Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstokuz 23 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 88/21

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] Prezydent Miasta B. (dalej: "Prezydent") skierował L. P. do Domu Pomocy Społecznej w B. przy ul. alej: "DPS") na czas nieokreślony. Skierowana przebywała w DPS od dnia [...] lipca 2012 r. do dnia [...] grudnia 2013 r.

Na mocy decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. Prezydent ustalił L. P. opłatę za pobyt w DPS od dnia 30 do 31 lipca 2012 r. w wysokości 56,76 zł, zaś od dnia 1 sierpnia 2012 r. w wysokości 879,77 zł miesięcznie. Decyzja powyższa została wygaszona na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 k.p.a. przez Prezydenta Miasta B. decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Wedle sporządzonych przez Dyrektora DPS zestawień L. P. poniosła następujące opłaty za pobyt w DPS: za lipiec 2012 r. kwotę 56,76; za miesiące od sierpnia 2012 r. do listopada 2013 r. kwotę 879,77 zł miesięcznie oraz za grudzień 2013 r. kwotę 567,59 zł.

W dniu [...] sierpnia 2012 r. pracownik socjalny Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. przeprowadził wywiad środowiskowy z J. K., będącą wnuczką L. P., z którego wynika, że J. K. oraz jej mąż D. K. uzyskują dochody z prowadzonych pozarolniczych działalności gospodarczych, zaś D. K. dodatkowo z gospodarstwa rolnego. Wychowują dwie córki w wieku szkolnym. W dniu [...] września 2012 r. J. K. zadeklarowała opłacanie kwoty 200 zł miesięcznie na rzecz babci, co potwierdziła adnotacją w wywiadzie środowiskowym, jednakże w piśmie z dnia [...] października 2012 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. stwierdził, że sytuacja dochodowa rodziny J. K. pozwala na opłacanie wyższych kwot z tytułu pobytu L. P. w DPS, w związku z czym zaproponował zawarcie umowy, na mocy której J. K. zobowiązałaby się do opłacenia kwoty 125,27 zł za okres od dnia 30 do 31 lipca 2012 r. oraz kwotę 1.987,23 zł miesięcznie od 1 sierpnia 2012 r. Pismem z dnia [...] października 2012 r. J. K. poinformowała o odmowie zawarcia umowy o zaproponowanej treści, wskazując, że jej sytuacja dochodowa pozwala na regulowanie przez nią nie więcej niż 300 zł miesięcznie.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Prezydent zobowiązał J. K. do zapłaty kwoty 7.495,29 zł tytułem zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez Miasto B. na poczet kosztów pobytu L. P. w DPS w B. za okres od 1 września 2013 r. do 20 grudnia 2013 r. Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. SKO utrzymało w mocy tą decyzję, jednakże została ona uchylona wyrokiem WSA w Białymstoku z dnia 25 września 2014 r. (II SA/Bk 449/14), w którym wyrażono stanowisko, że aby można było mówić o opłacie poniesionej zastępczo i obowiązku jej zwrotu, wcześniej musi być ustalona opłata pierwotna oraz krąg osób zobligowanych do ewentualnego jej ponoszenia, która to przesłanka nie została w sprawie spełniona. Wyrok ten został jednak uchylony wyrokiem NSA z dnia 14 czerwca 2014 r. (I OSK 3163/14), w którym wskazano, że w sprawie nie można wykluczyć, z uwagi na uwarunkowania faktyczne i prawne skierowania oraz umieszczenia osoby w domu pomocy społecznej, dopuszczalności rozstrzygnięcia obu ww. kwestii w jednej decyzji administracyjnej.

Decyzja ta powinna ustalać wysokość opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, konkretyzować obowiązek w odniesieniu do osoby, o której mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. 2013, poz. 182 ze zm.; dalej: "u.p.s.") i zobowiązywać do zwrotu przez tę osobę, tej części opłaty zastępczo poniesionej przez gminę, która odpowiada sformułowanym w ustawie przesłankom materialnym. Dostrzeżony przez WSA w Białymstoku brak decyzji o ustaleniu opłaty za pobyt w DPS mógł być zatem uchybieniem, jeżeli jednak rozstrzygnięcie o ustaleniu opłaty, w odniesieniu do skarżącej, było zawarte w decyzji zobowiązującej do zwrotu, a nadto to rozstrzygnięcie kwestii wstępnej nie naruszało norm prawa materialnego i przepisów postępowania (co w rezultacie pozwalało na rozstrzygnięcie sprawy zwrotu wydatków na rzecz gminy), to brak odrębnej decyzji o ustaleniu nie stanowił naruszenia mającego wpływ na wynik sprawy.

Nie można zatem wykluczyć sytuacji, w której rozstrzygnięcie kwestii wstępnej wynika z uzasadnienia decyzji zobowiązującej do zwrotu, zaś zbyt rygorystyczna, nieuwzględniająca uwarunkowań prawnych i faktycznych sprawy, wykładnia art. 104 ust. 3 w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.s., doprowadziła w ocenie NSA, do przedwczesnego zdyskwalifikowania zaskarżonej decyzji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, WSA w Białymstoku, będący związany wykładnią dokonaną w sprawie przez NSA - na zasadzie art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), wyrokiem z dnia 13 października 2016 r. (II SA/Bk 572/16) oddalił skargę J. K. na decyzję SKO z [...] marca 2014 r., uznając, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zamieszczono konkretyzację obowiązku skarżącej, co choć stanowi naruszenie art. 107 § 1 k.p.a., to jednak nie powoduje konieczności eliminacji zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. WSA wskazał, że wszystkie istotne okoliczności charakteryzujące sytuację skarżącej zostały wykazane i uwzględnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które – choć formalnie nie jest odrębnym rozstrzygnięciem – w tym konkretnym przypadku spełnia wymagania takiego rozstrzygnięcia i również pod względem merytorycznym nie narusza obowiązujących w tym zakresie przepisów.

NSA wyrokiem z dnia 6 września 2018 r. (I OSK 48/17) uchylił ww. wyrok w całości, a także zaskarżoną decyzję SKO oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta z dnia [...] stycznia 2014 r. wskazując, że NSA po wydaniu wyroku z dnia 14 czerwca 2016 r. (I OSK 3163/14), na który w aspekcie art. 190 p.p.s.a. powołał się WSA w Białymstoku, tj. w dniu 11 czerwca 2018 r. podjął uchwałę w składzie 7 sędziów (I OPS 7/17, Lex nr 2500753; dalej: "uchwała I OPS 7/17"), w której wyjaśnił, że obowiązek wnoszenia przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.s., wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku począwszy od dnia jego powstania, w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób, w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s. lub w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 u.p.s.

