Uzasadnienie
K. C. i A. C. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 1 grudnia 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty z dnia 26 kwietnia 2017 r. nr [..] ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomość przejętą od skarżących pod drogę.
Z akt sprawy wynikają następujące istotne okoliczności faktyczne i prawne:
Decyzją z dnia 13 września 2016 r. Starosta zezwolił na realizacje inwestycji drogowej - budowę drogi gminnej pn. "Budowa ulicy [..] w G. i G." na terenie gminy W. W decyzji wskazano działki ewidencyjne przeznaczone do zrealizowania inwestycji, w tym działkę [..] w G. o pow. 2180 m², której współwłaścicielami byli skarżący, a która na mocy wskazanej decyzji stała się własnością Gminy.
W dniu 12 października 2016 r. Starosta zawiadomił skarżących, o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za prawo własności ww. nieruchomości. W toku postepowania organ zlecił sporządzenie wyceny działki. Operat szacunkowy określania wartości rynkowej działki nr [..] w G. został sporządzony w dniu 5 grudnia 2016 r. przez rzeczoznawcę majątkowego K. K. – P. Wartość przedmiotu wyceny została określona w wysokości 44 755 zł, według stanu na dzień 13 września 2016 r., tj. na dzień wydania przez Starostę decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i cen na dzień sporządzenia operatu szacunkowego.
Po zapoznaniu się z operatem szacunkowym K. C. w piśmie z dnia 31 stycznia 2017 r. zgłosiła organowi swoje uwagi, kwestionując rzetelność dokonanej wyceny i zaniżenie kwoty odszkodowania. Organ zwrócił się do rzeczoznawcy z prośbą o ustosunkowanie się do uwag strony, uzyskując w odpowiedzi pismo z dnia 20 lutego 2017 r. W oparciu o udzielone przez rzeczoznawcę wyjaśnienia organ uznał, że w sprawie brak jest podstaw do ponownego określenia wartości rynkowej przedmiotowej działki.
Decyzją z dnia 26 kwietnia 2017 r. Starosta ustalił na rzecz K. i A. C. odszkodowanie w kwocie 44.755 zł za prawo własności ww. działki, zobowiązując do jego wypłaty Wójta Gminy.
Jako podstawę wydania decyzji wskazano m.in. art. 12 ust. 4-5, art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2031 ze zm.) oraz art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a, i 2, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.)
W ocenie organu rzeczoznawca dokonał odpowiedniej analizy lokalnego rynku nieruchomości i na tej podstawie prawidłowo oszacował wartość nieruchomości Sporządzony przez rzeczoznawcę operat został wykonany i podpisany przez uprawnioną osobę, nie zawiera pomyłek, ani istotnych braków, czy niejasności. Jednocześnie rzeczoznawca szczegółowo wyjaśnił zastosowane podejście, sposób wyceny oraz podstawę prawną. Zatem dokument ten stanowi miarodajny dowód na okoliczność ustalenia wartości nieruchomości. Organ stwierdził, że oszacowana wartość dopowiada wartościom rynkowym i odzwierciedla poziom cen kształtujących się na rynku lokalnym, a oszacowanie wartości 1 m² gruntu mieści się pomiędzy ceną minimalną, a cena maksymalną, jakie zanotowano na rynku lokalnym. W uzasadnieniu wskazano też, że organ administracji nie ma podstaw, aby podważać wycenę rzeczoznawcę majątkowego, który dysponuje specjalistyczną wiedzą konieczną dla dokonania wyceny nieruchomości.
Stronie zostało przekazane jednocześnie stanowisko rzeczoznawcy, w którym wyjaśnił, z jakich powodów cena działki została ustalona w niższej wysokości, niż niektórych, innych działek objętych inwestycją. Wyceniana działka w znacznej części stanowi bowiem skarpę o dużym spadku terenu oraz jest położona w mniej atrakcyjnej lokalizacji – z dala od centrum wsi. Odnosząc się zaś do zarzutu strony, że w ramach metody porównawczej przyjęto nieadekwatne działki, bo o dużo mniejszej powierzchni, rzeczoznawcza wyjaśnił, że dla celów sporządzenia przedmiotowego operatu dokonano szczegółowej analizy danych transakcyjnych i stwierdzono, że cecha taka jak "powierzchnia gruntu" nie ma wpływu na kształtowanie się cen transakcyjnych działek drogowych.
