Uzasadnienie
Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności.
Postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. Nr [...] Starosta B. działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, art. 101 § 3 oraz art. 103 Kpa zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w B. przy ul. P. w obrębie [...], oznaczonej w momencie wywłaszczenia nr geod. [...], wchodzącej obecnie w skład działek nr [...] i [...] obręb [...], stanowiących własność Gminy B. - do czasu wystąpienia z żądaniem zwrotu przez wszystkie uprawnione osoby, przedłożenia przez część współwłaścicieli dokumentów potwierdzających ich własność na udział ½ w przedmiotowej działce oraz prawomocnych postanowień sądu o nabyciu praw spadkowych po wszystkich poprzednich właścicielach.
W uzasadnieniu organ powołując się na art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) stwierdził, że wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości powinny złożyć wszystkie uprawnione osoby, wykazując prawo do występowania z przedmiotowym roszczeniem odpowiednimi dokumentami. W ocenie organu, brak jest w aktach sprawy wniosków części osób uprawnionych do wystąpienia z żądaniem zwrotu oraz dokumentów potwierdzających prawo ich własności do udziału ½ części w objętej postępowaniem działce. Powyższe wynika z ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta B. Nr [...] z dnia [...] lipca 1979 r. o wywłaszczeniu kompleksu nieruchomości i odszkodowaniu, na mocy której w/w działka została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa od R. S. – udział 2/8, H. S. - udział 1/8, S. i E. B. – udział 1/8 oraz spadkobierców P. S., W. S. i K. S. – udział 4/8.
W aktach postępowania znajduje się dokument potwierdzający prawo własności do przedmiotowej nieruchomości w udziałach: 2/8 na rzecz R. S., 1/8 na rzecz H. S. oraz 1/8 na rzecz S. i E. B. (akt własności ziemi [...] z dnia [...] sierpnia 1975 r.). Z uwagi na częściowe uchylenie w/w rozstrzygnięcia, brak jest w aktach sprawy dokumentu potwierdzającego udział w wysokości ½ we własności działki nr [...] (na dzień wywłaszczenia), który to zgodnie z decyzją wywłaszczeniową z dnia [...] lipca 1979 r. został przejęty od spadkobierców P. S., W. S. i K. S. W oparciu o analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego ustalono, że oprócz ujawnionych wnioskodawców (tj. E. i S. B., M. S., J. S., R. S. i W. B.) uprawnionymi do żądania zwrotu są również J. L., J. S., J. K. S., J. R., S. S., K. B., B. W. M., J. C. S., następcy prawni (spadkobiercy) M. R. i I. S. (uprawnieni po P. S.) oraz następcy W. S. i K. S. - o ile legitymują się dokumentem, z którego wynika ich tytuł własności (postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku).
Z uwagi zatem na fakt, że dalsze postępowanie administracyjne jest uzależnione od stwierdzenia spadku po nieżyjących właścicielach oraz od udokumentowania praw do roszczeń przez ich spadkobierców, organ zawiesił postępowanie w sprawie.
Na powyższe postanowienie E. i S. B. złożyli zażalenie przedstawiając obszernie przemiany własnościowe, jakie następowały od 1870 r. na przedmiotowej nieruchomości.
W wyniku rozpoznania odwołania Wojewoda P. postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie pierwszoinstancyjne. W jego uzasadnieniu zwrócił uwagę na podstawy prawne zawieszenia postępowania administracyjnego, stwierdzając jednocześnie, że nie doszło w niniejszym przypadku do naruszenia procedury administracyjnej. Zdaniem Wojewody organ I instancji prawidłowo zawiesił postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, z uwagi na konieczność rozpoznania zagadnienia wstępnego.
Zagadnieniem prejudycjalnym w sprawie niniejszej, zdaniem organu odwoławczego, jest kwestia ustalenia pełnego kręgu osób, którym przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 Kpa. Jak wskazano, w sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, wniosek wszczynający postępowanie winien pochodzić od wszystkich jej poprzednich właścicieli (współwłaścicieli), bądź od wszystkich ich spadkobierców. Zdaniem organu II instancji poza wnioskodawcami w postępowaniu tym winny brać udział także te osoby bądź podmioty, którym w chwili rozstrzygania sprawy o zwrot nieruchomości, przysługuje tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości. Jak wynika zaś z akt sprawy, tytuł do przedmiotowej nieruchomości oprócz wnioskodawców, miały w chwili wywłaszczenia także inne osoby.
