Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 1009/23

Uzasadnienie

1. Zaskarżoną decyzją z dnia 27 września 2023 r. o sygn. akt

SKO Gd/3757/23, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: "Samorządowe Kolegium Odwoławcze", "organ odwoławczy", "organ drugiej instancji), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej jako "k.p.a.") oraz art. 17 ust. 1, ust. 1 pkt 1b oraz ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390, dalej jako "u.ś.r."), po rozpoznaniu odwołania B. D. (zwanej dalej: "Wnioskodawczyni", "Strona", "Skarżąca") od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Pelplin z upoważnienia którego działa Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Pelplinie (dalej jako: "organ pierwszej instancji") z dnia 28 kwietnia 2023 r. nr 000344/SP/04/2023 w sprawie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką – E. R., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

1. 2. Rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy:
2. 2.1. W dniu 10 marca 2023 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Pelplinie wpłynął wniosek Strony reprezentowanej przez pełnomocnika będącego adwokatem z dnia 8 marca 2023 r. o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką – E.R.
3. 2.2. Burmistrz Miasta i Gminy Pelplin decyzją z dnia 28 kwietnia 2023 r. nr 000344/SP/04/2023, odmówił Skarżącej prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, iż jak wynika z akt sprawy E. R. jest osobą legitymującą się orzeczeniem lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 30 października 2019 r., zgodnie z którym uznana została za trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji, a data powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji istniała na dzień 1 października 2019 r. – czyli od 77 roku życia. Legitymuje się także orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Tczewie nr [..] wydanym dnia 7 kwietnia 2022 r. w treści którego stwierdzono, iż nie da się ustalić od kiedy u ww. niepełnosprawność istnieje, zaś ustalony znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 27 grudnia 2018 r. Orzeczenie wydane zostało na czas określony tj. do dnia 30 kwietnia 2023 r.

Z ustaleń dokonanych w toku przeprowadzonego w dniu 23 marca 2023 r. wywiadu środowiskowego, wynika, że matka Strony zajmuje lokal mieszkalny składający się z pokoju, kuchni i łazienki, który ogrzewany jest gazem ziemnym.

W mieszkaniu porusza się przy kuli, bądź z pomocą innych osób. Na zewnątrz porusza się przy chodziku lub kuli oraz pomocy osoby drugiej. Jest pampersowana, wymaga pomocy przy codziennych czynnościach higienicznych i przy ubieraniu się. Posiłki spożywa samodzielnie. Rodzic znajduje się pod opieką lekarza diabetologa ze względu na cukrzycę. Podlega także kontroli w poradni neurologicznej, która odbywa się raz do roku a także w poradni dermatologicznej - po operacji raka skóry.

Wnioskodawczyni przychodzi do matki codziennie od godz. 9.00 do 17.00.

W pozostałych godzinach, kiedy idzie do domu nikt nie sprawuje opieki nad matką, chyba, że występuje choroba bądź czasowe pogorszenie stanu jej zdrowia.

W wykonywanych czynnościach w ramach opieki nad chorą wymieniono: pomiar ciśnienia i poziomu cukru, podawanie stałych leków (15 min.) codzienną poranną higienę, czasem poranną kąpiel (1-1,5 godz.), ubieranie (40 min.), przygotowanie śniadania i zmywanie naczyń (1 godz.), słanie łóżka, bieżące sprzątanie (0,5 – 1 godz.), spacery z matką co drugi dzień (2 godz.), codzienne przygotowanie obiadu i zmywanie naczyń (2 godz.), przygotowanie kolacji i podawanie leków (0,5 – 1 godz.), wizyty u lekarza po stałe leki (1 raz w miesiącu), 3 razy w tygodniu pranie (1,5 godz.), raz w tygodniu prasowanie (1,5 godz.), opłacanie rachunków w banku (1 raz w miesiącu – 2 godz.) oraz załatwianie spraw urzędowych według potrzeb. W sytuacji rodzinnej matki Strony ustalono, że prócz Wnioskodawczyni posiada ona również syna – P. R., który pracuje i nie jest w stanie sprawować nad nią opieki.