W złożonym odwołaniu K. i A. C. podnieśli zarzuty naruszenia art. 80 k.p.a. w związku z art. 153 ust. 1 oraz art. 134 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez uznanie przez organ operatu szacunkowego za prawidłowy, w sytuacji gdy sporządzający go biegły wadliwie określił przeznaczenie szacowanej nieruchomości w kontekście "zasady korzyści" oraz przyjął do porównania nieruchomości, które nie mogą być uznane za nieruchomości podobne. W ocenie odwołujących się w sprawie doszło ponadto do naruszenia art. 78 § 1 k.p.a. w związku z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez odmowę dopuszczenia dowodu z opinii innego biegłego w kontekście wadliwości sporządzonego operatu.
W odwołaniu podkreślono, że przed dokonaniem w 2014 r. zmiany w planie zagospodarowania przestrzennego, nieruchomość skarżących miała przeznaczenie pod zabudowę jednorodzinną wraz z usługową. Małżonkowie planowali zabudować działkę zgodnie z jej ówczesnym przeznaczeniem i uzyskali w tym celu stosowną decyzję o warunkach zabudowy. W ocenie strony fakt, że w celu zrealizowania planowanej inwestycji miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został zmieniony tak, iż część działki została przeznaczona na drogi nie oznacza, że właśnie tak powinna być ona szacowana tj. z pominięciem wynikającej z art. 134 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami zasady korzyści.
W ocenie strony w dacie wywłaszczenia sposób wykorzystywania nieruchomości (zabudowa jednorodzinna) był inny niż cel wywłaszczenia, a zatem wartość nieruchomości powinna była być przyjęta w wysokości korzystniejszej dla właściciela. Tym samym szacowanie przez biegłego wartości odszkodowania jak za działkę drogową i przy przyjęciu nieruchomości porównawczych drogowych było nieprawidłowe i naruszało opisaną zasadę korzyści. Z tego powodu nie można również stwierdzić, aby nieruchomość szacowana i nieruchomości porównawcze były nieruchomościami podobnymi.
Po drugie w ocenie strony to co dyskredytuje przyjęte nieruchomości porównawcze jako nieruchomości podobne to duża dysproporcja pomiędzy ich powierzchnią a powierzchnią działki nr [..]. Strona zakwestionowała stanowisko rzeczoznawczy, aby wielkość działek pozostawała bez wpływu na ich cenę. Zwróciła ponadto uwagę na budzące jej zastrzeżenia duże rozbieżności w szacowaniu nieruchomości sąsiednich. W stosunku do nieruchomości znajdujących się w najbliższym sąsiedztwie np. nieruchomości stanowiącej własność E. i M. M., wartość ta wyniosła bowiem o ok 50 % więcej. Zdaniem strony nie sposób uznać, aby tak dużą równicę w cenie mogła spowodować znajdująca się na ich działce skarpa.
Pismem z dnia 10 listopada 2017 r. pełnomocnik K. i A. C. wystąpił do Wojewody, jako organu odwoławczego o przeprowadzenie w sprawie dowodów w postaci: uzyskania zaświadczenia o przeznaczeniu nieruchomości szacowanej przed zmianą dokonaną uchwałą z dnia 25 czerwca 2015 r., dopuszczenie dowodu z operatu szacunkowego dotyczącego nieruchomości wywłaszczonej od E. i M. M., przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem biegłej oraz zlecenia rzeczoznawcy sporządzenia nowego operatu szacunkowego z uwzględnieniem nieruchomości porównawczych zbliżonych wszystkimi parametrami do nieruchomości szacowanej, w tym przyjęciu przez przeznaczenia nieruchomości szacowanej jako nieruchomości przeznaczonej pod budownictwo jednorodzinne.
Wojewoda decyzją z dnia 1 grudnia 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną odwołaniem decyzję jako zgodną z prawem.
