Uzasadnienie
W dniu [...] grudnia 2006 r. skarżący J.K. – właściciel Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowo-Usługowego w B. wystąpił do Starosty A. z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę Centrum Handlowo-Usługowego na działce Nr [...] położonej w A. przy ulicy M. Po uchyleniu w trybie odwoławczym w dniu [...] marca 2005 r. pierwotnej decyzji, wydanej dnia [...] stycznia 2006 r. a umarzającej postępowanie w sprawie z uwagi na fakt, że pozostaje w toku sprawa pozwolenia na budowę tej samej inwestycji z wniosku złożonego w 2004 r., organ I instancji postanowieniem z dnia [...] maja 2006 r. powołując się na art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nałożył na wnioskodawcę obowiązek usunięcia do 01 czerwca 2006 r. szeregu nieprawidłowości w dokumentacji budowlanej przedłożonej do zatwierdzenia. Obowiązki powyższe wymienił w 15 punktach, szczegółowo opisując konieczne do usunięcia dostrzeżone nieprawidłowości w dokumentacji projektowej.
Postanowienie powyższe zostało doręczone pełnomocnikowi inwestora w dniu [...] maja 2006 r. Inwestor ustosunkował się do treści postanowienia pismem z [...] czerwca 2006 r., zaś organ I instancji decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., działając w oparciu o art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego odmówił udzielenia skarżącemu wnioskowanego pozwolenia na budowę z uwagi na to, że inwestor w zakreślonym terminie nie usunął stwierdzonych nieprawidłowości w dokumentacji budowlanej.
W odwołaniu od tejże decyzji inwestor zarzucił organowi naruszenie art. 35 Prawa budowlanego a także art. 107 § 3 oraz 7 i 8 k.p.a., podkreślając w uzasadnieniu odwołania, iż organ dał inwestorowi jedynie jeden dzień na usunięcie szeregu braków dokumentacji projektowej oraz, że nie odniósł się merytorycznie do wyjaśnień inwestora zawartych w piśmie z dnia [...] czerwca 2006 r., w których to wyjaśnieniach inwestor wykazywał bezzasadność żądania usuwania rzekomych nieprawidłowości w dokumentacji stanowiącej załącznik wniosku. Podnosząc powyższe inwestor stwierdził, że kwestionowaną decyzją organ I instancji w sposób bezprawny odmówił wydania decyzji o pozwoleniu na budowę – bez podania powodu tej odmowy i wniósł o merytoryczne rozpatrzenie sprawy i jej rozstrzygnięcie przez organ II instancji przy zastosowaniu art. 138 k.p.a.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. Wojewoda P. po rozpatrzeniu opisanego wyżej odwołania orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej z następującym uzasadnieniem: Podstawę wydania decyzji Starosty A. stanowił art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), z którego jednoznacznie wynika, iż w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1 właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.
Jak wynika z wykładni tegoż przepisu, bezskuteczny upływ terminu na usunięcie braków określonych w postanowieniu wydanym na mocy art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, a warunkujących możliwość wydania pozwolenia na budowę, skutkuje obowiązkiem organu wydania decyzji w trybie art. 35 ust. 3 tegoż prawa, czyli odmową zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Powyższy przepis ma charakter obligatoryjny tj. organ jest zobowiązany wydać taką decyzję.
Odnosząc się do zarzutu zbyt krótkiego wyznaczenia terminu do usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym organ odwoławczy wyjaśnia, iż art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane obliguje organ pierwszej instancji do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku, dlatego też organ wyznaczył stosunkowo krótki termin na usunięcie nieprawidłowości w projekcie budowlanym i po upływie tego terminu wydał decyzję zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Niezależnie od powyższego decyzja odmowna nie zamyka Inwestorowi drogi do ubiegania się o pozwolenie na budowę, może on ponownie wystąpić o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę składając dokumenty określone obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego.
Odnosząc się do zarzutu co do zakresu żądań organu określonych w postanowieniu nr [...] z dnia [...] maja 2006 r., organ odwoławczy zważył, co następuje:
Ad 1. Zakres zamierzenia inwestycyjnego określają między innymi granice terenu ustalone w projekcie zagospodarowania terenu podlegającym zatwierdzeniu. Granice tego terenu ustalone w projekcie zagospodarowania terenu podlegającym zatwierdzeniu. Granice tego terenu muszą być zgodne z liniami rozgraniczającymi wyznaczonymi w decyzji o warunkach zabudowy, nie można zatem uznać za niesłuszne żądania organu pierwszej instancji przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy dla wszystkich terenów, które zostały objęte projektem zagospodarowania terenu. Na marginesie należy, dodać, że na wnioski inwestora prowadzone są dwa odrębne postępowania w sprawach budowy Centrum Handlowo-Usługowego. Fakt ten nie zwalnia wnioskodawcy od obowiązku przedłożenia kompletu wymaganych prawem dokumentów w każdym postępowaniu.