Jednocześnie NSA wyjaśnił, że w uchwale składu 7 sędziów z dnia 30 czerwca 2008 r. (I FPS 1/08, ONSAiWSA 2008/5/75), wyraził stanowisko, że NSA przy rozpatrywaniu skargi kasacyjnej obowiązany jest - w zw. z art. 269 § 1 p.p.s.a. - odstąpić od zastosowania art. 190 p.p.s.a., z uwagi na podjęcie uchwały przez skład 7 sędziów tego sądu, zawierającej stanowisko dotyczące wykładni prawa odmienne od wyrażonego w poprzednim wyroku NSA, do którego stanowiska zastosował się wojewódzki sąd administracyjny. W konsekwencji, w ocenie NSA, WSA w Białymstoku nietrafnie powołał się w wyroku II SA/Bk 572/16 na stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku NSA I OSK 3163/14, że doszło do konkretyzacji obowiązku skarżącej w uzasadnieniu decyzji wydanej na podstawie art. 104 ust. 1 i 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.p.s., a nie w odrębnym rozstrzygnięciu.

W świetle uchwały I OPS 7/17 koniecznym jest bowiem, aby przed wydaniem decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.s. (in casu – przed wydaniem decyzji z [...] stycznia 2014 r.), doszło do uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s. (czego w sprawie zabrakło) lub w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s. (do czego doszło jedynie wobec E. M. - wnuczki zainteresowanej - która skutecznie zawarła umowę na podstawie art. 103 ust. 2 u.p.s. i się z niej należycie wywiązuje). NSA wskazał, że w konsekwencji wykładnia prawa dokonana wyrokiem I OSK 3163/14 (zapadłym przed podjęciem uchwały I OPS 7/17), przestała być wiążąca w części dotyczącej niedopuszczalności objęcia jedną decyzją konkretyzacji obowiązku skarżącej do ponoszenia opłat za pobyt L. P. w DPS i zwrotu opłaty zastępczo ponoszonej przez Gminę B. W pozostałej części wykładnia prawa dokonana wyrokiem I OSK 3163/14 pozostawała dla WSA w Białymstoku wiążąca.

W oparciu o powyższe NSA wskazał, że organ I instancji ustali dochody osób wymienionych w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. z miesiąca poprzedzającego umieszczenie zainteresowanej w DPS (co nastąpiło dnia [...] lipca 2012 r.), jednocześnie podkreślając, że wysokość dochodów rodziny skarżącej w 2012 r. nie budzi wątpliwości. Polecił również organowi I instancji ustalenie dochodów A. G. i A. P. w 2012 r., z rozbiciem na poszczególne miesiące, a także uwzględnienie konkretyzacji i indywidualizacji obowiązku E. M. w umowie (art. 103 ust. 2 w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 pkt 2 u.p.s.), przez precyzyjne ustalenie kwoty przez nią spełnianej. Końcowo NSA wskazał, że dopiero ostateczna (nie musi być prawomocna) decyzja ustalająca opłatę za pobyt zainteresowanej w DPS (art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 pkt 2 u.p.s.), pozwoli organowi na prawidłowe ustalenie kwot opłat, które zastępczo wniosła Gmina B. za okres od 1 września 2013 r. do 20 grudnia 2013 r., decyzją wydaną na podstawie art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.s.

Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. Prezydent ustalił J. K. opłatę za pobyt L. P. w DPS w wysokości 2.056,23 zł miesięcznie za okres od dnia 1 września 2013 r. do 30 listopada 2013 r. oraz w wysokości 1.326,60 zł za okres od 1 do 20 grudnia 2013 r. Decyzja ta została uchylona przez SKO decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. Kolejną decyzją z dnia 10 czerwca 2019 r. Prezydent ustalił J. K. opłatę za pobyt L. P. w DPS w wysokości 1.502,60 zł za okres od 1 do dnia 30 września 2013 r.; w wysokości 1.471,78 zł za okres od 1 do 31 października 2013 r.; w wysokości 1.433,35 zł za kres od dnia 1 do 30 listopada 2013 r. oraz w wysokości 975,57 zł za okres od 1 do 20 grudnia 2013 r. Również ta decyzja została uchylona decyzją SKO z dnia [...] września 2019 r.

Kolejną decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...] Prezydent ustalił J. K. opłatę za pobyt L. P. w DPS w wysokości: 1.502,60 zł za okres od 1 do 30 września 2013 r., 1.471,78 zł za okres od 1 do 31 października 2013 r., 1.433,35 zł za okres od 1 do 30 listopada 2013 r. oraz 975,57 zł za okres od 1 do 20 grudnia 2013 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że średni koszt utrzymania mieszkańca w DPS od 1 kwietnia 2013 r. wynosił 3.309 zł miesięcznie, L. P. ponosi opłatę w wysokości 879,77 zł na podstawie decyzji z dnia 21 sierpnia 2012 r., zaś obowiązek ponoszenia odpłatności w pozostałej części spoczywa na jej pełnoletnich zstępnych. Ustalono, że są nimi dwaj synowie (A. G. i A. P.), córka (A. J.) oraz trzynaścioro pełnoletnich wnuków i prawnuków. Organ przeanalizował dochody synów L. P. wskazując, że, w badanym okresie posiadali oni dochód, który nie przekraczał 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, w związku z czym uznał, że nie spełniali oni przesłanek do obciążenia ich opłatą za pobyt matki w DPS.

Ponadto decyzją z dnia [...] września 2019 r., nr [...], skonkretyzowano i zindywidualizowano A. J. obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt matki w DPS. Odniesiono się także do sytuacji dochodowej wnuczki M. M. i wskazano, że w badanym okresie dochód jej rodziny przekraczał 300% kryterium dochodowego, zaś decyzją z dnia [...] września 2013 r., znak: [...], zobowiązano ją do zapłaty kwoty 1.060,14 zł tytułem zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez Miasto B. na poczet opłat za pobyt L. P. w DPS w okresie od 2 listopada 2012 r. do 31 stycznia 2013 r. Kolejna wnuczka, tj. J. K. posiadała dochód powyżej kryterium dochodowego, lecz odmówiła podpisania umowy. Organ I instancji przeanalizował dochód jej rodziny i wskazał, że ponieważ przekracza on 300% kryterium dochodowego, wyliczono kwotę podlegającą zapłacie. Kwotę obliczono przez ustalenie różnicy pomiędzy kwotą utrzymania podopiecznej w DPS, kwotą opłacaną przez podopieczną i kwotą wnoszoną przez wnuczkę E. M. na podstawie decyzji. Łącznie za okres od 1 września 2013 r. do 20 grudnia 2013 r. J. K. została zobowiązania do zapłaty kwoty 5.383,30 zł.

Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] SKO utrzymało ww. decyzję w mocy. W uzasadnieniu SKO wyjaśniło, że niezasadny jest zarzut braku ustalenia obowiązku i jego indywidualizacji, gdyż takim rozstrzygnięciem jest właśnie zaskarżona decyzja Prezydenta z dnia [...] października 2019 r, zaś zarzut dotyczący wydania "konstytutywnej decyzji ustalającej, wywierającej skutki wstecz" nie może zostać uwzględniony, gdyż powyższa kwestia była przedmiotem rozstrzygnięcia w wyroku NSA z dnia 6 września 2018 r. (I OSK 48/17). SKO wskazało, że przepisem materialnym uzasadniającym działanie decyzji wstecz jest art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 i 2 pkt 2 u.p.s. Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że argument nieuwzględnienia w dochodzie odwołującej się ponoszonych przez nią wydatków jest niezasadny, bowiem w wyroku NSA z dnia 6 września 2018 r. (I OSK 48/17) wyraźnie wskazano, że obciążenia lub wydatki, nie mają wpływu na ustalenie dochodu, w rozumieniu reguł zawartych w art. 8 u.p.s.

Organ odwoławczy nie zgodził się również z zarzutem, że nie zbadano przesłanek ponoszenia ciężaru opłat za pobyt w domu pomocy społecznej przez wszystkie osoby z danego kręgu, a mianowicie przez: K. P., I. K., J. P., B. S., E. S., R. W., M. Ź. i A. Ż., w szczególności przez brak zobowiązania wszystkich osób do złożenia oświadczeń majątkowych, a także brak zwrócenia się do organów podatkowych celem ustalenia dochodów osiąganych przez te osoby. SKO wskazało również, że z analizy akt sprawy A. G. wynika, że dochód na osobę w jego rodzinie nie przekraczał kwoty 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, a zatem nie spełnia on przesłanek do obciążania go opłatą za pobyt matki w DPS. Zobowiązany A. P. prowadził w badanym okresie wspólne gospodarstwo domowe z żoną i córką P. P., ale nie spełniają oni przesłanek do obciążania opłatą za pobyt matki/babci w DPS. W stosunku do A. J. decyzją z dnia [...] września 2019 r. organ I instancji ustalił obowiązek ponoszenia opłat za pobyt matki L. P. w DPS, a następnie decyzją z dnia [...] września 2019 r. zwolnił ją całkowicie z tej opłaty.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że w stosunku do zobowiązanych wnuków i prawnuków wnikliwie prowadzono postępowanie administracyjne, m.in. ustalając miejsca ich pobytu – w tym, że K. P., I. K. i B. S. przebywają za granicą. Organ ustalał te dane na podstawie m.in. wywiadu przeprowadzonego u rodziców, danych z Komisariatu Policji, ZUS, KRUS, a także z urzędów skarbowych. Z akt administracyjnych dotyczących K. P. wynika, że w 2012 r. nie dysponowała ona dochodem umożliwiającym obciążenie jej opłatą. Z zaświadczenia Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego z dnia [...] czerwca 2013 r. wynika, że I. K. nie złożyła zeznania podatkowego za 2012 r. Pismem ZUS z dnia [...] października 2012 r. wskazano też, że ww. nie jest osobą ubezpieczoną. B. S. również nie złożyła zeznania podatkowego za 2012 r., co wynika z zaświadczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego w G. z dnia [...] czerwca 2013 r., nie figuruje również w ewidencji ZUS jako osoba zgłoszona do ubezpieczeń społecznych.

Z akt administracyjnych dotyczących J. P., w szczególności z pisma Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr. [...] wynika, że rodzina w 2012 r. nie dysponowała dochodem uprawniającym do naliczenia opłaty za pobyt babci L. P. w DPS. Ponadto R. W., M. Ż. i A. Ż. oraz E. S. odmówiły udzielenia wywiadu, jednak organ zgromadził dowody na okoliczność ich dochodu, we własnym zakresie. Wynika z niego, że sytuacja dochodowa A. Ż. nie pozwalała na partycypowanie w kosztach pobytu prababci L. P. w DPS. Z kolei z akt administracyjnych dotyczących E. S. wynika, że nie spełnia ona warunków do ponoszenia opłaty za pobyt prababci w DPS. Z akt administracyjnych dotyczących E. S. wynika, że jej rodzina w 2012 r. nie dysponowała dochodem uprawniającym do naliczenia opłaty za pobyt babci w DPS. W stosunku do M. M. wydano dnia [...] września 2013 r. decyzję (utrzymaną w mocy decyzją SKO w B. z dnia [...] listopada 2013 r.), którą zobowiązano ją do zapłaty ustalonej opłaty w okresie od 2 listopada 2012 r. do 31 stycznia 2013 r. Skargę od tej decyzji prawomocnie oddalono wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2016 r. (II SA/Bk 408/16). E. M. ponosiła opłatę zgodnie z umową, a następnie wydano w stosunku do niej decyzję z dnia [...] czerwca 2019 r., w której określono jej wysokość.

SKO wyjaśniło również, że ustalono dochód rodziny J. K., wskazując, że w omawianym okresie prowadziła ona gospodarstwo domowe wspólnie z mężem i dwójką dzieci. Prowadzili oni działalność gospodarczą i posiadali nieruchomość rolną o powierzchni 0,7315 ha przeliczeniowego. Zgodnie z art. 8 ust. 5 pkt 1 u.p.s., dochód rodziny strony uzyskany w 2012 r. wynosił 18.178,96 zł miesięcznie. Miesięczny dochód na osobę w rodzinie wynosił 4.544,74 zł (18.178,96 zł: 4 osoby = 4.544,74 zł) i przekraczał 300% kryterium dochodowego na osobę, tj. kwotę 1.368,00 zł o 3.176,74 zł (4.544,74 zł – 1.368,00zl = 3.176,74zł). SKO wskazało, że w kwestii dochodów i wydatków J. K., wypowiedział się także NSA w wyroku z 6 września 2018 r. (I OSK 48/17) uznając, że wysokość dochodów rodziny skarżącej w 2012 r. nie budzi wątpliwości oraz, że obciążenia osób spełniających wymogi art. 61 ust 2 pkt 2 u.p.s., nie wymienione w art. 8 ust 3 u.p.s., nie mają wpływu na decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej.

W konsekwencji kwotę, którą obciążono J. K. obliczono przez ustalenie różnicy między kwotą utrzymania podopiecznej w DPS, kwotą opłacaną przez podopieczną i kwotą wnoszoną na podstawie decyzji z dnia 3 czerwca 2019 r. przez wnuczkę E. M.. Łącznie za okres od 1 września 2013 r. do 20 grudnia 2013 r. J. K. została zobowiązania do poniesienia opłaty w łącznej kwocie 5383,30 zł.

Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2020 r. (II SA/Bk 97/20) WSA w Białymstoku uchylił ww. decyzję SKO z dnia [...] listopada 2019 r. ze względu na częściową zasadność zarzutów skargi J. K. dotyczących naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. polegających na niewyjaśnieniu stanu faktycznego oraz naruszeniu art. 6 k.p.a., które to naruszenia sąd uznał za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także ze względu na naruszenie art. 61 u.p.s., które to naruszenie, miało wpływ na wynik sprawy. WSA wyjaśnił, że decyzja organu

I instancji została wydana w dniu [...] października 2019 r. na podstawie art. 59 i 61 u.p.s. w brzmieniu nadanym w Dz.U. 2019 r., poz. 1507, podczas gdy na mocy art. 1 pkt 6 i pkt 7 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (Dz.U. 2019 r., poz. 1690; dalej: "ustawa zmieniająca"), nowelizowano art. 59 i art. 61 u.p.s. Zmiany te, zgodnie z art. 12 ustawy zmieniającej, weszły w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia, czyli w dniu 4 października 2019 r. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 7 ustawy zmieniającej, do postępowań o ustalenie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się art. 59 i art. 61 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. WSA wskazał zatem, że organ odwoławczy, wydając decyzję w dniu [...] listopada 2019 r. z zastosowaniem przepisów u.p.s. w brzmieniu nadanym Dz.U. z 2018 r., poz. 1508 ze zm., orzekał na podstawie nieobowiązujących przepisów, co stanowiło naruszenie art. 6 k.p.a. WSA wyjaśnił, że powyższe naruszenie ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem z art. 61 ust. 2e u.p.s. (nowe brzmienie przepisu) wynika, że w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. oraz niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala, w drodze decyzji, organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.s., w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej, a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2 u.p.s.

W stanie faktycznym sprawy organ odwoławczy wyjaśnił, że R. W., M. Ż. i A. Ż. oraz E. S. odmówiły udzielenia wywiadu, a jednak organ ostatecznie przyjął, że nie spełniają one kryterium do obciążenia ich opłatami, co jest stanowiskiem sprzecznym zbrzmieniem art. 61 ust. 2e u.p.s., mającym wpływ na rozstrzygnięcie. W ocenie WSA z art. 61 ust. 2f u.p.s. wynika, że wysokość opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, o której mowa w ust. 2e, ustala się proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia. Dodatkowo WSA zauważył, że w sytuacji, gdy występują w sprawie zstępni, którzy potencjalnie mogą być obciążeni kosztami opłat, organ winien prowadzić postępowanie jednocześnie w stosunku do wszystkich osób należących do tego samego kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty na pobyt. Osoby te powinny być zawiadamiane o wszczęciu postępowania i powinny być stronami tego postępowania, a także ich wszystkich powinna dotyczyć decyzja w sprawie ustalenia obowiązku odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej.

Tymczasem w stanie faktycznym sprawy wystąpiła sytuacja, w której w stosunku do zstępnych L. P. prowadzono odrębne postępowania, nie byli oni zatem stronami niniejszego postępowania (mimo, że w sprawie niniejszej analizowano ich stany rodzinne i majątkowe), zaś wydana decyzja także ich nie dotyczy. W stosunku do różnych zstępnych wydawano różne decyzje. Wprawdzie zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej decyzje ustalające opłatę mieszkańca domu pomocy społecznej za pobyt w tym domu, wydane przed dniem jej wejścia w życie, zachowują moc, to jednak rzeczą organu będzie wyjaśnić, które decyzje i w stosunku do których zstępnych zostały wcześniej wydane (postępowanie toczy się bowiem od 2013 r.) i zachowują moc oraz jak to się przekłada na ich udział w niniejszym postępowaniu.

Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] SKO utrzymało w mocy decyzję Prezydenta z dnia [...] października 2019 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w okresie, którego dotyczy przedmiotowe postępowanie średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w DPS wynosił 3.309 zł (o czym stanowiło zarządzenie Prezydenta z dnia 6 marca 2013 r.; Dz.Urz.Woj.Podl. poz. 1428). W związku z tym, że ponoszona przez zainteresowaną opłata za pobyt w DPS nie pokrywała pełnego kosztu jej utrzymania w DPS, do ponoszenia pozostałej części odpłatności zobowiązani byli jej zstępni: dwaj synowie – A. G. i i A. P., którzy w analizowanym okresie nie spełniali przesłanek do obciążania ich opłatą za pobyt matki w DPS; córka A. J., która decyzją prezydenta z dnia [...] września 2019 r. została zwolniona z ponoszenia opłat za pobyt matki w DPS; trzy osoby, które przebywają za granicą – K. P., względem której nie wszczęto postępowania z uwagi na brak dochodu umożliwiającego poniesienie przez nią opłaty w analizowanym okresie, a także I. K. i B. S., względem których również nie wszczęto postępowania wobec ustalenia, że nie złożyły one zeznań podatkowych za 2012 r. i nie figurowały w ewidencji ZUS jako osoby ubezpieczone; wnuczka J. P., która w 2012 r. nie dysponowała dochodem umożliwiającym obciążanie opłatą za pobyt babci w DPS; wnuczka R. W., która nie złożyła zeznania rocznego za 2012 r.; prawnuczki M. Ż. i A. M. Ż., które nie dysponowały w badanym okresie dochodem pozwalającym na ponoszenie opłaty za pobyt prababci w DPS; prawnuczka E. S., która nie wyraziła zgody na wywiad środowiskowy, względem której ustalono, że nie spełniała warunków do ponoszenia opłaty za pobyt prababci w DPS; wnuczka E. S., której dochód nie pozwalał na ponoszenie opłaty za pobyt babci w DPS; wnuczka M. M., która w omawianym okresie nie spełniania warunków do ponoszenia opłaty za pobyt babci w DPS; wnuczka E. M., która ponosiła opłatę zgodnie z umową, a następnie na podstawie decyzji z dnia [...] czerwca 2019 r. ustalono jej opłatę: od 1 do 30 września 2013 r. w kwocie 926,63 zł; od 1 do 31 października 2013 r. w kwocie 95,63 zł; od 1 do 30 listopada w kwocie 995,88 zł; od 1 do 20 grudnia 2013 r. w kwocie 591,68 zł, natomiast decyzją z dnia 3 czerwca 2019 r. została zwolniona częściowo z tej opłaty.

SKO ustaliło, że wnuczka J. K., będą stroną niniejszego postępowania, prowadziła w omawianym okresie gospodarstwo domowe wspólnie z mężem i dwójką dzieci. Prowadzili oni działalność gospodarczą i posiadali nieruchomość rolną o powierzchni 0,7315 ha przeliczeniowego. Zgodnie z art. 8 ust. 5 pkt 1 u.p.s., dochód rodziny strony uzyskany w 2012 r. wynosił 18.178,96 zł miesięcznie, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie stanowiło 4.544,74 zł i przekraczało 300% kryterium dochodowego na osobę o kwotę 3.176,74 zł. W odniesieniu do dochodów i wydatków rodziny skarżącej, SKO powołało się na ustalenia zawarte w wyroku NSA z dnia 6 września 2018 r. (I OSK 48/17), wedle których wysokość dochodów rodziny skarżącej w 2012 r. nie budzi wątpliwości, zaś obciążanie osób spełniających wymogi art. 61 ust 2 pkt 2 u.p.s., nie wymienione w ar. 8 ust 3 u.p.s., nie mają wpływu na decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej.