Z uwagi na fakt, że dla rozstrzygnięcia merytorycznego materiał dowodowy musi być uzupełniony, a sprawa wymaga uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd, organ odwoławczy uznał zawieszenie postępowania za zasadne.
Skargę na powyższe postanowienie wywiedli do tutejszego sądu administracyjnego E. i S. B., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Autorzy skargi zarzucili naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że o zwrot wywłaszczonych nieruchomości muszą wystąpić łącznie wszyscy poprzedni właściciele lub wszyscy ich spadkobiercy, gdy tymczasem przepis jest sformułowany dyspozytywnie i stanowi, że osoby te nie muszą, ale "mogą" wystąpić ze wskazanym żądaniem.
Skarżący zarzucili także uchybienie przepisom procedury administracyjnej, a mianowicie art. 28, art. 97 § 1 pkt 4, art. 100 § 1 oraz art. 104 § 2 Kpa w zbiegu z art. 62 Kpa polegające na niewydaniu decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty w części dotyczącej E. B., S. B., M. S., J. S., R. S. i W. B., w odniesieniu do których nie jest wymagany żaden prejudykat, gdyż udowodnili swoje prawa do nieruchomości oraz wyrazili wolę odzyskania nieruchomości w terminie 3 miesięcy od powiadomienia o takiej możliwości (zgodnie z art. 136 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami), a ich żądanie jest niesporne i przez nikogo nie podważane.
W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że - ich zdaniem - współuczestnictwo w sprawie osób wezwanych przez organ I Instancji jest współuczestnictwem formalnym (art. 62 Kpa), ma zatem charakter czysto technicznego, procesowego połączenia czynności w stosunku do kręgu 16 osób. Dlatego osoby, które wykazały swoje prawa do wywłaszczonej nieruchomości, mogą uzyskać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty w swojej ułamkowej części współwłasności. W ocenie skarżących, postępowanie organów obydwu instancji narusza zasadę szybkości i prostoty postępowania wynikającą z art. 12 Kpa.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek argumenty przemawiające za wyeliminowaniem z obrotu prawnego zakwestionowanego w niej postanowienia, a z urzędu również postanowienia pierwszoinstancyjnego, są częściowo odmiennie niż wskazali skarżący.
W ocenie sądu w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów procesowych, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie obydwu rozstrzygnięć na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a. Sąd skorzystał zatem z możliwości orzekania w granicach sprawy i z braku związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.).
Rozstrzygnięcie sporu w sprawie niniejszej sprowadza się do odpowiedzi na pytanie o wpływ na bieg postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości faktu wystąpienia z wnioskiem inicjującym to postępowanie nie wszystkich, ale tylko niektórych osób uprawnionych do zwrotu według przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), powoływanej dalej jako u.g.n. W szczególności wyjaśnienia wymaga, czy organ ma obowiązek zawieszać z urzędu przedmiotowe postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa do czasu, gdy w drodze postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po poprzednich właścicielach (współwłaścicielach) nieruchomości zostaną ustaleni wszyscy ich spadkobiercy (uprawnieni do żądania zwrotu), a zatem czy okoliczność powyższa stanowi zagadnienie wstępne w tym postępowaniu.
Wskazany przepis art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, którego naruszenie co do zasady słusznie zarzucili skarżący, zobowiązuje organ prowadzący postępowanie do jego zawieszenia, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Przedstawiciele doktryny i orzecznictwa są zgodni co do tego, że powyższa norma dotyczy sytuacji, gdy w toku postępowania administracyjnego wyłoni się zagadnienie o charakterze prawnym, do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący to postępowanie, a które jest koniecznym warunkiem merytorycznego zakończenia sprawy. Wskazuje się w szczególności na konieczność istnienia związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. Brak tego związku uniemożliwia zawieszenie postępowania (vide B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2006, s. 447 – 450 oraz wyroki WSA w Warszawie z dnia 14 marca 2006 r. w sprawie VII SA/Wa 1513/05, Lex nr 222225 i z dnia 30 listopada 2005 r. w sprawie sygn. akt I SA/Wa 2095/04, Lex nr 198959).