W dniu 28 marca 2023 r. Strona złożyła oświadczenie, w którym podała, iż matka porusza się przy pomocy kul, chodzika lub przy pomocy opiekuna. Samodzielnie spożywa posiłki, wykonuje także poranną higienę (mycie twarzy, zębów, wymiana pieluchomajtek), ćwiczenia fizyczne, czyta czasopisma, pisze. Rodzajem czynności, przy których niepełnosprawna potrzebuje pomocy jest przygotowywanie posiłków, robienie zakupów, higiena – kąpiel, mycie głowy, obcinanie paznokci, smarowanie maściami i balsamowanie ciała po myciu, pomoc przy ubieraniu się – według potrzeby, a także mierzeniu ciśnienia i poziomu cukru oraz przy wyjściach na spacery.

Z kolei, w oparciu o przedłożony do sprawy kwestionariusz stażu pracy organ ustalił, iż ostatnią pracę Wnioskodawczyni wykonywała w okresie od 29 czerwca 2009 r. do 30 czerwca 2014 r. w Urzędzie [...]. Stosunek pracy ustał na skutek rozwiązania umowy na mocy porozumienia stron. W okresie od 5 kwietnia 2016 r. do 13 maja 2016 r. Strona była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w Tczewie i od tego czasu nie powróciła na rynek pracy.

Organ pierwszej instancji odmawiając przyznania przedmiotowego świadczenia ocenił, iż w sprawie nie ma związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez Stronę zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Strona bowiem ostatnie zatrudnienie wykonywała w okresie od 29 czerwca 2009 r. do 30 czerwca 2014 r., stosunek pracy ustał w wyniku rozwiązania umowy o pracę na mocy porozumienia stron. Ponadto, zdaniem organu, Strona nie sprawuje opieki nad matką całodobowo. Sam zaś rozmiar opieki, nie uniemożliwia zainteresowanej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

1. 2.3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 27 września 2023 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji prawidłowo odmówił Skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi związek przyczynowo – skutkowy między rezygnacją Strony z zatrudnienia lub innej pracy zawodowej, a koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności.

Przytaczając informacje na temat legitymowania się przez chorą czasowym orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jak i orzeczeniem lekarza Zakładu Ubezpieczeń Społecznych organ wskazał, iż z dokumentacji medycznej wynika, że matka Strony choruje od kilku lat na zespół niedostateczności krążenia mózgowego, cukrzycę, nadciśnienie tętnicze oraz niedosłuchy obustronny. Dodatkowo chorowała na nowotwór skóry (policzek).

Z przeprowadzonego w dniu 23 marca 2023 r. wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania E. R., ustalono, iż rodzic Strony zamieszkuje w lokalu mieszkalnym składającym się z pokoju, kuchni i łazienki, ogrzewanym gazem ziemnym. Strona nie mieszka z matką. Odległość pomiędzy miejscem zamieszkania Strony a matki wynosi około 1 km.

E. R. jest pampersowana z powodu nietrzymania moczu. Wymaga pomocy przy codziennych czynnościach higienicznych, ubieraniu się. Jest pod opieką lekarza diabetologa, dermatologa (po operacji raka skóry w 2020 r.) oraz neurologa. Strona przebywa u rodzica w godz. od 8.00 do 17.00. W czasie, kiedy idzie do domu nikt się podopieczną nie zajmuje, chyba, że zachoruje lub pogorszy się jej stan zdrowia. Powtórzono czynności, które Strona wykonuje w ramach opieki w podaniem czasu ich realizacji.

W trakcie wywiadu ustalono również, że podopieczna prócz Wnioskodawczyni ma również syna P., który pozostaje aktywny zawodowo i nie jest w stanie opiekować się matką.

Poza ww. danymi, SKO w ślad za organem pierwszej instancji, wskazało iż w piśmie z dnia 28 marca 2023r. jak podała Strona, rodzic samodzielnie dba o swoją higienę. Jak pozwala jej na to stan zdrowia - myje twarz, zęby, wymienia pielucho-majtki, samodzielnie spożywa posiłki, jak i wykonuje ćwiczenia na rozruszanie stawów - ćwiczy na rolce. Poza tym, samodzielnie czyta czasopisma oraz pisze. Strona natomiast pomaga matce w higienie - kąpieli, myciu głowy i obcinaniu paznokci. Pomaga według potrzeb w ubieraniu się, mierzeniu poziomu cukru i ciśnienia. Nadto, przygotowuje posiłki, robi zakupy, a jak pozwala na to stan zdrowia matki, wychodzi z nią na spacer.

