Uzasadnienie
I. D., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 14 października 2022 r. utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z 2 maja 2022 r. Prezydent Miasta Gdańska, po rozpatrzeniu wniosku skarżącej z 2 lutego 2022 r., odmówił jej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia i opieki nad ojcem H. F. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przyczyną odmowy jest: 1) niespełnienie warunków o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (u.ś.r.) - gdyż brak jest związku przyczynowego pomiędzy zakresem sprawowanej opieki a rezygnacją zatrudnienia;
- 2) negatywna przesłanka z art. 17 ust. 1b u.ś.r. gdyż niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała przed ukończeniem przez nią 25 roku życia;
- 3) negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r., gdyż ojciec wnioskodawczyni pozostaje w związku małżeńskim z U. F., która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Po rozpoznaniu wniesionego odwołania decyzją z 14 października 2022 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu pierwszej instancji w zakresie dotyczącym art. 17 ust. 1b u.ś.r., przychylając się do stanowiska orzecznictwa, że przepis art. 17 ust. 1b ustawy należy stosować z pominięciem tej części tego przepisu, która została uznana za niekonstytucyjną. Oznacza to, że w tej sprawie przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może stać na przeszkodzie nabyciu przez opiekuna osoby dorosłej prawa do wnioskowanego świadczenia.
Kolegium uznało jednak, że skarżąca nie spełnia warunków uprawniających do nabycia świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, określonych przepisami art. 17 ust.1 i art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. Tym samym zasadne było utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy.
W dalszej kolejności Kolegium wyjaśniło, że I. D. zrezygnowała z pracy zarobkowej z powodu pogorszenia się stanu zdrowia ojca, ale także własnej choroby i operacji. Legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym, wydanym przez Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności. Nadto od 17 sierpnia 2012 r. I. D. jest zarejestrowana w Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Od zawieszenia działalności gospodarczej w dniu 10 sierpnia 2012 r. nie podejmowała przy tym żadnej aktywności zawodowej. Nie potrafi też wskazać, jaką pracę mogłaby podjąć. W okresie od 11 marca 2020 r. do 4 stycznia 2021 r. była niezdolna do pracy wskutek choroby lub przebywania w zamkniętym ośrodku odwykowym przez nieprzerwany okres 90 dni. W latach 2019-2021 miała przyznawany przez MOPR zasiłek okresowy z powodu bezrobocia, zasiłek okresowy z powodu długotrwałej choroby.
Zdaniem organu, zgromadzone dowody potwierdzają że wnioskodawczyni nie podejmowała pracy zarobkowej z uwagi na swój stan zdrowia oraz urodzenie w dniu 15 lutego 2013 r. dziecka i konieczność opieki nad nim, co wyklucza istnienie przesłanki przyznania świadczenia. Nadto z wywiadu jednoznacznie wynika że opiekę we wcześniejszym okresie sprawowała współmałżonka.
Organu wskazał też, że wykonywane czynności, tj. podanie posiłków, leków, realizacja recept, czytanie, rozmowa, czy też przygotowanie odzieży nie są czynnościami wymagającymi dużego wysiłku fizycznego. Zasadnicza część czynności podejmowanych przez stronę, takich jak robienie zakupów, przygotowywanie posiłków, pranie, sprzątanie, zapełnianie i opróżnianie zmywarki i umawianie wizyt lekarskich, nie ma związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem. Są to czynności, które wykonują również osoby zatrudnione w pełnym wymiarze czasu pracy. Ojciec skarżącej nie jest przy tym osobą leżącą, niezdolną do samodzielnego spożywania posiłków czy przyjmowania lekarstw.
W ocenie Kolegium, wskazane w wywiadzie środowiskowym czynności, związane tylko z opieką nad niepełnosprawną ojcem, nie powinny zajmować, w ciągu dnia, na tyle dużo czasu aby, przy należytej organizacji, skarżąca nie mogła podjąć pracy zarobkowej w jakimkolwiek wymiarze. Wskazano, że ojciec skarżącej potrafi samodzielnie przygotować sobie kanapki i tylko w zależności od dnia wymaga pomocy w dojściu do toalety czy w ubieraniu. To żona pozostaje z nim od godzin wieczornych do porannych, podczas gdy córka jedzie do swojego mieszkania. Zdaniem Kolegium, rezygnacja skarżącej z prowadzenia działalności gospodarczej nie miała związku z opieką nad ojcem, w tym czasie zresztą opiekę tę sprawowała żona i matka skarżącej – U. F. Skarżąca wspiera rodziców, a w szczególności ojca, w codziennym funkcjonowaniu, ale nie jest to opieka całodobowa. Skarżąca musi bowiem poświęcić czas swoim nastoletnim synom.