Organ odwoławczy podzielił stanowisko, że operat szacunkowy sporządzony przez K. K. – P. nie zawiera pomyłek, braków czy niejasności, wobec czego nie ma żadnych przeszkód do uznania go za podstawę określenia wartości działki nr [..]. Wbrew twierdzeniom strony, w sprawie nie zaistniała potrzeba zlecania nowej wyceny nieruchomości, a zgłaszane zarzuty dotyczące nierzetelności rzeczoznawcy i błędów samego operatu zostały uznane za nieuzasadnione Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ zwrócił uwagę, że kwestionowanie wyceny biegłego przez osobę, która nie dysponuje odpowiednimi kwalifikacjami i specjalistyczną wiedzą, nie może zasługiwać na uwzględnienie, jeżeli nie przedstawia ona żadnych dowodów na tę okoliczność. Dowodem takim nie może być zaś operat szacunkowy dotyczący innej nieruchomości. Organ uznał, że dopuszczenie dowodu z wyceny nieruchomości w odrębnie przeprowadzonym postępowaniu, gdzie stroną są E. i M. M. jest więc niecelowe, również z tego powodu, że postępowanie odszkodowawcze dotyczące wymienionych osób zakończyło się ugodą zawartą w dniu 22 grudnia 2016 r.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że oszacowanie zasadnie dotyczyło wyceny wartości nieruchomości jako nieruchomości drogowej i zostało dokonane w oparciu o analizę transakcji dotyczących nieruchomości podobnych. Podniesiona przez stronę okoliczność, że nieruchomość przed dokonaniem w 2014 r. zmiany w planie zagospodarowania przestrzennego miała przeznaczenie pod zabudowę jednorodzinną organ uznał za pozostająca bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy. W tym zakresie wskazano, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, wysokość odszkodowania ustala się według stanu (a zatem i przeznaczenia) nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej przez organ I instancji. Zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami przeznaczenie planistyczne wycenianej nieruchomości ustala się w pierwszej kolejności na podstawie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Rzeczoznawca ustalił zaś, że na dzień wydania decyzji o realizacji inwestycji drogowej przedmiotowa nieruchomość objęta była miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy z dnia 25 czerwca 2014 r. nr XLII/506/2014 i oznaczona symbolem 02 KDZ- tereny dróg publicznych zbiorczych. Biorąc pod uwagę te ustalenia planistyczne, wycena nieruchomości zasadnie została przeprowadzona w oparciu o § 36 ust. 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109 ze zm.) który dotyczy przypadku gdy na realizacje inwestycji drogowej wywłaszczona została nieruchomość, która była przeznaczona pod inwestycje drogowe. Rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej. Kierując się ww. przepisem przyjął do porównania transakcje nieruchomościami niezabudowanymi o przeznaczeniu komunikacyjnym z obszaru gminy wiejskiej W., które miały miejsce od listopada 2014 r. do dnia wyceny.
Dokonując stosowanych obliczeń rzeczoznawcza ustalił wartość 1 m² w wysokości 20,53 zł. W związku z powyższym wartość prawa własności działki nr wyniosła 44.755 zł. Odnosząc się do wątpliwości strony, co do wskazanych w wycenie nieruchomości porównawczych, które ich zdaniem nie są podobne do ww. działki organ uznał je za bezzasadne. Odwołując się do definicji nieruchomości podobnej z art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazał, że za nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny m.in. ze względu na przeznaczenie jako cechę wpływającą na jej wartość. Za bezpodstawne uznano także zarzuty dotyczące powierzchni nieruchomości porównawczych. Rzeczoznawca wykazał bowiem, że fakt dużej powierzchni wycenianych działek został uwzględniony poprzez nadanie oceny gorszej z tytułu cechy pn. powierzchnia działki. Na analizowanym obszarze nie zidentyfikowano transakcji o powierzchni powyżej 2000 m2 – przy tym rzędzie wielkości na badanym obszarze nie wpływa to na wartość obiektu wyceny.
Z powyższych względów organ uznał za niecelowe uzyskanie zaświadczenia planistycznego sprzed uchwały na mocy której nieruchomość w 2014 r. została przeznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego na drogę. W postępowaniu nie zaistniała też konieczność przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Szczególnie że rzeczoznawca majątkowy udzielił w toku postępowania szczegółowych wyjaśnień dotyczących sporządzonej wyceny, z którymi strona mogła się zapoznać i wypowiedzieć na ich temat. Nie było zatem potrzeby aby przesłuchiwać rzeczoznawcę na rozprawie administracyjnej.