Prezentowane jest również dalej idące stanowisko, zgodnie z którym zagadnienie prejudycjalne dla postępowania, w którym wystąpiło, ma takie znacznie, że bez jego uprzedniego rozstrzygnięcia wydanie decyzji jest niemożliwe (vide wyrok WSA z dnia 21 września 2001 r. w sprawie sygn. akt I SA 2314/00, Lex nr 55746).
Mając na uwadze powyższe, w ocenie sądu, a wbrew stanowisku organów, które wydały w sprawie postanowienia o zawieszeniu, w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, cech zagadnienia wstępnego z art. 97 § 1 pkt 4 Kpa nie posiada konieczność ustalenia wszystkich uprawnionych do złożenia wniosku w tym przedmiocie, które to osoby powinny wykazać się tytułami prawnymi do nieruchomości (faktycznie – postanowieniami o stwierdzeniu nabycia spadku po poprzednich jej właścicielach).
Zgodzić się należy wstępnie z organami, że z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości powinni wystąpić wszyscy właściciele (współwłaściciele) lub ich spadkobiercy i z ich udziałem winno się toczyć to postępowanie, przy czym tytuł prawny do nieruchomości powinien przysługiwać tym wszystkim osobom w dacie zgłoszenia żądania. Wskazuje się na niedopuszczalność zwrotu ułamkowych części nieruchomości. Powyższe stanowisko nie wynika co prawda expressis verbis z przepisu art. 136 ust. 3 u.g.n., a zostało wyinterpretowane w drodze wykładni, to jednak z uwagi na cel i skutki decyzji o zwrocie (przywrócenie poprzednich stosunków prawnorzeczowych) jest zgodnie akceptowane zarówno przez doktrynę, jak i orzecznictwo (vide G. Bieniek "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2008, s. 495 oraz wyroki NSA z dnia 05 stycznia 2001 r. w sprawie sygn. akt IV SA 2217/98, Lex nr 53398, wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 września 2005 r. w sprawie sygn. akt I SA/Wa 1371/04, Lex nr 192900).
Zaprezentowane poglądy podziela skład rozpoznający sprawę niniejszą.
Nie można się jednak zgodzić ze stanowiskiem, że konieczność ustalenia w postępowaniu o stwierdzenie nabycia spadku tytułów prawnych osób, które powinny, a nie złożyły wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jest prejudykatem w postępowaniu o jej zwrot. W ocenie sądu brak wniosku pochodzącego od wszystkich uprawnionych nie uniemożliwia wydania decyzji merytorycznej w tym przypadku. Nie powinien być bowiem rozpatrywany w kontekście zagadnienia wstępnego, a legitymacji procesowej do wystąpienia z tym żądaniem. Jeśli bowiem wniosek o zwrot mogą złożyć wyłącznie wszyscy właściciele (współwłaściciele) nieruchomości lub ich aktualni spadkobiercy, oznacza to, że tylko wspólnie posiadają legitymację procesową do uzyskania merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu. Taką konieczność, a nie tylko możliwość współwystępowania, można określić jako legitymację procesową łączną, której brak nie uniemożliwia zakończenia sprawy, ale prowadzi do wydania decyzji o oddaleniu wniosku, będącej przecież rozstrzygnięciem merytorycznym (na konieczność wydania decyzji negatywnej w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przy braku wniosku pochodzącego od wszystkich uprawnionych wskazuje również G. Bieniek w: "Ustawa o gospodarce nieruchomościami...", s. 495).
Powyższe uprawnia do konkluzji, że niezachowanie wymogu złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. przez wszystkich jej właścicieli (współwłaścicieli) lub ich spadkobierców, jak też niewykazanie uprawnień do nieruchomości przez część z nich postanowieniami o stwierdzeniu nabycia spadku - nie stanowi zagadnienia o charakterze prejudykatu, którego rozstrzygnięcie (uzupełnienie) wymagałoby obligatoryjnego zawieszenia postępowania o zwrot na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Inaczej rzecz ujmując, uzupełnienie braków legitymacji procesowej do wystąpienia z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. nie stanowi zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa.
Z podanych powodów sąd ocenił zatem zaskarżone rozstrzygnięcia jako naruszające wskazany przepis i z umocowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. wyeliminował je z obrotu prawnego.