Dodatkowo, Kolegium przytoczyło, iż składając wniosek o przyznanie ww. świadczenia Strona wymieniła, że przychodzi do matki o 8.00 i pomaga jej w codziennej higienie. W godz. 9.00 - 11.00 pomaga matce przy ubieraniu się, mierzy poziom cukru i ciśnienie, przygotowuje śniadanie i leki oraz suplementy.

W godz. 11.00 - 13.00 razem jedzą śniadanie i prowadzą rozmowy, przeprowadzają też krótkie ćwiczenia na rozruszanie stawów. Od godz. 13.00 – 15.00 Strona sprząta, pierze, przygotowuje obiad, spaceruje z matką. Jak rodzic czuje się dobrze idzie z nim do sklepu, podaje obiad i leki. Potem następuje czas na odpoczynek. Pomiędzy godz. 15.00-17.00 rozmawia z matką o rodzinie, wnukach, krewnych oraz o tym co będą robić następnego dnia, na co matka miałaby chęć do zjedzenia. Strona włącza także matce telewizję na ulubione seriale. Później tj. w godz. 17.00 - 19.00 nastawiane jest pranie, Strona prasuje, podaje podwieczorek, a rodzic ogląda czasopisma i książki. W godz. 19.00 - 21.00 matce podawana jest kolacja i leki, a następnie układana jest do snu. Od godz. 21.00 - 23.00 Strona służy pomocą, gdy jest to konieczne przy korzystaniu z toalety (często). Oprócz ww. czynności umawia również matkę na wizyty lekarskie, chodzi z nią do przychodni na badania, kroplówki, a gdy jest ładna pogoda, zabiera samochodem do lasu na działkę.

W dalszej części uzasadnienia, Kolegium przytoczyło, iż z ustaleń dokonanych przez organ pierwszej instancji wynika, że Strona z zawodu jest operatorem ruchowo -przewozowym na kolei. Zatrudniona była od 8 września 1980 r. do 30 czerwca 2014 r. W tym czasie pracowała jako ekspedytor, monter, pracownik fizyczny, szwaczka oraz sprzątaczka. Organ odwoławczy zauważył, iż w trakcie wywiadu środowiskowego nie zostało ustalone, czy w przypadku gdyby Strona nie musiała opiekować się matką podjęłaby zatrudnienie i jakie. Kolegium natomiast ustaliło, że od września 2024 r. Strona może przejść na emeryturę i z pewnością by to uczyniła. Nie ustalono także stanu rodzinnego Strony.

W swojej ocenie, Kolegium podobnie, jak organ pierwszej instancji uznało, że brak jest związku przyczynowo – skutkowego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy. Strona bowiem nie zrezygnowała z zatrudnienia by opiekować się matką. Opieka natomiast jaką wobec niej wykonuje nie stanowi o braku możliwości podjęcia pracy zarobkowej.

Kolegium stwierdziło, iż Strona w niewielkim zakresie realizuje czynności opiekuńcze. Zajmują one maksymalnie od 2,5 do 3 godzin codziennie. Pozostałe czynności związane są z prowadzeniem gospodarstwa domowego.

Kolegium stwierdziło też, że czynności związane z opieką koncentrują się głównie rano, w porze obiadowej i ewentualnie wieczorem. Wykonywane są od godz. 8.00 do godz. 17.00 co oznacza, że nie są one realizowane od godz. 17.00. Najprawdopodobniej, zdaniem organu, po obiedzie, który Strona przygotowuje u siebie w domu, przygotowuje kolację i wychodzi. Nie opiekuje się matką wieczorem i w nocy z wyjątkiem sytuacji, gdy rodzic zachoruje. Zdaniem organu odwołującego, wyjaśnienia strony w podanym zakresie wzajemnie wykluczają się i są przy tym niewiarygodne.

