego aktu z prawem.
Rozpoznając niniejszą sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona, bowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca jej wydanie decyzja Starosty Powiatowego w B. z dnia [...] kwietnia 2009 r., naruszają przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania w stopniu powodującym konieczność ich uchylenia na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.p.s.a.
W przedmiotowej sprawie decydujące znaczenie ma treść art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) - zwanej dalej "ustawą", zgodnie z którym przepisy rozdziału 6 działu III ustawy (t.j. przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości) stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zwanej dalej "u.g.g.w.n.". Zatem, jak wynika z treści wskazanego przepisu ustawodawca w art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy, w przeciwieństwie do pkt 1 i 2, nie wymienił konkretnych przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, lecz nakazał odpowiednie stosowanie przepisów o zwrocie nieruchomości do nieruchomości nabywanych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie tej ustawy. Dlatego też, zdaniem Sądu, gdyby ustawodawca chciał ograniczyć zakres możliwości wszczynania postępowań w sprawie zwrotu nabytych przez Skarb Państwa nieruchomości na podstawie u.g.g.w.n. tylko do np. wywłaszczenia (sensu stricto - jak podnoszą to organy administracji), to wówczas w ustawie o gospodarce nieruchomościami niewątpliwie zawarłby takie ograniczenie.
Co więcej ustawodawca nie posługuje się zwrotem o odpowiednim stosowaniu przepisów "do nieruchomości wywłaszczonych" na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, lecz mówi o odpowiednim stosowaniu przepisów "do nieruchomości nabytych". Zakres znaczeniowy tego sformułowania jest znacząco szerszy od pojęcia "wywłaszczenia" i w zasadzie obejmuje wszystkie przypadki nabywania nieruchomości przez Skarb Państwa na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Jednocześnie ustawodawca w art.1 ust.1 b powołanej wyżej ustawy z 28 listopada 2003 r., nowelizującej ustawę o gospodarce nieruchomościami, objaśnił, co należy rozumieć pod pojęciem nabycia nieruchomości, stanowiąc, że w ustawie o gospodarce nieruchomościami w art. 4 dodaje się pkt 3 b. Stosownie do tego przepisu: "przez zbywanie albo nabywanie nieruchomości należy rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste". Oczywistym jest, zatem, że czynność cywilnoprawna polegająca na przeniesieniu prawa własności nieruchomości w drodze umowy sprzedaży mieści się w pojęciu nabycia, o którym mowa w art. 4 ust. 3 b ustawy o gospodarce nieruchomościami (tak: NSA w wyroku z dnia 18 grudnia 2009 r. I OSK 1136/08, publik. w internetowej bazie orzeczeń: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości zasadom wywłaszczania nieruchomości poświęcony był rozdział 6. Nieruchomość mogła być wywłaszczona na cele wymienione w art. 50 tej ustawy. Podkreślenia wymaga, że stosownie do art. 53 ust. 1 i 2 u.g.g.w.n. w brzmieniu obowiązującym w dacie zawarcia umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości: "1. Wywłaszczenie może nastąpić na rzecz Państwa na cele i według zasad określonych w ustawie tylko wówczas, gdy nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy.
2. Terenowy organ administracji państwowej może przystąpić do dalszych czynności związanych z wywłaszczeniem po bezskutecznym upływie terminu, jaki organ ten wyznaczy zainteresowanemu na piśmie do zawarcia umowy". Z regulacji tej wynika, że procedurę wywłaszczenia poprzedzał tryb postępowania polegającego na złożeniu oferty nabycia nieruchomości i ewentualnym zawarciu umowy sprzedaży. W takiej sytuacji, gdy strona w wyniku przyjęcia oferty zawarła umowę cywilnoprawną przeniesienia własności nieruchomości, nie można przyjąć, że ta czynność cywilnoprawna nie miała żadnego związku z wywłaszczeniem. Jeśli, zatem nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa w drodze umowy cywilnoprawnej w związku z realizacją celu publicznego, to objęta jest hipotezą normy prawnej art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Takie też stanowisko zostało wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 października 2009 r., sygn. akt I OSK 37/09 oraz w wyroku z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1230/08 (publ.www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko to podziela w pełni Sąd orzekający w niniejszej sprawie.
