Uzasadnienie
P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (zwany dalej: "PWINB w Białymstoku") postanowieniem z dnia [...] października 2016 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 50 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 3 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U z 2016 r., poz. 290 ze zm., zwanej dalej: "P.b.") utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego S. (zwanego dalej: "PINB PZ S.") z dnia [...] sierpnia 2016 r. wstrzymujące roboty budowlane prowadzone przy budowie ogrodzenia- zadaszenia bramy wjazdowej- zlokalizowanego na działce nr geod. [...] w m. N. P., gm. P. wykonywane bez wymaganego zgłoszenia- z dniem otrzymania postanowienia, oraz nakładające na K. P. M. (zwanego dalej: "Skarżącym") obowiązek przedłożenia oceny technicznej wykonanego ogrodzenia- zadaszenia bramy wjazdowej - w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia. Wskazano, że ocena techniczna powinna być opracowana przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane i legitymującą się zaświadczeniem o aktualnej przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego.
U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne.
PINB PZ S., w oparciu o pismo. R. i A. S. i M. O. - przeprowadził w dniu 28 kwietnia 2016 r. kontrolę na działce nr [...] w m. N. P. gm. P. Podczas kontroli, z udziałem B. L. M., pełnomocnika Skarżącego, ustalono, że na działce istnieje: budynek mieszkalny jednorodzinny zrealizowany z istotnymi odstępstwami od projektu zatwierdzonego decyzją z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] znak: [...] (przedmiot odrębnego postępowania); wiata drewniana o wym. 3,90 x 5,60 m oraz kojec dla psa. Ustalono również, że działka ogrodzona jest drewnianym płotem (o wysokości nieprzekraczającej 2,20m), w którego ciągu zostało wybudowane drewniane zadaszenie nad bramą wjazdową na działkę (przedmiot niniejszego postępowania). Zadaszenie o rozpiętości ok. 5,50 m i wymiarach dachu ok. 3,0 x 5,50 m, osadzone jest na dwóch słupach drewnianych. Wysokość zadaszenia wynosi ok. 4,80 m. Ponadto B. L. M. oświadczyła, że zadaszenie pełni funkcję ozdobną oraz, że zostało wybudowane ok. 2014 r. Sporządzono dokumentację fotograficzną.
Organ I instancji pismem z dnia 12 maja 2016 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie legalności wybudowanego ogrodzenia - zadaszenia bramy wjazdowej na www. działkę i o terminie oględzin, które w dniu 3 czerwca 2016 r. nie zostały przeprowadzone z uwagi na nieobecność stron, prawidłowo zawiadomionych. Również oględziny wyznaczone na dzień 8 lipca 2016 r. nie zostały przeprowadzone z uwagi na nieobecność prawidłowo zawiadomionych stron.
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. organ l instancji, działając na mocy art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 i ust. 4 P.b. wstrzymał Skarżącemu prowadzenie robót budowlanych związanych z wykonaniem ogrodzenia- zadaszenia bramy wjazdowej, nakazując jednocześnie przedłożenie oceny technicznej samowolnie wykonanych ww. robót.
Po rozpatrzeniu zażalenia strony skarżącej, PWINB w B. postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że z art. 29 ust. 1 pkt 23 P.b. wynika, że uzyskania pozwolenia na budowę nie wymaga budowa ogrodzeń oraz, że zgłoszenia właściwemu organowi (art. 30 ust. 1 pkt 3) wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4, budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Podniósł, że w rozpatrywanym przypadku inwestor takiego zgłoszenia nie dokonał, więc właściwe stają się procedury naprawcze przewidziane w art. 50-51 Pb.
Ponadto za bezpodstawny PWINB w B. uznał zarzut naruszenia art. 30 ust. 1 pkt 3 P.b.