Następnie organ odwoławczy przytoczył treść art. 61 ust. 1-4 u.p.s., wskazując, że nowelizacja u.p.s. dokonana ustawą zmieniającą weszła w życie z dniem 4 października 2019 r. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 7 ustawy zmieniającej, do postępowań o ustalenie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, stosuje się art. 59 i art. 61 u.p.s. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. W ocenie SKO zasady wprowadzone nowelizacją nie znajdują zastosowania w sprawie, gdyż wszystkie ustalenia odnoszące się do sytuacji w 2012 r. i w 2013 r. ww. osób zobowiązanych, zostały już zakończone.

W ocenie SKO ustalenia dowodzą, że dochody większości osób nie pozwalają na ich partycypowanie w opłacie za pobyt podopiecznej w DPS w omawianym okresie. SKO podkreśliło przy tym, że opłata dotyczy poszczególnych miesięcy 2013 r., w związku z czym badaniu podlegały dochody z 2012 r. oraz z 2013 r. oraz, że w stanie prawym do 4 października 2019 r. brak było podstaw do obciążania opłatami osób, które odmówiły przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, z tego powodu postępowania wobec tych osób zostały zakończone. Dokonując ponownej analizy sprawy, po uwzględnieniu zaleceń WSA w Białymstoku, SKO doszło do wniosku, że w sprawie nie znajdują zastosowanie przepisy art. 61 ust. 2e oraz ust. 2f u.p.s., bowiem przepis przejściowy nakazujący stosowanie art. 61 u.p.s. w nowym brzmieniu dotyczy spraw wszczętych i niezakończonych. Takim niezakończonym postępowaniem jest sprawa skarżącej, z tym ze nie można dokonać proporcjonalnego ustalenia opłaty z osobami, które nie zostały do tej pory zobowiązane do opłaty.

W tym stanie rzeczy, w ocenie SKO, prawidłowo dokonano ustalenia opłaty w oparciu o art. 61 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 2 lit. b. u.p.s. Przy obliczeniu uwzględniono: średni koszt utrzymania w DPS - 3.309 zł, opłaty wniesione przez samą podopieczną L. P. (w kwocie 879,77 zł) oraz wysokość opłaty ustaloną w drodze decyzji wobec E. M. (decyzja z dnia 3 czerwca 2019 r.). J. K. oraz E. M. posiadały dochód przekraczający 300 % kryterium dochodowego i przyjęto wobec nich tę samą procentową stawkę kwoty przekroczenia kryterium dochodowego na osobę.

Skargę na ww. decyzję wywiodła do WSA w Białymstoku J. K., zaskarżając ją w całości oraz zarzucając jej:

1. I. naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności:
2. 1) art. 59 ust. 1 u.p.s. przez jego błędne zastosowanie skutkujące ustaleniem opłaty za okres poprzedzający wydanie decyzji, tj. za okres od dnia 1 września 2013 r. do dnia 20 grudnia 2013 r., a w konsekwencji wydanie wobec skarżącej konstytutywnej decyzji ustalającej, wywierającej skutki ex nunc (wstecz) przez organ I instancji oraz utrzymanie decyzji przez organ odwoławczy, mimo, że zgodnie z określoną w art. 6 k.p.a. zasadą praworządności, prawo nie może działać wstecz, a zatem nie jest dopuszczalnym wydawanie decyzji wywołującej skutki prawne co do zdarzeń mających miejsce przed jej wydaniem;
3. 2) art. 61 ust. 1 u.p.s. przez jego błędne zastosowanie polegające na:
4. a. braku należytego zbadania przez organ przesłanek ponoszenia ciężaru opłat za pobyt w domu pomocy społecznej przez wszystkie osoby z kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłat z mocy ustawy, a mianowicie R. W., E. S., K. P., I. K., J. P., B. S, w szczególności przez brak dokonania należytej staranności w ustaleniu miejsca pracy oraz dochodach osiąganych przez te osoby;
5. b. zwolnieniu z obowiązku ponoszenia opłaty A. J., z jednoczesnym przerzuceniem tej opłaty na skarżącą - zaś w konsekwencji na nierównym traktowaniu stron postępowania;
6. c. obciążeniu w wydanej decyzji organu I instancji tylko jednej osoby zobowiązanej do ponoszenia kosztów pobytu L. P. w DPS, podczas gdy treść decyzji winna wskazywać wszystkich zobowiązanych do zwrotu wydatków, których poziom dochodów przekracza wskazane w ustawie kryterium dochodowe, a także zobowiązaną do ponoszenia opłat L. P.;
7. II. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:
8. 1) art. 6 k.p.a. przez naruszenie jednej z podstawowych zasad prawa administracyjnego, wskutek wydania decyzji konstytutywnej (decyzji ustalającej wysokość opłat za pobyt w domu pomocy społecznej) za okres poprzedzający jej wydanie, a w konsekwencji nieprzestrzeganie przez organy zasady, że prawo nie może działać wstecz;
9. 2) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. i art. 8 k.p.a. polegające na prowadzeniu postępowania w sposób niewyjaśniający stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ wydający decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji oraz organ I instancji, w konsekwencji zaś prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania, przez nie odniesienie się w uzasadnieniu decyzji do aktualnej sytuacji majątkowej i rodzinnej strony oraz obciążenie strony negatywnymi konsekwencjami nieustalenia przez organ poziomu dochodów osiąganych przez wszystkich zobowiązanych do ponoszenia kosztów pobytu w DPS L. P..

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ustosunkowując się do zarzutów skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem obecnie dokonywanej kontroli sądowej jest decyzja SKO z dnia [...] listopada 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2019 r. ustalającą skarżącej wysokość odpłatności za pobyt L. P. w DPS w okresie: od dnia 1 do dnia 30 września 2013 r. w wysokości 1502,60 zł; od dnia 1 do dnia 31 października 2013 r. w wysokości 1471,78 zł; od dnia 1 do dnia 30 listopada 2013 r. w wysokości 1433,35 zł; od dnia 1 do dnia 20 grudnia 2013 r. w wysokości 975,57 zł.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczy się od 2013 r., a wydane w nim rozstrzygnięcia kończące były już przedmiotem trzykrotnej kontroli tutejszego Sądu, a także dwukrotnej Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wskazać bowiem należy, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 3163/14 uchylił wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 września 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 449/14, zaś wyrokiem z dnia 6 września 2018 r sygn. akt I OSK 48/17 - wyrok WSA w Białymstoku z dnia 13 października 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 572/16, a także zaskarżoną decyzję SKO oraz poprzedzającej jej wydanie decyzję organu I instancji. Wydana zaś już po wyżej wskazanych orzeczeniach sądowych decyzja była z kolei przedmiotem kontroli tutejszego Sądu, który wyrokiem z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 97/20 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] listopada 2019 r.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że wyrok kasacyjny wojewódzkiego sądu administracyjnego powoduje określone konsekwencje dla dalszego postępowania w konkretnej sprawie. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Związanie zaś samego sądu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku w razie stwierdzenia braku zastosowania do wskazań w zakresie dalszego postępowania.