W końcowej części decyzji organ wskazał, że w sprawie nie zaistniały określone w art. 18 ust. 1e ustawy o szczegółowych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1496 ze zm.) przesłanki do powiększenia wartości odszkodowania o 5 % wartości nieruchomości. Przed upływem terminu do wydania nieruchomości tj. do dnia 27 października 2016 r. inwestor nie rozpoczął bowiem robót budowlanych na działce.
W skardze na powyższą decyzję K. i A. C. wnieśli o jej uchylenie w całości, podnosząc zarzuty obejmujące:
- 1. zarzut naruszenia art. 136 § 1, art. 77, art. 78 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych skarżących w postaci: uzyskania zaświadczenia o przeznaczeniu nieruchomości przed zmianą dokonana uchwałą z dnia 25 czerwca 2014 r., dopuszczenia dowodu z operatu szacunkowego dotyczącego nieruchomości wywłaszczonej od E. i M. M., dopuszczenia dowodu z opinii rzeczoznawczy w postaci operatu szacunkowego z uwzględnieniem nieruchomości porównawczych zbliżonych wszystkimi parametrami do nieruchomości szacowanej, w tym przy przyjęciu przeznaczenia tej nieruchomości jako przeznaczonej pod budownictwo jednorodzinne.
- 2. zarzut naruszenia art. 89 § 2 w związku z art. 140 w związku z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, której przeprowadzenie pozwoliłoby wyjaśnić podnoszone w odwołaniu kwestie przy udziale biegłego sporządzającego operat szacunkowy
- 3. zarzut naruszenia art. 80 w związku z art. 140 k.p.a. poprzez dokonanie oceny opinii biegłego wyłącznie z punktu widzenia poprawności formalnej
- 4. zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. w zw. z art. 153 ust. 1 oraz art. 134 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez uznanie operatu za prawidłowy, w sytuacji gdy biegły wadliwie określił praznaczenie nieruchomości, dokonał błędnej wykładni "zasady korzyści" oraz przyjął do porównania nieruchomości, które nie mogą być uznane za podobne
- 5. zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji wydanej z naruszeniem prawa.
W celu wsparcia podniesionych zarzutów, uzasadniając skargę, strona skarżąca w całości powtórzyła argumentację przytoczoną uprzednio w odwołaniu.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do sposobu rozumienia przez skarżących "zasady korzyści" organ wskazał na marginesie, że pojęcie to należy odnosić tylko do wartości rynkowej nieruchomości. Żaden przepis prawa nie przewiduje bowiem możliwości powiększenia należnego odszkodowania o inne jeszcze składniki w tym np. odszkodowanie za plany inwestycyjne związane z daną nieruchomością, które powstały przed datą wydania decyzji zezwalającej na realizacje inwestycji drogowej, w czasie, gdy nieruchomość ta miała inne przeznaczenie planistyczne.
Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
Kontrolując w tak wyznaczonych granicach zaskarżoną decyzję sąd doszedł do wniosku, że jest ona zgodna z prawem i nie nosi cech uchybień, które uzasadniałyby jej wyeliminowanie z obrotu prawnego w trybie art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd nie stwierdził bowiem nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa materialnego. Z tych też względów sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Wojewody z dnia 1 grudnia 2017 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty z dnia 26 kwietnia 2016 r. ustalającą odszkodowanie z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości na rzecz A. i K. C. w wysokości 44.755 zł, a materialnoprawną podstawą zakwestionowanych rozstrzygnięć były przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1496 ze zm.), zwanej dalej specustawą drogową oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), zwanej dalej u.g.n.
Jak stanowi art. 12 ust. 4a specustawy drogowej organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydaje następnie decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, za przejęte z mocy prawa nieruchomości, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 ustawy. Na mocy tego odesłania, do ustalenia odszkodowania za nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego na podstawie tej ustawy zastosowanie znajdują zasady określone w przepisach u.g.n., a w konsekwencji również zasady zawarte w wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.), zwanym dalej rozporządzeniem.