Kolegium, w ślad za organem pierwszej instancji oceniając powyższe stwierdził, że opieka sprawowana przez Stronę nad matką nie jest całodobowa, a stała, choć nie w takim wymiarze jak deklaruje. Kolegium stwierdziło też, że podany przez Stronę zakres sprawowanej opieki nie stanowi przeszkody do podjęcia zatrudnienia, gdyż w wielu czynnościach E. R. jest samodzielna – nie jest osobą leżącą, porusza się po domu samodzielnie podpierając się kulą, sama korzysta z pampersów, nie wymaga karmienia, czy specjalistycznego podawania leków.

Ponadto, organ odwoławczy uznał, że Strona nie wyjaśniła, że zrezygnowała z zatrudnienia z powodu konieczności opieki nad matką, gdyż były ku temu inne powody. Niezależnie od tego organ ocenił, że zainteresowana mogłaby gdyby chciała, podjąć pracę zarobkową, gdyż jej opieka nad rodzicem zezwala na to choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. W przekonaniu Kolegium, matka Strony jest dość samodzielna i potrafi się sobą zająć w godzinach popołudniowych i wieczornych. Stwierdzono, iż prawdopodobnie, gdyby nie opieka nad matką wnioskująca podjęłaby pracę nie wymagającą szczególnych kwalifikacji jak np. sprzątanie czy pracę w sklepie jako sprzedawca, gdyż prace te można wykonywać zarówno w rozmiarze pełnego etatu, jak i w jego części, a sprzątanie o różnych porach dnia. W tym zakresie Kolegium wskazało na rozwiązanie związane z dobrą organizacją dnia, które daje takie możliwości.

W tym stanie rzeczy Kolegium uznając zaskarżoną decyzję za prawidłową utrzymało ją w mocy.

3. Skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika - adwokata, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie decyzji tj. art. 17 ust. 1 u.ś.r., poprzez uznanie, że stan zdrowia osoby niepełnosprawnej oraz zakres sprawowanej nad nią opieki nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia przez Skarżącą.

W oparciu o powyższe pełnomocnik strony wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi powołując się na treść art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. zarzucono organowi odwołującemu, że formułując wskazane w zaskarżonej decyzji tezy nie wziął w ogóle pod uwagę ustaleń wywiadu środowiskowego, w trakcie którego pracownik socjalny w żaden sposób nie zakwestionował samego faktu sprawowania opieki, jak i zakresu czynności opiekuńczych deklarowanych przez samą Skarżącą w złożonym oświadczeniu. Ponadto, zdaniem pełnomocnika Skarżącej, organ dokonał pobieżnej oceny oświadczenia Strony odnoszącego się do zakresu i harmonogramu sprawowanej opieki. Wskazane w sprawie dokumenty w wystarczający sposób potwierdzają, że matka potrzebuje w opisanym w tych dokumentach zakresie codziennej, stałej opieki. Okoliczność, że matka Strony nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować bez stałej lub długotrwałej opieki drugiej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji została potwierdzona przez wyspecjalizowany w tym zakresie organ zaliczający osobę niepełnosprawną do grupy osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności.

Natomiast z wywiadu środowiskowego sporządzonego w sprawie wynika, że osoba niepełnosprawna jest przewlekle chora, a w wywiadzie szczegółowo opisano codzienne wykonywane w ramach stałej i całodobowej opieki czynności.

W ocenie pełnomocnika Skarżącej, Kolegium nie zdołało podważyć wynikającej ze zgromadzonego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego potrzeby sprawowania przez Skarżącą całodobowej i kompleksowej opieki nad matką. Nie przedsięwzięło jakiejkolwiek inicjatywy dowodowej w celu wykazania zbędności podejmowania określonych czynności w ramach opieki i pomocy nad matką, uzasadniających konieczność rezygnacji z zatrudnienia (niepodejmowania zatrudnienia).