Sąd nie może powracać do kwestii już wcześniej przesądzonych (vide: wyrok NSA z dnia 22 marca 1999 r., IV SA 527/97, LEX nr 47275). Ocena prawna, o której mowa w powołanym przepisie dotyczy zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego, natomiast wskazania mają wytyczyć kierunek działalności organu przy ponownym orzekaniu w sprawie. Podobnie rzecz ma się z wyrokiem kasacyjny II instancji. Zgodnie bowiem z art. 190 p.p.s.a., sąd któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Owe związanie sądu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z poglądem wyrażonym we wcześniejszym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania.

W praktyce oznacza to, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy odstąpienie od wykładni dokonanej przez sąd II instancji jest niedopuszczalne. Podobnie niedopuszczalne jest na nowo rozważanie kwestii, które już wcześniej przesądzono.

Przechodząc zatem do meritum rozważań, tj. oceny zgodności z prawem opisanej na wstępie decyzji, wskazać należy, że kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia tej kwestii ma ostatni z wyżej wymienionych wyroków NSA, tj. wyrok NSA z dnia 6 września 2018 r., sygn. I OSK 48/17 oraz ostatni z wyżej wymienionych wyroków WSA z dnia 18 czerwca 2020 r. II SA/Bk 97/20. W powyższych orzeczeniach wyrażono bowiem w sposób jednoznaczny i wiążący ocenę prawną sprawy, a w konsekwencji zalecenia, co do dalszego postępowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

NSA w uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia:

1. - polecił ponowne ustalenie dochodów osób spełniających warunki z art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.p.s., przy uwzględnieniu ustawowej definicji dochodu (art. 8 ust. 3 u.p.s.);
2. - wskazał, że obciążenia osób spełniających wymogi art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., nie wymienione w art. 8 ust. 3 u.p.s., nie mają wpływu na decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 u.p.s.), którą konkretyzuje się i indywidualizuje obowiązek powstający z mocy prawa (art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.p.s.) z dniem umieszczenia zainteresowanej w domu pomocy społecznej (uchwała I OPS 7/17);
3. - wskazał, że ustalenie dochodu osób wymienionych w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. należy dokonać z miesiąca poprzedzającego umieszczenie zainteresowanej w DPS, co nastąpiło dnia [...] lipca 2012 r.; jednocześnie podkreślił, że wysokość dochodów rodziny skarżącej w 2012 r. nie budzi wątpliwości, polecając natomiast ustalenie dochodów A. G. i A. P. z rozbiciem na poszczególne miesiące, a także uwzględnienie konkretyzacji i indywidualizacji obowiązku E. M., zgodnie z umową (art. 103 ust. 2 w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 pkt 2 u.p.s.), przez precyzyjne ustalenie kwoty przez nią spełnianej;
4. - wskazał, że dopiero ostateczna (nie musi być prawomocna) decyzja ustalająca opłatę za pobyt zainteresowanej w DPS (art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 pkt 2 u.p.s.), pozwoli organowi na prawidłowe ustalenie kwot opłat, które zastępczo wniosła Gmina B. za okres od 1 września 2013 r. do 20 grudnia 2013 r. decyzją wydaną na podstawie art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.s.

WSA w Białymstoku mając zaś na uwadze nowelizację przepisów art. 59 i art. 61 u.p.s. dokonaną na mocy art. 1 pkt 6 i pkt 7 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. 2019 r., poz. 1690), która weszła w życie w dnu 4 października 2019 r., a której organ odwoławczy, wydając decyzję w dniu [...] listopada 2019 r. nie uwzględnił, nakazał:

1. - stosowanie przepisów u.p.s. w brzmieniu obowiązującym na datę podejmowania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie, w szczególności rozważenia wpływu zasad wprowadzonych w art. 61 ust. 2e i ust. 2f u.p.s. dla ustalenie spornej opłaty. Sąd zauważył bowiem, że w stanie faktycznym sprawy R. W., M. Ż. i A. Ż. oraz E. S. odmówiły udzielenia wywiadu, a jednak organ ostatecznie przyjął, że nie spełniają one kryterium do obciążenia ich opłatami, co jest sprzeczne z brzmieniem przepisu art. 61 ust. 2e u.p.s. Zgodnie zaś z art. 61 ust. 2f u.p.s. wysokość opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, o której mowa w ust. 2e, ustala się proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia;
2. - wyjaśnienia, w kontekście art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, które decyzje ustalające opłatę mieszkańca domu pomocy społecznej za pobyt w tym domu i w stosunku, do których zstępnych zostały wcześniej wydane (postępowanie toczy się bowiem od 2013 r.) i zachowują moc oraz jak to się przekłada na ich udział jako strony w niniejszym postępowaniu.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy, że organ odwoławczy dokonując ponownej analizy sprawy wykonał ww. zalecenia WSA w Białymstoku, miał również na uwadze wcześniejsze wytyczne NSA.

W niniejszej sprawie nie jest sporne, że skarżąca jest wnuczką L. P., przebywającej w DPS w okresie, którego dotyczy przedmiotowe postępowanie, tj. od dnia 1 września 2013 r. do dnia 20 grudnia 2013 r. W chwili jej umieszczenia w DPS średni miesięczny koszt pobytu w nim wynosił 3.309 zł (zgodnie z zarządzeniem Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 2013 r.) Za pobyt ten L. P. ponosiła odpłatność w wysokości równiej 70% jej dochodu, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.s., wedle którego opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej w pierwszej kolejności wnosi mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% jego dochodu. Opłata ta została ustalona decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] sierpnia 2012 r. na kwotę 879,77 zł.

Na mocy art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. do wniesienia pozostałej części opłaty zobowiązani są jej zstępni, którymi są: dwaj synowie (A. G. i A. P.) i córka (A. J.) oraz trzynaścioro pełnoletnich wnuków i prawnuków. Wysokość opłaty ustalana jest w drodze umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., zawieranej z kierownikiem ośrodka pomocy społecznej albo dyrektorem centrum usług społecznych. W przypadku zaś odmowy przez osoby, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. zawarcia takiej umowy, wysokość opłaty ustalana jest w drodze decyzji administracyjnej przez organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej.

W świetle obowiązujących na datę orzekania przez organ odwoławczy przepisów, podstawą prawną ww. decyzji administracyjnej jest albo art. 61 ust. 2d u.p.s., albo art. 61 ust. 2e u.p.s., w zależności od umożliwienia przez osoby obowiązane do uiszczenia opłaty, ustalenia przez organ sytuacji majątkowej ich rodziny, w celu określenia spełnienia przez nie kryterium dochodowego z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s.a. Jak stanowi bowiem art. 61 ust. 2d u.p.s. wysokość opłaty ustalana jest m.in. z uwzględnieniem ograniczenia, o którym mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. - uzależniającym możliwość obciążania osoby zobowiązanej opłatą, w przypadku gdy posiadany dochód na osobę w rodzinie jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (vide: art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b. u.p.s.).