Ponadto podkreślić należy, że przepisy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (od jej pierwotnego brzmienia, aż do końca jej obowiązywania) wskazywały wyraźnie, że ustawodawca preferował umowne nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa i wywłaszczenie nieruchomości traktował jako środek ultima ratio. Z tego punktu widzenia zrównanie możliwości dochodzenia przez byłych właścicieli zwrotu nieruchomości na warunkach określonych w art.136 i 137 u.g.n. niezależnie od sposobu nabycia takiej nieruchomości przez Skarb Państwa (umowa lub decyzja o wywłaszczeniu) jest również uzasadnione (wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 maja 2008 r. II SA/Kr 180/08, publik.www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W tym stanie rzeczy nie znajduje uzasadnienia pogląd organów administracji ograniczający dopuszczalność zwrotu nieruchomości tylko do przypadku nabycia ich przez Skarb Państwa w drodze wywłaszczenia sensu stricto. Jak podkreślono, bowiem wyżej nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa na podstawie umowy cywilnej, jeżeli następowało to w warunkach określonych w rozdziale 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości może być przedmiotem postępowania uregulowanego rozdziałem 6 działem III ustawy o gospodarce nieruchomościami, co nie oznacza, że taki zwrot ma nastąpić. O tym winny rozstrzygnąć organy administracji w postępowaniu administracyjnym.
Jak wynika z dokumentów załączonych do akt przedmiotowej sprawy działka nr [...] położna w B., o której zwrot ubiega się skarżący została sprzedana przez skarżącego i jego żonę Skarbowi Państwa na podstawie aktu notarialnego w dniu [...] lipca 1989 r., a zatem w czasie obowiązywania u.g.g.w.n.
W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie istnieją jednak uzasadnione wątpliwości co do kompletności dokumentacji rejestrującej okoliczności zawarcia przedmiotowej umowy. Zwrócić należy uwagę, że pierwszym chronologicznie sporządzonym dokumentem w sprawie sprzedaży nieruchomości jest protokół rokowań z [...] maja 1988 r. Kierując się, zatem doświadczeniem życiowym można mieć uzasadnioną wątpliwość, czy przed tą czynnością nie było żadnej korespondencji pomiędzy organem, a właścicielami, która mogłaby stanowić dowód na okoliczność tego, czy umowa była zawarta bez żadnego związku z zamiarem wywłaszczenia nieruchomości, czy też była konsekwencją wyznaczenia właścicielom terminu do zawarcia umowy, po którego bezskutecznym upływie organ mógł przystąpić do dalszych czynności wywłaszczeniowych (art. 53 ust.2 u.g.g.w.n.). O tym, że zawarcie umowy mogło być wynikiem uprzedniego wyznaczenia terminu do zawarcia umowy pod rygorem wywłaszczenia, może świadczyć zapis w protokole z [...] maja 1988 r., że nieruchomość ma być nabyta na zasób gruntów (art. 13 u.g.g.w.n.) z przeznaczeniem pod spółdzielcze budownictwo mieszkaniowe.
Ponadto z aktu notarialnego z dnia [...] lipca 1989 r. wynika, iż na działce nr [...] miała być zlokalizowana inwestycja osiedla mieszkaniowego "B." w B. Oznacza to, że wobec nieruchomości mogło być prowadzone postępowanie wywłaszczeniowe, gdyż cel ten był wymieniony w art. 50 ust. 1 u.g.g.w.n.
W świetle powyższych ustaleń, zdaniem Sądu, sprawa wymaga przeprowadzenia dodatkowych, prawem przewidzianych, środków dowodowych w celu usunięcia wątpliwości, co do okoliczności zawarcia umowy. Ustalenie, bowiem, że zawarcie umowy było konsekwencją wyznaczenia terminu do jej zawarcia w trybie art. 53 u.g.g.w.n. nakazałoby przyjąć, że skarżący może skutecznie domagać się zwrotu nieruchomości, gdyż umowa została zawarta w trybie u.g.g.w.n. Dlatego też w ponownie przeprowadzonym postępowaniu należy przeprowadzić dodatkowe badanie dokumentów dotyczących okoliczności zawarcia umowy. W przypadku braku innych dokumentów organ rozważy dopuszczenie dowodów ze źródeł osobowych na okoliczność zawarcia umowy.
Końcowo nie sposób nie zauważyć uchybienia organu I instancji, powtórzonego decyzją organu odwoławczego, mającego charakter procesowy, a mianowicie orzeczenia o umorzeniu postępowania w sprawie. Stwierdzenie, bowiem przez organ, że ustalony stan faktyczny nie wyczerpuje normy prawnej stanowiącej podstawę do wydania decyzji administracyjnej, uzasadnia wydanie decyzji odmownej, a nie o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie (vide: wyrok WSA w Warszawie z 4 maja 2007 r., IV Sa/Wa 2000/06).
Podsumowując powyższe rozważania stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa, w szczególności z art. 216 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 136 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w stopniu powodującym konieczność ich uchylenia na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. Dostrzeżone zaś przez Sąd uchybienie w zakresie formalnego umorzenia postępowania w sprawie zwrotu części nieruchomości, uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji, także na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
Konsekwencją uwzględnienia skargi było orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonych decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 p.p.s.a.).
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.