Kwestię ustalania wysokości odszkodowania reguluje art. 130 ust. 2 u.g.n., który to przepis stanowi, że odszkodowanie jest ustalane po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Z powyższego wynika więc, że w postępowaniu administracyjnym w sprawie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie (przejęcie z mocy prawa) nieruchomości, kluczowym i podstawowym dowodem jest opinia rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości, określana jako operat szacunkowy. Ocena, czy stronie przysługuje odszkodowanie i w jakiej wysokości, niewątpliwie należy do organu administracji właściwego w przedmiocie ustalenia odszkodowania, zaś sporządzony operat szacunkowy stanowi opinię przygotowaną w oparciu o wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego, który jest dowodem niezbędnym do ustalenia wysokości odszkodowania i wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej to odszkodowanie należne stronie wywłaszczonej.
Nie ulega przy tym wątpliwości, że dokument ten powinien zostać sporządzony w trybie i na zasadach określonych w u.g.n., z uwzględnieniem rozwiązań prawnych wynikających ze specustawy drogowej oraz spełniać wymagania określone w rozporządzeniu. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych, właściwym zidentyfikowaniu cech różniących nieruchomości podobne oraz nieruchomości wyceniane i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy.
Organy administracji publicznej, podobnie jak sąd administracyjny, obowiązane są dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym oraz ocenić jego wartość dowodową, stosownie do art. 80 k.p.a. jako opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. Podkreślenia przy tym wymaga, że organ nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego w ten sposób, że nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna, niż przyjął to biegły. Organ administracji jest natomiast zobowiązany do oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, w ramach której może domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat, czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania, zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1611/12; z dnia 8 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 364/15, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Szczegółowe zasady określania wartości gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne określono natomiast w specustawie drogowej oraz w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości. Zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Stosownie zaś do treści § 36 ust. 1 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń ww. decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji.
W ocenie sądu, Wojewoda prawidłowo zastosował powołane wyżej przepisy prawa materialnego, w tym przepisy rozporządzenia i prawidłowo ustalił wysokość odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Wydane rozstrzygnięcie było konsekwencją dokonanych ustaleń w zakresie poprawności sporządzenia operatu szacunkowego i przyjęcia, że może on stanowić podstawę ustalenia wysokości odszkodowania, Zdaniem sądu dokonana ocena w tym zakresie nie nosi cech dowolności, a organy słusznie uwzględniły, że operaty szacunkowe stanowią sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawana w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnoście szacowania nieruchomości.
Zdaniem sądu rzeczoznawca w sposób bardzo szczegółowy i przejrzysty opisał metodologie podjętych czynności z zakresu szacowania. Przede wszystkim przedstawił chronologię działań, które doprowadziły do ustalenia wartości nieruchomości szacowanej i prawidłowo, logicznie uzasadnił wynik końcowy. Dodatkowo w toku postępowania szczegółowo odnosił się do uwag skarżących do tyczących sporządzonego operatu, wyjaśniając wszelkie sporne kwestie.
W świetle tych wywodów nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi podważające prawidłowość przyjętego do wyceny przeznaczenia nieruchomości oraz niezastosowanie tzw. zasady korzyści określonej w art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. Nie ulega wątpliwości, że dokonując wyceny nieruchomości wywłaszczonych pod drogi publiczne rzeczoznawca majątkowy winien przede wszystkim uwzględnić cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości w dacie wydania decyzji zezwalającej na inwestycję drogową oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Przy czym należy mieć na względzie, że decydujące dla określenia wartości nieruchomości jest przeznaczenie, jakie nieruchomość miała przed dniem wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji. W sytuacji, gdy wywłaszczona nieruchomość już przed wydaniem decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej uzyskała przeznaczenie drogowe, to wówczas zastosowanie znajduje przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia.
Przewiduje on, że jeżeli na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Z kolei art. 134 ust. 3 u.g.n. przewiduje, że wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli zaś przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (ust. 4).
Treść przytoczonych przepisów nie budzi wątpliwości, że zasadę korzyści stosuje się wtedy, gdy przedmiot wyceny, w dniu wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, posiadał inne przeznaczenie planistyczne niż drogowe, tj. zgodne z celem wywłaszczenia. Z taką sytuacją, wbrew twierdzeniom skarżących, nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie.