Zgodnie z art. 107 ust. 1 w zw. z art. 103 ust. 2 u.p.s. w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej zstępnych mieszkańca domu pomocy społecznej przeprowadza się rodzinny wywiad środowiskowy. Przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego jest zatem co do zasady niezbędne i konieczne, aby organ miał możliwość ustalenia dochodu na osobę w rodzinie zobowiązanego do uiszczania opłaty, a tym samym weryfikacji, czy przekracza on 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie i finalnie wydania decyzji, o której mowa w art. 61 ust. 2d u.p.s. W przypadku zaś, gdy osoby zobowiązane do ponoszenia opłaty nie wyrażą zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego organ nie ma możliwości weryfikacji ograniczenia, o którym mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. Wówczas wysokość opłaty ustalana jest na podstawie art. 61 ust. 2e u.p.s. w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej, a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., przy czym wysokość opłaty ustala się proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia, o czym stanowi art. 61 ust. 2f u.p.s.

W sprawie niniejszej opłata obciążająca skarżącą za pobyt jej babci w DPS została ustalona w istocie na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 2d u.p.s. Mimo tego, że przepis ten nie został powołany wprost w sentencji zaskarżonej decyzji, to jednak nie ulega wątpliwości, że był on materialnoprawną podstawą ustalenia skarżącej spornej opłaty – co wynika z uzasadnienia decyzji. Jak wynika bowiem z akt sprawy, ustalenie dochodu rodziny skarżącej za 2012 r. nastąpiło na podstawie wywiadu środowiskowego, potwierdzonego dokumentami urzędowymi. W konsekwencji mimo braku zawarcia przez skarżącą umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., udzieliła ona zgodę na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, a tym samym nie zaistniały w sprawie przesłanki ku temu, aby dokonać ustalenia spornej opłaty na zasadzie art. 61 ust. 2e w zw. z ust. 2f u.p.s.

Podzielić przy tym należy pogląd organu odwoławczego, że w odniesieniu do pozostałych osób obowiązanych do partycypacji w kosztach pobytu L. P. w DPS w analizowanym okresie, zasady wprowadzone ustawą zmieniającą (polegające m.in. na dodaniu ust. 2d-2f do art.

61) nie znajdują zastosowania. Jak słusznie bowiem zauważa organ, zgodnie z treścią art. 4 ust. 7 ustawy zmieniającej: "do postępowań o ustalenie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, wszczętych i nie zakończonych przed wejściem w życie niniejszej ustawy, stosuje się art. 59 i art. 61 ustawy zmienianej w brzmieniu nadanym niniejsza ustawą". Przepis przejściowy nakazujący stosowanie art. 61 u.p.s. w nowym brzmieniu dotyczy zatem jedynie spraw wszczętych i nie zakończonych przed dniem 4 października 2019 r. Tymczasem jak wynika to z akt sprawy, wszystkie ustalenia odnoszące się do sytuacji majątkowej pozostałych osób zobowiązanych, o których mowa wyżej (za wyjątkiem skarżącej) w 2012 r. i w 2013 r., zostały zakończone przed ww. datą. Materiał zgromadzony w sprawie nie budzi przy tym wątpliwości, że ustalenia prowadzone w kierunku określenia możliwości ponoszenia spornej opłaty, dotyczyły wszystkich osób zobowiązanych w sprawie.

Jak wynika bowiem z tych ustaleń, zobowiązani do ponoszenia pozostałej części opłaty dwaj synowie L. P. – A. G.i A. P. w analizowanym okresie nie spełniali przesłanek do obciążania ich opłatą za pobyt matki w DPS, córka A. J.została zaś zwolniona z ponoszenia tych opłat na mocy decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] września 2019 r. Odnoście trzech osób, które przebywały w analizowanym okresie na stale za granicą organ nie wszczął postępowania (względem K. P. z uwagi na brak dochodu umożliwiającego poniesienie przez nią opłaty w analizowanym okresie, zaś względem I. K. i B. S. - wobec ustalenia, że nie złożyły one zeznań podatkowych za 2012 r. i nie figurowały w ewidencji ZUS jako osoby ubezpieczone).

Dalej organ wskazał, że wnuczki P. P. oraz J. P. w 2012 r. nie dysponowały dochodem umożliwiającym obciążanie ich opłatą za pobyt babci w DPS; wnuczka R. W. odmówiła przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, nie złożyła zeznania rocznego za 2012 r., nie figurowała w ewidencji ZUS jako osoba ubezpieczona, podlegała ubezpieczeniu w KRUS; prawnuczki M. Ż. i A. Ż. nie dysponowały w badanym okresie dochodem pozwalającym na ponoszenie opłaty za pobyt prababci w DPS; prawnuczka E. S. jakkolwiek nie wyraziła zgody na wywiad środowiskowy, to jednak ustalono, że nie spełniała ona warunków do ponoszenia opłaty za pobyt prababci w DPS; wnuczka E. S. nie dysponowała dochodem pozwalającym na ponoszenie opłaty za pobyt babci w DPS; wnuczka M. M. w omawianym okresie nie spełniania warunków do ponoszenia opłaty za pobyt babci w DPS; wnuczka E. M. ponosiła opłatę zgodnie z umową, a następnie na podstawie decyzji z dnia [...] czerwca 2019 r. ustalono jej opłatę: od 1 do 30 września 2013 r. w kwocie 926,63 zł; od 1 do 31 października 2013 r. w kwocie 95,63 zł; od 1 do 30 listopada w kwocie 995,88 zł; od 1 do 20 grudnia 2013 r. w kwocie 591,68 zł, natomiast decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. została zwolniona częściowo z tej opłaty.

Powyższe ustalenia znajdują potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, w szczególności w wywiadach środowiskowych, danych od pracodawców, danych ZUS, KRUS i urzędów skarbowych i jako takie nie budzą zastrzeżeń Sądu. Postępowanie wyjaśniające wszczęto wobec osób, które spełniały kryterium dochodowe w poszczególnych okresach, tj. wobec A. J., E. M., M. M. i J. K. Wobec pozostałych osób, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego nie zostały wszczęte postępowania administracyjne, ani też nie zostały wydane decyzje o umorzeniu postępowania. Podobnie wobec osób, które odmówiły przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, tj. R. W., M. Ż. i A. Ż. oraz E. S. W tym przypadku organy dokonały ustaleń w oparciu o inne dostępne dane, np. z ZUS, KRUS oraz urzędów skarbowych.