Wskazano również, że rolą organów orzekających w sprawie nie jest weryfikacja samej potrzeby zapewnienia osobie niepełnosprawnej pomocy innych osób, gdyż w tym zakresie wiążąco wypowiedział się właściwy organ w orzeczeniu o niepełnosprawności, ale weryfikacja zakresu pomocy wymagającego rezygnacji z zatrudnienia. Kolegium powinno zbadać okoliczności odnoszące się do rezygnacji bądź niepodejmowania zatrudnienia przez Skarżącą oraz związku tej okoliczności z potrzebą sprawowania opieki nad niepełnosprawną z stopniu znacznym matką w takim zakresie, w jakim świadczy ją Skarżąca.

1. 4. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku przytaczając dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje

1. 5.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie.

1. 5.2. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) dalej jako "p.p.s.a." stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez Sąd: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Ponadto, w myśl art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., na wniosek pełnomocnika Skarżącej zgłoszony w skardze, przy braku sprzeciwu organu odwoławczego.

1. 5.3. Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności należy wskazać na podstawę materialnoprawną wydanych decyzji, którą stanowiły przepisy u.ś.r.

W myśl art. 17 ust. 1 tego aktu, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1. 1) matce albo ojcu,
2. 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3. 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4. 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z treści podanego przepisu wynika, że o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skutecznie może ubiegać się osoba określona w punktach od 1 do 4, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy.

Istotną jest zatem ocena, czy zakres i rozmiar sprawowanej przez wnioskodawcę opieki nad osobą niepełnosprawną wypełnia ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie tego uprawnienia, a w konsekwencji, czy istnieje związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy zakresem sprawowanej opieki a niemożnością podjęcia zatrudnienia. Czynnikiem wpływającym na zasadność przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest ustalenie, że sprawowanie opieki przez wnioskodawcę w sposób rzeczywisty uniemożliwia podjęcie lub dalsze wykonywanie pracy zarobkowej, gdyż wskazane świadczenie nie jest wynagrodzeniem za opiekę nad niepełnosprawnym lecz swoistą rekompensatą za brak możliwości w związku z tym podjęcia i kontynuowania działalności zarobkowej (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13, orzeczenie dostępne są na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych zwanej dalej "CBOSA").

Dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo - skutkowego w danym przypadku konieczne jest ustalenie, czy rodzaj i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza przy tym zakwestionowania stanu jej zdrowia. Jednakże, to do organów administracyjnych należy ustalenie, czy w okolicznościach danej sprawy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne faktycznie sprawuje nad osobą niepełnosprawną opiekę odpowiadającą warunkom określonym w odpowiednim orzeczeniu o niepełnosprawności (zob. NSA w wyroku z dnia 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1867/21, CBOSA).

Dokonując takiej oceny, uwzględnić też trzeba, że pod pojęciem "sprawowania opieki", użytym w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie sposób rozumieć wyłącznie czynności związanych bezpośrednio z troską o fizyczny dobrostan bliskiej osoby niepełnosprawnej. Opieka nad chorym bliskim musi spełniać przede wszystkim cechę stałości lub długotrwałości. Niniejsze wyklucza zatem sprawowanie czynności opiekuńczych sporadycznie, nie oznacza to jednak stricte opieki całodobowej (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2201/15, CBOSA). Zauważyć przy tym należy, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie uzależnia otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego od sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 215/22, CBOSA). Warunku "stałej" opieki, nie można bowiem rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być stała, w sensie trwałości, a ciągła w sensie rozciągłości w czasie, opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki.

W zakres opieki wchodzą zarówno czynności opiekuńcze związane z obsługą chorego, jak i prowadzenie gospodarstwa domowego, gdyż osoba ze znacznym stopniem niepełnosprawności, nie może - co do zasady - sama wykonywać tych czynności, a są one niezbędne do codziennego funkcjonowania (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Po 354/22, CBOSA). Opieka, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie dotyczy przy tym wyłącznie niezdolnej do samodzielnej egzystencji osoby leżącej. Za niezdolne do samodzielnej egzystencji z mocy ustawy uznano także osoby cierpiące na schorzenia nieskutkujące brakiem możliwości poruszania się, a konieczność sprawowania nad nimi stałej lub długotrwałej opieki oceniać należy w świetle rodzaju schorzeń oraz sprawności psychofizycznej danej osoby. Punkt ciężkości w tym zakresie tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a to oznacza, że opieka ta powinna być sprawowana codziennie.

Opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego - udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy. Sprawowanie tego rodzaju opieki nie musi natomiast oznaczać, że podopieczny nie może podejmować adekwatnych dla swego stanu zdrowia aktywności, a opiekun musi wykonywać swoje obowiązki bez przerwy, 24 godziny na dobę (zob. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1867/21, CBOSA).

Co ważne, sprawowana opieka musi odpowiadać potrzebom osoby niepełnosprawnej, określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności. Treść orzeczenia o niepełnosprawności jest dla organów orzekających w sprawie wiążąca, gdyż determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga dana osoba legitymująca się takim orzeczeniem. Zarówno organy administracji publicznej, jak i sądy administracyjne, nie są uprawnione w postępowaniu dotyczącym przyznania świadczenia pielęgnacyjnego do kwestionowania wskazanego wyżej orzeczenia. Dla ustalenia, czy w danym przypadku sprawowana opieka nad osobą niepełnosprawną spełnia wymogi z art. 17 ust. 1 u.ś.r., zasadnicze znaczenie ma jej faktyczne sprawowanie w zestawieniu z treścią orzeczenia o niepełnosprawności osoby, której dotyczy opieka (por. stanowisko wyrażone wyrokach NSA z dnia 7 maja 2019 r. I OSK 3946/18 i 12 lutego 2020 r. I OSK 516/19, CBOSA).

Należy podkreślić, iż legitymowanie się przez osobę pozostającą pod opieką innej osoby, która występuje o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, orzeczeniem lekarza ZUS o niezdolności do samodzielnej egzystencji oznacza, że osoba niepełnosprawna wymaga w codziennym funkcjonowaniu takiego rodzaju wsparcia ze stron innych osób. Konsekwentnie zatem, wykonywanie codziennych czynności pomocy i opieki względem takiej osoby może stanowić przyczynę niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r.

5.4. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że organy orzekające w sprawie oceniły, że rozmiar sprawowanej przez Skarżącą opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką nie jest całodobowy, nie uniemożliwia podjęcie zatrudnienia. W sprawie nie zachodzi ścisły, bezpośredni związek pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem przez Skarżącą zatrudnienia a koniecznością zapewnienia opieki adekwatnej do stanu zdrowia rodzica.

Zdaniem Sądu, orzekające w sprawie organy administracji publicznej dokonując takiej oceny, nie przeprowadziły pełnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a przynajmniej taka ocena nie wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu pierwszej instancji.

W sprawie bezspornym pozostaje, że matka Skarżącej legitymuje się orzeczeniem lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 30 października 2019 r., zgodnie z którym została uznana za trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji. Data powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji istniała na dzień 1 października 2019 r. Wcześniej legitymowała się czasowym orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Tczewie wydanym dnia 7 kwietnia 2022 r. w treści którego zawarto, iż nie da się ustalić od kiedy u wymienionej niepełnosprawność istnieje, zaś ustalony znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 27 grudnia 2018 r.

W ocenie Sądu, przywoływane przez SKO w ślad za organem pierwszej instancji okoliczności o stopniu samodzielności matki Strony i ich samodzielna realizacja nie zostały wystarczająco zweryfikowane choćby przez rodzaj schorzenia powodującego u ww. niepełnosprawność i właściwe dla niego czynności opiekuńcze, które powinna wykonywać Skarżąca.

Kolegium w uzasadnieniu decyzji wymieniając czynności wykonywane samodzielnie przez matkę strony nie dokonało analizy dokumentacji medycznej, w której opisany jest stan zdrowia chorej z przebiegiem chorób i rokowań co do możliwości ich wyleczenia. Przykładem jest znajdujące się w aktach sprawy zaświadczenie lekarskie o stanie zdrowia E. R. z dnia 27 grudnia 2018 r., w którym prócz wymienienia choroby zasadniczej – zespołu niedostateczności krążenia mózgowego /zespołu zawrotowego/ podano również przebieg schorzenia ze wskazaniem, że "mimo systematycznego stałego leczenia farmakologicznego następuje stały postęp choroby. Okresowe zaburzenia równowagi uniemożliwiające samodzielne poruszanie pacjentki. Kilkukrotne urazy głowy związane z zaburzenia równowagi". Prócz tego, w zaświadczeniu ujęto choroby współistniejące takie jak: cukrzyca, nadciśnienie tętnicze oraz niedosłuch obustronny znacznego stopnia z oceną wyników leczenia i rokowań co do możliwości poprawy.