Skoro okolicznością o podstawowym znaczeniu dla ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejmowane pod drogi ma to, jakie przeznaczenie miała wyceniona nieruchomość w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, prawidłowo w pierwszej kolejności rzeczoznawca ustalił, że działka nr [..] przeszła na własność Gminy z mocy prawa, zgodnie z ostateczną decyzją Starosty z dnia 13 września 2016 r. zezwalającą na realizację inwestycji drogowej. Następnie zaś stwierdził, że na dzień wydania tej decyzji nieruchomość była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy nr XLII/506/2014 z dnia 25 czerwca 2014 r., w którym oznaczona została jako 02.KDZ – tereny dróg publicznych, zbiorczych.
Powyższe oznacza, że aktualne przeznaczenie działki nr [..] jest tożsame z celem, na jaki działkę wywłaszczono, w związku z czym zasadna jest ocena organów co do braku podstaw zastosowania przez rzeczoznawcę zasady korzyści, w przedstawionym wyżej rozumieniu. Zgodzić się przy tym trzeba, że rozumienie zasady korzyści zaprezentowane przez stronę skarżącą, a oparte na twierdzeniu o konieczności uwzględnienia także poprzedniego przeznaczenia wycenianej nieruchomości, nie odpowiada treści art. 134 u.g.n. Skoro niewątpliwie dla potrzeb wyceny nieruchomości, badaniu mogło podlegać jedynie przeznaczenie gruntu na dzień wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, tym samym jako niezasadny należy ocenić wniosek skarżących o uzyskanie zaświadczenia w sprawie przeznaczenia nieruchomości przed zmianą planu w 2014 r. oraz uwzględnienie tego przeznaczenia przy rozstrzyganiu sprawy.
Konsekwencją prawidłowego określenia przeznaczenia wycenianej działki jest przyjęcie, że ustalenie wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była już przeznaczona pod inwestycję drogową, rozpoczyna się od wyceny od porównania transakcji dotyczących nieruchomości drogowych (§ 36 ust. 4 rozporządzenia), jeżeli organ dysponuje wystarczającymi danymi odnoszącymi się do tego typu transakcji. W niniejszej sprawie organ dysponował danymi o transakcjach kupna - sprzedaży nieruchomości o podobnym charakterze jak wyceniana, w związku z czym rzeczoznawca określił wartość rynkową nieruchomości wycenianej przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej.
Jak wynika z art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Z kolei § 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości stanowi, że przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (ust. 1). Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.
Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Podkreślenia przy tym wymaga, że zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n. nieruchomością podobną jest nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.
W świetle tych przepisów uznać należy, że przyjęte przez rzeczoznawcę do porównania nieruchomości stanowią nieruchomości podobne w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. i przy uwzględnieniu, że wyceniana działka w dniu wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej przeznaczona była pod drogi publiczne. Do porównania rzeczoznawca wybrał bowiem 3 transakcje nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi, przeznaczonymi pod komunikację z terenu gminy wiejskiej W. Dokonując analizy rynku biegła wskazała, że w związku z niewielką liczbą odnotowanych transakcji, nie było możliwe określenie wiarygodnego trendu czasowego cen transakcyjnych. Biorąc jednak pod uwagę stan rynku nieruchomości w ostatnim roku stwierdziła, że w obszarze większości rynków nastąpiła stagnacja cen, dlatego też dla celów niniejszej wyceny przyjęto trend zerowy. Rzeczoznawca następnie przedstawił cechy rynkowe wpływające w sposób zasadniczy na zróżnicowanie cen na rynku nieruchomości, określając je jako: lokalizacja ogólna, lokalizacja szczegółowa i otoczenie oraz popyt ze względu na stan nieruchomości i otoczenia, a także określił wielkość ich wpływu na zróżnicowanie cen transakcyjnych i zastosował odpowiednie współczynniki korygujące.
Zdaniem sądu rzeczoznawca dokonał prawidłowej analizy rynku transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym, zweryfikował ich cechy charakterystyczne oraz skonfrontował je z cechami nieruchomości wycenianej. Na tej podstawie ustalił zaś cechy relewantne dla oceny podobieństwa wybranych nieruchomości z działką nr [..]. Wskazać przy tym należy, że zarówno zdefiniowanie rynku, jego obszaru i przeprowadzona analiza, w tym także dotycząca określenia cech i ich wpływu na cenę nieruchomości to również wiedza specjalistyczna, którą dysponuje rzeczoznawca.