Ad. 2, 3, 4, 7, 11. Projekt zagospodarowania terenu obejmuje przebudowę wjazdów z ulicy M. i W.P. Inwestor ma prawo realizować inwestycje etapami na podstawie kilku pozwoleń na budowę. Zgodnie z art. 33 ust. 1 zobowiązany jest do przedstawienia projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego. Zatwierdzenie takiego projektu wymaga jednak posiadania wszystkich niezbędnych uzgodnień w odniesieniu do wszystkich elementów inwestycji objętych projektem, oraz prawa do dysponowania terenem w graniach projektu zagospodarowania terenu.
Ad.
5. Nie budzi wątpliwości organu odwoławczego, fakt niezgodności objętego wnioskiem zamierzenia z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do wielkości powierzchni sprzedaży (1.990 m2). Z przedłożonych dokumentów wynika, że powierzchnia ta jest większa po doliczeniu strefy kas i komunikacji. Takie stanowisko organu wynika z wyjaśnienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 stycznia 2006 r., w związku z licznymi pytaniami dotyczącymi określenia powierzchni handlowej wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (supermarkety), po wyjaśnieniu uzyskanym od Ministerstwa Transportu i Budownictwa. Z tegoż wyjaśnienia wynika, że w przypadku sklepów samoobsługowych, sprzedaż następuje poprzez pobranie towarów z ekspozycji i uiszczenie należności w kasach, a więc odbywa się na całej powierzchni danego pomieszczenia. Żadne przepisy nie wskazują na możliwość dzielenia powierzchni takiego pomieszczenia, przeznaczonego na handel detaliczny, na strefy sprzedaży i komunikacji (powierzchnię pod regałami i między nimi).
Ad.
10. Zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 09 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzaju przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), centra handlowe i usługowe o powierzchni nie mniejszej niż 1 ha wraz z towarzyszącą infrastrukturą zaliczone zostały do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo Ochrony Środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Powierzchnia działki [...] zgodnie z informacją z rejestru gruntów wynosi 1021 ha.
Ad.
14. W ocenie organu odwoławczego rozmiary działki nie uniemożliwiają w rozpatrywanej sprawie zachowania odległości obiektu od granic działki i zgodnych z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
W związku z powyższym, argumenty podnoszone w odwołaniu nie znajdują, w ocenie organu odwoławczego, uzasadnienia.
W skardze na tę decyzję wywiedzionej do sądu administracyjnego przez inwestora – wnioskodawcę podniesione zostały zarzuty naruszenia:
- • art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez zaniechanie rozpatrzenia sprawy na nowo w jej całokształcie, a jedynie ograniczenie się do kontroli decyzji organu pierwszej instancji;
- • art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska oraz § 3 ust. 1 pkt 52 lit. "b" Rady Ministrów z dnia 09 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, poprzez uznanie, iż inwestycja objęta wnioskiem wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;
- • naruszenie art. 2 ust. 19 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uznanie, iż brak jest przepisów określających, w jaki sposób liczyć powierzchnie sprzedaży;
- • art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uznanie, że to na skarżącym spoczywają obowiązki dostarczenia dowodów znanych organowi z urzędu;
- • art. 107 i art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie wskazanie podstawy faktycznej i prawnej, na której oparto rozstrzygnięcie;
- • art. 35 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, polegające na wydaniu decyzji odmownej pomimo braku co do tego przesłanek.
Podnosząc powyższe zarzuty i rozbudowując w uzasadnieniu skargi argumentację, skarżący wniósł o uchylenie zakwestionowanej decyzji w całości oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania sądowego.
Wojewoda P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje:
Skarga podlegała uwzględnieniu, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów materialno-proceduralnych, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Nie ulega wątpliwości, że organ I instancji wyznaczył inwestorowi nierealny termin do usunięcia dostrzeżonych nieprawidłowości przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego. Wydane dnia [...] maja 2006 r. w oparciu o art. 35 ust. 3 – Prawa budowlanego postanowienie określiło termin usunięcia nieprawidłowości dokumentacji projektowej na dzień [...] czerwca 2006 r. a doręczone zostało pełnomocnikowi strony w dniu 30 maja 2006 r. Z akt administracyjnych wynika przy tym, że równocześnie z wydanym postanowieniem wzywającym do usunięcia nieprawidłowości projektu, zostało wystosowane do inwestora zawiadomienie o zebraniu całości materiału dowodowego i możliwości końcowego zapoznania się z aktami sprawy zgłoszenia uwag oraz wypowiedzenia się w kwestii zgłoszonych żądań (k. 45 akt administracyjnych organu I instancji). Zawiadomienie powyższe doręczone zostało pełnomocnikowi wnioskodawcy również 30 maja 2006 r., a zatem 7-dniowy termin na skorzystanie z uprawnień zagwarantowanych stronie art. 10 § 1 k.p.a. upływał z końcem dnia 06 czerwca 2006 r. Najwcześniej zatem końcowa decyzja w sprawie mogła być wydana 07 czerwca 2006 r. Tymczasem organ I instancji decyzję załatwiającą sprawę wydał dnia [...] czerwca 2006 r., a zatem jeszcze w okresie biegu terminu realizacji prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu.