Sąd stwierdził, iż dla oceny charakteru sprawowanej wobec chorej opieki nie wystarczy samo tylko oparcie się na wyliczeniu samodzielnych czynności, jakie może wykonywać osoba niepełnosprawna. Zdaniem Sądu zarówno SKO, jak i wcześniej organ pierwszej instancji nie dokonały pełnej weryfikacji zakresu czynności opiekuńczych sprawowanych przez Skarżącą, jako opiekuna w kontekście rodzaju schorzenia osoby wymagającej opieki, z uwzględnieniem dokumentacji medycznej dotyczącej jej stanu zdrowia.

W tych okolicznościach stwierdzić należało, iż ocena organów, że matka Strony na tle wyliczonych czynności wykonywanych samodzielnie nie wymaga opieki stałej i długotrwałej ze względu na swój stan zdrowia, nie została dokona w oparciu o całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego, a co w konsekwencji czyni taka ocenę co najmniej przedwczesną.

Ponadto w dokonanej przez organ odwoławczy ocenie Sąd dostrzega także sprzeczności. Organ odwoławczy doszedł bowiem do przekonania, że opieka nad matką nie jest opieką całodobową i jego zdaniem, taka opieka nad osobą niepełnosprawną, niezdolną do samodzielnej egzystencji nie jest wymagana. Wskazaniem jest by była ona stała w rozumieniu opieki codziennej i jako takiej uniemożliwiającej zatrudnienie. W sytuacji, zaś kiedy Skarżąca przedstawia, iż sprawuje opiekę codziennie do godzin wieczornych organ przyznaje, że opieka jest stałą ale nie w rozmiarze jaki deklaruje, a więc również od godz. 17,00. Powyższe powoduje rozbieżność w wypowiedzi na temat istoty i wymagań co do samej opieki w świetle przytoczonych wyżej przepisów prawa.

5.5. Ponadto organ pierwszej instancji, a w ślad za nim Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmawiając przyznania wnioskowanego świadczenia uznały, że przy zestawieniu czasowym ostatniego zatrudnienia Skarżącej i terminu jego zakończenia nie można mówić o rezygnacji z zatrudnienia, jego niepodejmowaniu wywołanej koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym rodzicem.

Jednocześnie organ odwoławczy przyznaje, że w trakcie wywiadu środowiskowego nie ustalono, czy w przypadku gdyby Skarżąca nie musiała opiekować się matką, podjęłaby zatrudnienie i jakie.

Należy podkreślić, że z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, należąca do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, jest rezygnacja z pracy zarobkowej lub jej niepodejmowanie spowodowane koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Niebudząca wątpliwości wykładnia powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego może przysługiwać zarówno w sytuacji rezygnacji z zatrudnienia, jak również w przypadku rezygnacji z podjęcia zatrudnienia. Istotne jest to, czy zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku, istnieje bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok WSA w Gdańsku z 28 maja 2020 r., III SA/Gd 408/20, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako,,CBOSA"). W tym kontekście należy zwrócić także uwagę na zasadny pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, który akcentuje, iż ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. powinna być zawsze dokonywana jako aktualna, tj. odnosząca się do czasu, w którym skarżąca wystąpiła o przyznanie świadczenia (por. wyrok WSA w Gdańsku z 14 maja 2020 r., III SA/Gd 410/20, CBOSA).

Istotne jest zatem to, czy na dzień złożenia wniosku (art. 24 ust. 2 u.ś.r.), a najpóźniej na dzień przyznania świadczenia decyzją administracyjną, Skarżąca spełniała przesłanki przyznania oczekiwanego świadczenia, w tym, przesłankę niepodejmowania zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad matką.