W związku z tym wybór biegłego co do nieruchomości porównawczych przyjętych do wyceny, cechy i wagi tych cech oraz współczynniki nie może stanowić przedmiotu merytorycznego badania organów administracji publicznej i sądu administracyjnego (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 984/17, LEX nr 2400048). Oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego we wskazanym zakresie, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n., dokonać może jedynie organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny.
Odnosząc się więc do zarzutów skargi w zakresie nieruchomości porównawczych przyjętych do analizy, a szczególnie ich powierzchni, w pierwszej kolejności wskazać trzeba, że w niniejszej sprawie chodzi o nieruchomość przejętą przez podmiot publicznoprawny pod konkretny cel publiczny, w związku z czym znaczenie dla wyceny ma specyficzny rynek nieruchomości drogowych, którym nie rządzą ogólne zasady jak na rynku nieruchomości prywatnych, lecz szczególne uwarunkowania. Wobec tego typowe, uniwersalne cechy cenotwórcze nie są miarodajne dla celu niniejszej wyceny (zob. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 383/15 – dostępny w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W ocenie sądu rzeczoznawca przy sporządzaniu operatu miała na uwadze specyfikę wycenianej nieruchomości, co znajduje odzwierciedlenie w przyjętych cechach porównawczych, a także przypisanym im wagom. Za wystarczające i w pełni uzasadnione należy uznać też stanowisko biegłej wyrażone w piśmie z dnia 20 lutego 2017 r., że cecha "powierzchnia gruntu" nie ma wpływu na kształtowanie się cen transakcyjnych działek drogowych, w związku z czym cecha ta nie została wyróżniona w operacie jako znacząca. Zgodzić się trzeba, że zarówno kształt i powierzchnia działki zależne są od przebiegu pasa planowanej drogi i nie są niezależnymi atrybutami oceny działki, a jej przydatność jako nieruchomości drogowej nie jest uwarunkowana kształtem i powierzchnią. Zdaniem sądu nie wymaga wiedzy specjalnej to, że nabywca prywatny zaoferuje prywatnemu zbywcy wyższą cenę za nabywaną nieruchomość mającą dogodne cechy takie jak: powierzchnia, kształt, walory użytkowe, możliwości inwestycyjne, dostępność komunikacyjna, bo w ten sposób może ją wykorzystać w różny sposób, w części zbyć, obciążyć prawem, pobierać pożytki.
Jednocześnie oczywistym jest, że dla Skarbu Państwa (jednostki samorządu terytorialnego), który ma wybudować drogę na przejmowanym gruncie nie ma znaczenia jaka jest jego powierzchnia, bo i tak ma w tym miejscu być droga, zaś taka nieruchomość jest przydatna tylko na cel drogowy (zob. prawomocny wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2734/13 – dostępny w CBOSA).
Reasumując, w ocenie sądu organy prawidłowo uznały, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy w zakresie przyjętego podejścia, metody i techniki wyceny, jak również ustalonego zbioru nieruchomości podobnych i ich cech spełnia wymogi stawiane zarówno przez ustawę o gospodarce nieruchomościami jak i rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości. Odnosząc się w tym miejscu do podnoszonej przez skarżących kwestii konieczności sporządzenia nowej wyceny wskazać trzeba, że skoro w materiale dowodowym znajduje się prawidłowo sporządzony operat szacunkowy, zdaniem sądu brak jest przesłanek do uwzględniania żądania stron w tym zakresie. Jeżeli bowiem przeprowadzona przez organy ocena dowodu jakim jest operat szacunkowy nie budzi wątpliwości, a strona ogranicza się tylko do jego kwestionowania, zastrzeżenia natury merytorycznej należy uznać za subiektywną ocenę operatu przez stronę, która nie może prowadzić do pozbawienia mocy dowodowej analizowanego dokumentu i podjęcia przez organ czynności zmierzających do zlecenia wykonania nowej wyceny.