Twierdzenia skarżącej zawarte w jej oświadczenia nie korespondują zresztą ze sobą skoro z jednej strony twierdzi, że w ciągu dnia rodzice mogą zostać sami co najwyżej dwie godziny, a z drugiej strony wskazuje, że w nocy opieka sprawowana jest telefonicznie. Nie sposób też nie zauważyć, że takie czynności jak oglądanie telewizji, rozmowa przy kawie, czytanie gazet może niewątpliwie wykonywać żona. Nie można też uznać, że stan zdrowia U. F. - niepełnosprawnej, podobnie jak skarżąca, tylko w umiarkowanym stopniu - stanowi przeszkodę w przygotowaniu odzieży i pomocy w ubieraniu, podaniu posiłków i leków.
Istotnym w niniejszej sprawie jest także to, że ojciec skarżącej pozostaje w związku małżeńskim z U. F., która orzeczeniem z 23 marca 2022 r. została uznana za osobę niepełnosprawną, ale tylko w umiarkowanym stopniu. To oznacza jednak, że w niniejszej sprawie zachodzi również przesłanka negatywna nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r.
W skardze na tak wydaną decyzję zarzucono:
- 1. rażącą obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 17 ust 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy ojciec skarżącej pozostaje w związku małżeńskim, a jego współmałżonka nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu innym niż znacznym;
- 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęcie działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności niewyjaśnienie czy żona niepełnosprawnego ze względu na stopień niepełnosprawności i podeszły wiek jest w stanie zapewnić całodobową opiekę nad niepełnosprawnym mężem;
- 3. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzję organu pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ewentualnie przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że wykładnia językowa art. 17 ust 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. dokonana przez Kolegium prowadzi do wyników sprzecznych z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Świadczenie pielęgnacyjne zgodnie z zamiarem ustawodawcy stanowić ma formę wsparcia rodziny pozostającej nie tylko w trudnej sytuacji materialnej, ale i faktycznej, spowodowanej koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą wymagającą, ze względu na swój stan zdrowia. Pozostając bowiem wyłącznie przy wyniku wykładni językowej tego przepisu, należałoby uznać, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym małżonkiem przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi, który sam legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czyli takiemu, który faktycznej opieki nie może sprawować z uwagi na swoją własną niepełnosprawność.
Poprzestanie na wykładni językowej i nie zastosowanie wykładni systemowej i celowościowej tego przepisu w ocenie skarżącego nie wystarczające. Wykładnia celowościowa i systemowa uwzględnia konstytucyjne zasady równości wobec prawa i ochrony rodziny, a także nakazy zapewnienia rodzinie w uzasadnionych wypadkach prawa do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych oraz pomocy osobom niepełnosprawnym w zabezpieczeniu egzystencji.
Nadto w uzasadnieniu skargi wskazano z art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom w nim wymienionym, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Zatem podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która nie musi być opieką całodobową.
Nadto skarżąca powołała orzecznictwo wskazujące, że warunku "stałej" opieki nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała w sensie trwałości, zaś "długotrwała" w sensie rozciągłości w czasie, jako opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka. Istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest więc nie tylko jej stałość i ciągłość, ale także zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad która jest sprawowana; zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić. Abstrahując od kwestii, że w sprawowaniu opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. chodzi przede wszystkim o pomoc w zapewnieniu zaspokojenia normalnych, podstawowych i codziennych potrzeb egzystencjalnych osobie niepełnosprawnej, których ta z uwagi na stopień niepełnosprawności (schorowania) nie jest w stanie sobie sama zapewnić.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 14 października 2022 r., utrzymującą w mocy decyzję z 2 maja 2022 r. w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu, który uzasadniałby uwzględnienie skargi i podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259), dalej powoływanej w skrócie jako p.p.s.a.
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 390 – dalej powoływanej w skrócie jak wcześniej: "u.ś.r."), a w szczególności art. 17 tej ustawy, w którym szczegółowo określono wymogi, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, mającego w określonym stopniu rekompensować brak możliwości świadczenia pracy w związku z opieką, jaką sprawuje nad osobą niepełnosprawną. Wskazane przez ustawę przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu;
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka;
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej;
- 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Stosownie zaś do art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko Kolegium odnośnie do zasadności zastosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r., bowiem wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (sygn. K 38/13), przymiot konstytucyjności utraciło przewidziane w tym przepisie kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez opiekunów dorosłych niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2 u.ś.r. Z tych przyczyn w odniesieniu do opiekunów dorosłych niepełnosprawnych, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.
Pomimo odmiennego stanowiska organu I instancji, decyzja Prezydenta, jak zasadnie wskazał organ odwoławczy, ostatecznie jest zgodna z prawem. Nie może bowiem ujść uwadze, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje jedynie osobie, która spełnia łącznie przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r. (pozytywne), przy braku przesłanek negatywnych z art. 17 ust. 5 u.ś.r.