Mając na uwadze, że w ocenie sądu sporne zagadnienie nie kwalifikowało się pod art. 97 §1 pkt 4 Kpa, czego nie dostrzegły organy, zbędne są wywody na temat możliwości zastosowania art. 100 Kpa, który pozostaje w ścisłym związku z przepisem poprzednio wskazanym.
Skład orzekający nie podziela stanowiska zawartego w skardze co do możliwości wydania rozstrzygnięcia o zwrocie nieruchomości tylko co do tych współwłaścicieli lub ich spadkobierców, którzy zainicjowali przedmiotowe postępowanie.
Skarżący uzasadniając swoje stanowisko powołali się na art. 104 § 2 w zb. z art. 62 Kpa. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części. Kolejny dopuszcza rozpatrzenie kilku spraw administracyjnych w jednym postępowaniu (współuczestnictwo formalne). Jednak w ocenie sądu żadna ze wskazanych norm prawnych nie ma w sprawie niniejszej zastosowania.
Przede wszystkim wskazać trzeba, że decyzja częściowa (art. 104 § 2 Kpa) może być wydana, gdy sprawa jest podzielna tzn. gdy można z niej wyodrębnić fragmenty nadające się do samodzielnego rozstrzygnięcia. Taka sytuacja w sprawie o zwrot nieruchomości na rzecz kilku jej współwłaścicieli nie zachodzi, bowiem niemożliwe jest zwrócenie jedynie ułamkowego udziału w nieruchomości, co wystąpiłoby w przypadku wydania rozstrzygnięcia w stosunku do niektórych uprawnionych.
Czym innym jest również wynikający z art. 135 ust. 3 u.g.n. zwrot części nieruchomości. W przepisie tym chodzi o fizycznie wydzielony fragment gruntu, a nie idealny ułamek (vide np. wyrok NSA z dnia 23 marca 2004 r. w sprawie sygn. akt OSK 31/04, Lex nr 158935).
Z kolei konstrukcja współuczestnictwa formalnego (art. 62 Kpa) oznacza, że dochodzi do połączenia w jednym postępowaniu kilku oddzielnych spraw administracyjnych. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w postępowaniu o zwrot, w którym występuje wielość uprawnionych, ale w jednej sprawie.
Ustosunkowując się natomiast do zarzutu skargi zawartego w punkcie 1 wskazać trzeba, że znajdujące się w art. 136 ust. 3 u.g.n. sformułowanie "poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części" odnosi się nie, jak interpretują to skarżący, do możliwości prowadzenia postępowania z udziałem tylko niektórych uprawnionych (bowiem, jak to wyżej wskazano, wniosek powinien pochodzić od wszystkich), ale do możliwości samego wystąpienia z wnioskiem o zwrot (fakultatywności zadecydowania o wystąpieniu z żądaniem zwrotu).
Zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu stanowisko nie uniemożliwia stronom aktualnie występującym w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (autorom wniosków) doprowadzenia do merytorycznego, także korzystnego, orzeczenia, po uprzednim uzupełnieniu legitymacji procesowej (złożeniu wniosków przez wszystkich uprawnionych). Wskazać bowiem trzeba na art. 98 Kpa, zgodnie z którym organ może zawiesić postępowanie na wniosek strony, której żądaniem zostało wszczęte, o ile nie sprzeciwiają się temu inni uczestnicy postępowania. Okoliczność uzupełnienia legitymacji procesowej w sprawie nie może być natomiast przedmiotem zagadnienia wstępnego z art. 97 §1 pkt 4 Kpa.
Wskazać trzeba w tym miejscu, że uszło uwadze organów, że strony wyrażały wolę zawieszenia lub "wstrzymania" postępowania (vide k. 62, 126 akt adm. I inst.).
W postępowaniu kontynuowanym po wydaniu niniejszego wyroku kasacyjnego organy uwzględnią stanowisko sądu w kwestii interpretacji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 97 § 1 pkt 4. Rozstrzygną o zasadności zgłoszonego w toku postępowania wniosku o zawieszenie postępowania (k.
62) oraz wyjaśnią, co jest przedmiotem innych wniosków (np. na k. 126 akt adm. I inst.), jak również w kontekście powyższych ustaleń ocenią możliwość dalszego prowadzenia postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości i wydania merytorycznej decyzji.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.
W punkcie 2. wyroku rozstrzygnięto w oparciu o art. 152 p.p.s.a.
O zwrocie kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz skarżących orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.