Podkreślić też trzeba, że dowodu przeciwnego nie może stanowić operat szacunkowy sporządzony dla innej wywłaszczonej nieruchomości, jak domagają się tego skarżący. Dokument taki jest bowiem sporządzany dla konkretnej nieruchomości, której sytuacja prawna oraz uwarunkowania są specyficzne i nie mogą znaleźć przełożenia do innych nieruchomości. Tym samym wynik takiej wyceny może miarodajny jedynie w odniesieniu do konkretnej nieruchomości, dla której została ona sporządzona. Posłużenie się więc w sprawie dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość dowodem z opinii biegłego sporządzonej dla innej działki doprowadziłoby do sytuacji, w której tak ustalone odszkodowanie nie spełniałoby konstytucyjnych wymogów słusznego odszkodowania za konkretnie oznaczoną wywłaszczoną nieruchomość.
Mając to wszystko na uwadze sąd uznał, że wycena wywłaszczonej działki nr [..] nie budzi zastrzeżeń, a dokonana przez orzekające w sprawie organy ocena dowodowa operatu szacunkowego z dnia 5 grudnia 2016 r. jest rzetelna i nie nosi cech dowolności, co pozwoliło na wykorzystanie tego dowodu jako dokumentu stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie. Nie sposób przy tym uwzględnić zarzutu skargi, że ocena operatu przez organy dokonana została wyłącznie z punktu widzenia jej poprawności formalnej, bowiem jak już wskazano ani organy administracji, ani sąd administracyjny nie mogą dokonywać merytorycznej weryfikacji tego dowodu, gdyż nie posiadają wiadomości specjalnych niezbędnych przy sporządzaniu wyceny wartości wywłaszczonej nieruchomości. Dla istotna jest wartość dowodowa operatu szacunkowego i w związku z tym jego przydatność na potrzeby ustalenia odszkodowania, w tym jego zgodność z przepisami prawa powszechnie obowiązującego.
Kwestia merytorycznej prawidłowości operatu szacunkowego, jego zgodności z zasadami sztuki szacowania może być natomiast oceniona przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 u.g.n.) ewentualnie stosowanie przez biegłego standardów zawodowych przy określaniu wartości nieruchomości może być oceniane w postępowaniu z zakresu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 194 ust. 2 w związku z art. 175 ust. 1 u.g.n.).
Sąd nie dopatrzył się także innych podnoszonych w skardze uchybień proceduralnych, w szczególności art. 89 § 2 k.p.a. w związku z art. 140 oraz w związku z art. 10 § 1 k.p.a. Prawidłowo bowiem organ stwierdził, że w sprawie nie zaszła żadna z przesłanek uzasadniających przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. W szczególności potrzeba taka nie zaistniała w związku ze zgłaszanymi przez skarżących uwagami do sporządzonego operatu, bowiem wszelkie istotne dla rozpoznania sprawy kwestie zostały wyczerpująco wyjaśnione przez biegłą zarówno w samym operacie, jak i w pismach z dnia 20 lutego 2017 r. i z dnia 10 lipca 2017 r. W szczególności jednoznacznie zostało wyjaśnione, dlaczego w niniejszej sprawie przyjęto przeznaczenie szacowanej nieruchomości jako drogowe i dlaczego nie zastosowano przy wycenie tzw. zasady korzyści.
W związku z tym, zdaniem sądu skoro podnoszone przez skarżących uwagi zostały należycie rozpoznane, a nie było innych okoliczności wymagających wyjaśnienia poprzez przesłuchanie biegłego, jak też przeprowadzenie rozprawy nie przyczyniłoby się przyspieszenia lub uproszczenia postępowania, ani nie wymaga tego przepis prawa – zarzuty skargi w tym zakresie pozbawione są podstaw.
Z tych względów, skoro zarzuty skargi okazały się niezasadne, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie dopatrzył się innych uchybień obligujących go do uchylenia zaskarżonej decyzji, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę w niniejszej sprawie oddalił.
Sąd orzekł na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a, który przewiduje, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W związku ze zgłoszonym przez organ w odpowiedzi na skargę wnioskiem o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, co do którego żadna z pozostałych stron nie wniosła w wyznaczonym terminie o przeprowadzenie rozprawy, sąd na podstawie art. 120 p.p.s.a. rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym w składzie trzech sędziów.