W ocenie Sądu ustalenia te ponad wszelka wątpliwość dowodzą, że dochody większości osób nie pozwalają na ich partycypowanie w opłacie za pobyt podopiecznej w DPS w omawianym okresie. Co istotne w sprawie, sporna opłata dotyczy poszczególnych miesięcy 2013 r., w związku z czym badaniu podlegały dochody z 2012 r. oraz z 2013 r. Sąd w pełni przy tym podziela pogląd organu odwoławczego, że w stanie prawym do 4 października 2019 r. brak było podstaw do obciążania opłatami osób, które odmówiły przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, z tego powodu postępowania wobec tych osób uznać należy za zakończone. Jedynym niezakończonym postępowaniem w tej sprawie jest natomiast postępowanie toczące się wobec skarżącej, z tym że jak trafnie zauważa organ odwoławczy, w tym przypadku nie można było dokonać proporcjonalnego ustalenia opłaty na zasadzie art. 61 ust. 2e i ust. 2f u.p.s.

W tym stanie rzeczy, prawidłowo dokonano ustalenia opłaty w oparciu o art. 61 ust. 1 pkt 2d u.p.s. Przy obliczeniu uwzględniono: średni koszt utrzymania w DPS - 3.309 zł, opłaty wniesione przez samą podopieczną L. P. (w kwocie 879,77zł) oraz wysokość opłaty ustaloną w drodze decyzji wobec E. M. (decyzja z dnia [...] czerwca 2019 r.). Skarżąca oraz E. M. posiadały dochód przekraczający 300 % kryterium dochodowego i dlatego też przyjęto wobec nich tę samą procentową stawkę kwoty przekroczenia kryterium dochodowego na osobę. Zgodnie z art. 8 ust. 5 pkt 1 u.p.s., dochód rodziny skarżącej uzyskany w 2012 r. wynosił 18.178,96 zł miesięcznie, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie stanowiło 4.544,74 zł i przekraczało 300% kryterium dochodowego na osobę o kwotę 3.176,74 zł. W odniesieniu do dochodów i wydatków rodziny skarżącej, Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego odwołujące się do ustaleń zawartych w wyroku NSA z dnia 6 września 2018 r. (I OSK 48/17), wedle których wysokość dochodu rodziny skarżącej w 2012 r. nie budzi wątpliwości, przy czym faktyczne obciążenie osoby obowiązanej nie wymienionymi w art. 8 ust 3 u.p.s. ratami kredytu, leasingu itp., nie ma wpływu na decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej.

W konsekwencji powyższych ustaleń, formułowane przez skarżącą zarzuty odnoszące się do braku zweryfikowania przez organ sytuacji majątkowej wszystkich osób zobowiązanych, a tym samym oceny spełnienia przez ich rodziny warunku z art. 61 ust. 2e i ust. 2f u.p.s., nie znajdują racji bytu. Nie ulega wątpliwości, że pomimo braku prowadzenia jednego postępowania wobec wszystkich zobowiązanych, organ ustalił wszystkie niezbędne dane oraz uwzględnił te informacje w treści uzasadnienia decyzji, a przy dokonywaniu obliczeń wziął pod uwagę okoliczności, które miały wpływ na ustalenie wysokości opłaty.

Sąd podziela pogląd organu, że gdy do ponoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej jest obowiązana więcej niż jedna osoba, w orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że ustawa o pomocy społecznej w odniesieniu do odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej nie nakazuje ustalenia obowiązku wszystkich osób obowiązanych w jednym postępowaniu i w jednej decyzji; nie formułuje współuczestnictwa materialnego (np. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OSK 1712/19, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z: 24.6.2016 r. IV SA/G1 937/15; 30.1.2018 r. IV SA/G1 671/17; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21.9. 2017 r. I SA/Wa 704/17). Istotne jest zatem, aby organ dokonał ustaleń wobec wszystkich tych osób i uwzględnił w rozstrzygnięciu te okoliczności, które wpływają na sposób obliczenia opłaty.

Odnosząc się zaś do argumentacji skarżącej, że zaskarżona decyzja ma moc wsteczną, sąd wyjaśnia, że w orzecznictwie ugruntowany został pogląd, że decyzja o ustaleniu odpłatności z pobyt w domu pomocy społecznej może wywierać skutki z mocą wsteczną, bowiem konkretyzuje ona obowiązek wynikający z mocy prawa, tj. którego powstanie nie jest uzależnione od wydania decyzji, ale wynika z treści przepisów prawa materialnego, obligujących do wnoszenia opłat w razie ziszczenia się przesłanek z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. Decyzja w tym przedmiocie pozostaje bowiem w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji decyzja konstytutywna może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (por. m.in. wyrok NSA z 22.9.2017 r., I OSK 704/17 i powołane w nim orzecznictwo, wyrok NSA z 14.10.2016 r., I OSK 410/15, wyrok NSA z 19.2.2016 r., I OSK 1449/14 - CBOSA).

Stanowisko powyższe Sąd orzekający podziela w pełnej rozciągłości. Ponadto co istotne w sprawie, powyższa kwestia była już przedmiotem rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowym dotyczącym omawianej sprawy, tj. w wyroku z dnia 6 września 2018 r., o sygn. I OSK 48/17. W tym zakresie wypowiedział się także WSA w Białymstoku w sprawie sygn. akt II SA/Bk 97/20. Orzekający w niniejszej sprawie Sąd jest tym stanowiskiem związany na zasadzie art. 190 p.p.s.a.

Z wyżej wskazanych przyczyn organy obu instancji nie naruszyły prawa materialnego przy podejmowaniu decyzji w kontrolowanej sprawie. Zastosowały się przy tym w pełni do zaleceń i wytycznych zawartych w opisanych na wstępie wyrokach kasacyjnych. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 6, 7, 8, 11, 77 k.p.a.). Organ w sposób jasny i klarowny przedstawił stan faktyczny sprawy oraz dokonał oceny zgromadzonych dowodów. Wszystkie okoliczności sprawy zostały wyjaśnione i wzięte pod uwagę. Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 k.p.a., organ odwoławczy w sposób wyczerpujący uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie, odwołując się do obowiązujących regulacji prawnych oraz ich wykładni. Organ odniósł się również do argumentów odwołania, przy czym wyrażone w tym zakresie stanowisko, nie może być uznawane za nieprawidłowe z tego jedynie powodu, że pozostaje odmienne od oczekiwań strony skarżącej.

Końcowo Sąd zauważa, że aktualna sytuacja skarżącej oraz jej możliwości ponoszenia ciężaru związanego ze spłatą należności mogą stanowić przedmiot odrębnego postępowania, w zakresie zwolnienia częściowego lub całkowitego z tej opłaty (art. 64 u.p.s.). Tego rodzaju postępowanie jest jednak postępowaniem następczym w stosunku do ustalenia opłaty i prowadzone jest dopiero w przypadku złożenia odrębnego wniosku zainteresowanej strony.

W tym stanie rzeczy Sąd uznając skargę za nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.