Takie postępowanie organu naruszyło art. 10 k.p.a. a naruszenie to samo w sobie uznawane jest w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym za kwalifikowaną wadę procesową (vide: pogląd wyrażony w Komentarzu do Kodeksu Postępowania Administracyjnego autorstwa B. Adamiak i J. Borkowskiego, Wydawnictwo C.H. Becka, Wydanie 7, Warszawa 2005, str. 86). Niezależnie od tego naruszenia wyznaczenie inwestorowi nierealnego terminu do usunięcia nieprawidłowości dokumentacji projektowej naruszyło przepis prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 3 - Prawa budowlanego. Wezwanie do usunięcia braków dokumentacji projektowej winno realnie umożliwić zadośćuczynienie takiemu wezwaniu. W niniejszej sprawie zostało z góry potraktowane przez organ jako nie mogące mieć wpływu na końcowy sposób załatwienia wniosku, o czym świadczy połączenie bardzo krótkiego terminu do wykonania obowiązków z jednoczesnym powiadomieniem strony, iż został już zebrany kompletny materiał dowodowy.
Odmowa udzielenia pozwolenia na budowę przez organ I instancji uzasadniona formalnym niewywiązaniem się inwestora z obowiązków nałożonych postanowieniem określającym nierealny termin na ich wykonanie, kłóci się przy tym z faktem, iż inwestor – mimo nierealnego terminu – zdążył dnia [...] czerwca 2006r. złożyć obszerne pismo, w którym ustosunkował się do treści nałożonych obowiązków. Zatem już na etapie decyzji pierwszoinstancyjnej odmowa udzielenia pozwolenia na budowę mogła nastąpić z przyczyn merytorycznych a nie formalnych, albowiem inwestor pismem złożonym przed wydaniem decyzji podważył słuszność nałożenia obowiązków usunięcia nieprawidłowości dokumentacji projektowej.
Błędnego uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej nie naprawił w sposób właściwy organ odwoławczy. Wprawdzie organ II instancji utrzymując w mocy decyzję pierwszoinstancyjną nawiązał już do merytorycznych argumentów odmowy udzielenia pozwolenia na budowę ale uczynił to w sposób nawiązujący wyłącznie do celowości obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] maja 2006 r. bez odniesienia się do obszernych wyjaśnień inwestora zawartych w piśmie z dnia [...] czerwca 2006 r., a przede wszystkim bez omówienia wyników sprawdzenia dokumentacji przedłożonej przez inwestora według wskazań zawartych w art. 33, 34 i 35 – Prawa budowlanego. Motywy decyzji odmawiającej z przyczyn merytorycznych udzielenia pozwolenia na budowę winny odzwierciedlać całą rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do wskazania, której z przesłanek wynikających z art. 33, 34 i 35 – Prawa budowlanego inwestor w danej sprawie nie spełnił.
Z art. 138 k.p.a. wynika, iż organ odwoławczy ma kompetencje merytoryczne, tj. obowiązany jest ponowne rozpoznać i rozpatrzeć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji, a tylko w ograniczonym zakresie ma kompetencje kasacyjne. Organ odwoławczy rozpoznaje przy tym sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji (vide: wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1999 r. sygn. IV SA 274/97), przy czym ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę, organ odwoławczy obowiązany jest usunąć naruszenia prawa materialnego i procesowego, których dopuścił się organ I instancji (vide: wyrok NSA z dnia 06 maja 2005 r. sygn. OSK 1548/04). W niniejszej sprawie obowiązki te zostały naruszone. Powyższe uniemożliwia Sądowi dokonanie merytorycznej oceny zarzutów skargi, albowiem ocena taka byłaby równoznaczna z zastąpieniem przez sąd jurysdykcji administracyjnej, zastrzeżonej organom administracji, której działania sąd administracyjny jedynie kontroluje pod względem zgodności z prawem.
Mając powyższe na uwadze Sąd zaskarżoną decyzję uchylił (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oraz orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, tj. wpisu od skargi i kosztów zastępstwa procesowego (art. 200 w zw. z art. 210 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).