Również za nietrafny organ odwoławczy uznał zarzut niezastosowania, właściwego, zdaniem Skarżącego art. 29 ust. 1 pkt 2c P.b. PWINB w B. wyjaśnił, że bezsporne jest, że na gruncie przepisów Prawa budowlanego wiatę uznaje się nie za rodzaj budynku lecz budowli, do której mają zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 z ze zm.), a zwłaszcza § 12. Jednakże aby stwierdzić, że wiata jest budowlą i mają do niej zastosowanie przepisy tego rozporządzenia, to koniecznym jest ustalenie przez organ prowadzący postępowanie - że wiata "spełnia funkcje użytkowe budynku". Mając powyższe organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zadaszenie nad bramą wjazdową na działkę nie spełnia i nie może spełniać takiej funkcji użytkowej, na co wskazują zdjęcia. Z kolei zadaszenie zostało wybudowane w ciągu ogrodzenia działki i stanowi element tego ogrodzenia.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wnosząc jednocześnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego jego wydanie postanowienia organu I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art 29 ust. 1 pkt 23 P.b. w zw.
z art. 30 ust. 1 pkt 3 P.b., poprzez błędne zastosowanie przepisów, w sytuacji gdy pozwolenia na budowę nie wymaga budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m, a wysokość przedmiotowego ogrodzenia nie przekracza 2, 20 m;
- 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. przepisu art. 29 ust. pkt 2 c P.b., poprzez niezastosowanie przepisu, w sytuacji gdy pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wiaty o powierzchni zabudowy do 50 m2 usytuowanych na działce, poprzez nałożenie przez organ na stronę obowiązku przedłożenia oceny technicznej wykonanego ogrodzenia;
- 3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z art. 50 ust. 2 P.b., poprzez błędne zastosowanie przepisu oraz wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych przy budowie ogrodzenia wykonanego bez wymaganego zgłoszenia, w sytuacji gdy roboty budowlane zostały zakończone w 2014 r.;
- 4) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 50 ust. 3 P.b., poprzez błędne zastosowanie przepisu nakładającego na Skarżącego obowiązek posiadania oceny technicznego wykonania ogrodzenia - zadaszenia bramy wjazdowej w sytuacji gdy roboty budowlane zostały zakończone w 2014 r.;
- 5) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- - art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie przez organ rozpatrzenia całego materiału w sposób wyczerpujący poprzez, pominięcie przez organ okoliczności, że zadaszenie bramy ogrodzeniowej zostało wybudowane wraz z ogrodzeniem w trakcie budowy budynku mieszkalnego w latach 2008 - 2014 i nie wymagało ono dodatkowego pozwolenia na budowę;
- 6) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 § 1 k.p.a., poprzez uniemożliwienie stronie przez organ l instancji wypowiedzenia się co do zebranych materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji w sprawie i polegający na niepoinformowaniu strony o możliwości zapoznania się z materiałami postępowania przed wydaniem postanowienia a przez to uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów;
- 7) błąd w ustaleniach faktycznych, poprzez błędne przyjęcie przez organ, że zadaszenie ogrodzenia bramy wjazdowej nie spełnia wymogów wiaty, w sytuacji gdy budowla spełnia wszystkie wymogi konstrukcyjne i elementy wiaty.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Skarżącego rozwinął podniesione w niej zarzuty podkreślając, że organ w ogóle pominął okoliczność, iż roboty budowlane zostały zakończone w 2014 r.
PWINB w B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.).
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest postanowienie PWINB w B. z dnia [...] października 2016 r. utrzymujące w mocy postanowienie PINB PZ S. z dnia [...] sierpnia 2016 r. wstrzymujące, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b. roboty budowlane prowadzone przy budowie ogrodzenia - zadaszenia bramy wjazdowej- zlokalizowanego na działce nr geod. [...] w m. N. P., gm. P. wykonywane bez wymaganego zgłoszenia- z dniem otrzymania postanowienia, oraz nakładające na Skarżącego obowiązek przedłożenia oceny technicznej wykonanego ogrodzenia- zadaszenia bramy wjazdowej - w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia, sporządzonej osobę posiadającą uprawnienia budowlane i legitymującą się zaświadczeniem o aktualnej przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego.
W ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego błędnie zinterpretowały przepis art. 50 ust.1 pkt 1 P.b. W myśl powyższej regulacji w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych ma charakter zabezpieczający, stanowczo ingerując w realizowany proces inwestycyjny poprzez nakaz wstrzymania robót budowlanych. Wydanie przedmiotowego postanowienia ustawodawca uzależnił od spełnienia jednej z enumeratywnie wskazanych przesłanek, co ogranicza swobodę i dowolność działania organów nadzoru budowlanego w tym zakresie. Przede wszystkim trzeba jednak zauważyć, że istota postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych wydawanego na podstawie art. 50 ust. 1 P.b. sprowadza się do przerwania robót wykonywanych, a więc robót w toku. Jak wielokrotnie wyjaśniał Naczelny Sąd Administracyjny w swoich wyrokach - przedmiotem dyspozycji tego przepisu jest prowadzenie robót budowlanych, które nie mają jeszcze cech ukształtowanego obiektu budowlanego, a więc są robotami budowlanymi w toku.
Wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 P.b. może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy roboty te są wykonywane w dacie wydania postanowienia o ich wstrzymaniu. Natomiast, kiedy roboty te zostały wykonane (w rozumieniu ich zakończenia, przerwania na pewnym etapie, co nie oznacza, że budowa została zakończona i aktualnie nie są prowadzone), powinien mieć zastosowanie przepis art. 51 ust. 7 P.b. Wstrzymanie w takiej sytuacji robót budowlanych byłoby bowiem bezprzedmiotowe. Innymi słowy stosowanie art. 50 ust. 1 jest możliwe wyłącznie w stosunku do robót budowlanych wykonywanych, to jest robót w toku. Jeśli natomiast wykonano już wszelkie prace konstrukcyjne umożliwiające użytkowanie danego obiektu - zachodzą podstawy do oceny, iż roboty budowlane w sensie techniczno-budowlanym zostały zakończone, ale niedopuszczalne jest wstrzymanie takich robót w oparciu o art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tak: NSA w wyroku z 19 grudnia 2012 r. II OSK 1524/11, Lex nr 1290920, NSA w wyroku z dnia 12 października 2007 r. II OSK 629/07, WSA w Olsztynie w wyroku z 12 kwietnia 2012r. II SA/Ol 165/12, Lex nr 1138659).
W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że roboty budowlane wstrzymane zaskarżonym postanowieniem zostały zakończone w 2014 r. Okoliczność ta wynika z akt sprawy, tj. oświadczenia B. L. M. (pełnomocnika Skarżącego) złożonego do protokołu kontroli z dnia 28 kwietnia 2016 r. Za błędne należy zatem uznać stanowisko organów, że pomimo, iż kontrolowane roboty budowlane zostały zakończone to konieczne było ich wstrzymanie celem zastosowanie postępowania legalizacyjnego z art. 51 ust. 1 P.b. Jak zaakcentowano bowiem już wyżej, w sytuacji, gdy organ stwierdzi, że zachodzą przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b., ale roboty budowlane zostały już zakończone, co bez wątpienia miało miejsce w przedmiotowej sprawie, to nie wydaje już rozstrzygnięcia o ich wstrzymaniu, ale bezpośrednio stosuje normy wynikające z art. 51 ust. 1 P.b. W sytuacji bowiem kiedy roboty nie były wykonywane, albowiem budowa obiektu została zakończona, bezprzedmiotowe jest postępowanie i wydanie postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b. o wstrzymaniu robót budowlanych.
Takie stanowisko zgodnie prezentowane jest w orzecznictwie i sąd w składzie obecnym w pełni je podziela (por. wyrok WSA w Krakowie z 10 grudnia 2012 r. II SA/Kr 682/10, wyrok WSA w Łodzi II SA/Łd 749/13, wyrok WSA w Warszawie z 29 września 2006r. VII SA/Wa 279/06 – wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
W tym stanie rzeczy wobec stwierdzonego uchybienia przepisu art. 50 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie PINB PZ S. z dnia [...] sierpnia 2016 r. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ww. ustawy procesowej