Osoba bierna zawodowo w poprzednich latach (tj. przed złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego), może wykazać, że nastąpił stan jej gotowości do zatrudnienia, a ona odstąpiła od podejmowania zatrudnienia właśnie z uwagi na opiekę nad bliską osobą niepełnosprawną. Nie można bowiem a priori wykluczyć, że u osoby biernej zawodowo nie dojdzie do takiej zmiany sytuacji w zakresie przyczyn i charakteru niepodejmowania zatrudnienia, która uzasadniałaby twierdzenie, że od określonej daty pojawiły się inne (niż występujące wcześniej) przyczyny rezygnacji z aktywności zawodowej (por. wyrok WSA w Gdańsku z 18 października 2023 r., II SA/Gd 408/23, CBOSA).

Z tego powodu istotnym dla oceny przesłanki niepodejmowania przez osobę ubiegającą się o świadczenie pielęgnacyjne jest ustalenie przez organ, czy osoba taka jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną niepodejmowania zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki. Opieka ta musi stanowić oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a więc powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania.

Natomiast w niniejszej sprawie, SKO zajmując zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej stanowisko za nieistotne uznało zbadanie, czy brak podjęcia zatrudnienia przez Skarżącą wynika z konieczności sprawowania opieki, czy z innych przyczyn. W podsumowaniu jedynie organ odwoławczy stwierdził, że Skarżąca może przejść na emeryturę, bądź, że gdyby nie opieka nad matką podjęłaby pracę nie wymagającą szczególnych kwalifikacji, co powtórnie przeczy wyrażonej wcześniej ocenie w tej materii.

Dochodząc do podanych wniosków, Kolegium nie zwróciło się do Skarżącej o wyjaśnienie powyższej kwestii i usunięcia wątpliwości w tym zakresie.

W sytuacji natomiast, gdy organy obu instancji powzięły wątpliwości, we wskazanym zakresie, powinny były przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe celem ich wyjaśnienia, w tym przykładowo przeprowadzenie kolejnego wywiadu środowiskowego i odebranie od Skarżącej stosownego oświadczenia, tak by okoliczności zostały w sposób pewny ustalony.

W ocenie Sądu dowolna jest ocena organu odwoławczego jak i organu pierwszej instancji, że zakres świadczonej opieki nie rodzi po stronie Skarżącej konieczności niepodejmowania zatrudnienia, w sytuacji gdy wnioski takie nie wynikają wprost z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, a także złożonego przez Skarżącą oświadczenia.

Organ odwoławczy ustaleń takich dokonał w oparciu o niepełny materiał dowodowy i przypuszczenia, które nie znalazły odzwierciedlenia w tymże materiale, uznając jednocześnie, iż w trakcie wywiadu środowiskowego nie zostało ustalone, czy w przypadku gdyby Strona nie musiała opiekować się matką podjęłaby zatrudnienie i jakie.

Mając na uwadze dokonane powyższe ustalenia Sąd stwierdził, że organy obu instancji nie rozważyły wszystkich istotnych kwestii i nie zebrały oraz nie oceniły w sposób prawidłowy materiału dowodowego w sprawie, czym naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Powyższe zaś uchybienie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

5.6. Rozpoznając ponownie sprawę, organ na podstawie art. 153 p.p.s.a. uwzględni ocenę prawną, wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku i biorąc pod uwagę prawidłową wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. w pierwszej kolejności dokona zbadania, czy w okolicznościach faktycznych sprawy Skarżąca spełnia przesłankę niepodejmowania zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania ciągłej i długotrwałej opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, w szczególności, czy matka wymaga opieki stałej i długotrwałej a także, czy niepodejmowanie przez Skarżącą zatrudnienia podyktowane jest jedynie koniecznością sprawowania opieki, czy z innych przyczyn.

5.7. Mając na uwadze, że decyzje obu organów orzekających zostały wydane z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzeczono w punkcie 1. sentencji wyroku.

O kosztach postępowania (punkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu odwoławczego na rzecz Skarżącej kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wynagrodzenie reprezentującego skarżącą adwokata w wysokości ustalonej zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.).