Z akt sprawy wynika, że H. F. jest żonaty, a jego rodzice nie żyją. Ma jedną córkę I. D. Córka zamieszkuje oddzielnie wraz z dwoma synami. H. F. legitymuje się wydanym na stałe orzeczeniem z 6 grudnia 2012 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności, ze wskazanymi przyczynami określonymi jako choroby układu oddechowego i krążenia oraz choroby narządów ruchu. Z wywiadu środowiskowego wynika, że H. F. cierpi na szereg chorób - jest po zawale, ma chorobę wieńcową, migotanie przedsionków, zatorowość i zakrzepicę. Nadto cierpi na chorobę Parkinsona i obturacyjną chorobę płuc, ma chore nerki i prostatę, jaskrę i zaćmę, zawroty głowy. Wymaga pomocy w dotarciu do toalety, zależnie od dnia - pomocy w ubraniu, rozebraniu czy wstaniu z toalety.
Skarżąca I. D. pomaga ojcu w takich czynnościach jak mycie, ubieranie, podawanie i dozowanie leków, pomoc przy poruszaniu się po mieszkaniu, asekuracja przy spacerowaniu, robi zakupy, gotuje obiady, umawia i dowozi na wizyty lekarskie, pomaga przy kąpieli i kładzeniu się spać. Strzyże włosy, obcina paznokcie. Raz w miesiącu zapewnia wizytę w cmentarzu. Skarżąca 8 razy dziennie dawkuje leki. H. F. samodzielnie przygotowuje sobie śniadanie (kanapki). Jak wynika przy tym z oświadczenia skarżącej w zakresie czynności dotyczących opieki nad osobą niepełnosprawną, I. D. podaje ojcu leki trzy razy w godzinach porannych oraz pomaga w porannej toalecie i ubraniu (od godziny 7 do 8.30).
Natomiast w godzinach późno popołudniowych i wieczornych, tj. od godziny 17 podaje leki, pomaga w ćwiczeniach i wykonuje masaż nóg, a także sprząta i robi pranie, pomaga w wieczornej toalecie, przebraniu się w piżamę i położeniu spać. Natomiast większość czynności wskazanych w godzinach od 8.30 do 17 stanowią czynności, tj. oglądanie telewizji, rozmowa, czytanie gazety, wyjście na balkon czy wspólne picie kawy.
W ocenie Sądu, podzielić należy pogląd Kolegium, że te ostatnie aktywności, choć bardzo istotne, to mogą być wykonywane poza godzinami ewentualnej pracy i nie stanowią niezbędnych czynności opiekuńczych. Skarżąca co prawda podaje ojcu obiad oraz leki o godzinie 11 i 14, jednakże obiad mogłaby przygotować poza godzinami ewentualnej pracy a w dwukrotnym podaniu leków mogłaby pomóc matka skarżącej, która jest niepełnosprawna w stopniu umiarkowanym i jak sama przyznaje - wykonuje czynności samoobsługowe. Jest to uzasadnione tym bardziej, że jak wynika z oświadczenia skarżącej z 7 marca 2022 r. czasem przygotowuje ona posiłki w domu i przynosi, zaś czasem przygotowuje posiłki wspólnie z mamą w domu rodziców. Poza godzinami pracy skarżąca mogłaby wykonać takie czynności, jak zakupy, opłacenie rachunków, załatwianie spraw urzędowe oraz zawożenie ojca na cmentarz.
Uwzględnienia także wymaga, że skarżąca w toku postępowania administracyjnego oświadczyła (pismo z 7 marca 2022 r.), że nie wie, jaką pracę mogłaby podjąć. Oświadczenie takie zdaniem Sądu nie potwierdza, że skarżąca podjęłaby pracę, gdyby nie konieczność opieki nad ojcem. Nadto, jak przyznała sama skarżąca, zawiesiła ona prowadzenie działalności gospodarczej w 2012 r., przy czym powodem takiego stanu rzeczy była nie tylko choroba ojca, ale też choroba skarżącej. Skarżąca posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności i jak wynika z informacji PUP w 2012 r. była niezdolna do pracy przez okres 90 dni. Zatem konieczność opieki nad ojcem nie stanowiła jedynej przyczyny zaprzestania pracy zarobkowej.
Tym samym Sąd podziela stanowisko organów, że zakres i charakter wykonywanych czynności nie uniemożliwia skarżącej podjęcia pracy zarobkowej chociażby w niepełnym wymiarze, a zatem nie zostały spełnione przesłanki art. 17 ust. 1 u.s.r. Brak jest bowiem związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem.
Niezależnie od powyższego, nie budzi także wątpliwości prawidłowość stanowiska organów, że na gruncie niniejszej sprawy spełniona została przesłanka negatywna z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że H. F., legitymujący się wydanym na stałe orzeczeniem z 6 grudnia 2012 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności, pozostaje w związku małżeńskim z U. F., która z kolei legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności (orzeczenie z 23 marca 2022 r.).
Sąd nie kwestionuje przy tym, że żona osoby wymagającej opieki jest osobą starszą i schorowaną. Z wydanego przez lekarza zaświadczenia z 25 lutego 2022 r. wynika, że U. F. leczy się z powodu przewlekłych zmian zwyrodnieniowych kręgosłupa z dyskopatią, łuszczycowego zapalenia stawów, choroby refluksowej oraz nadciśnienia tętniczego. W toku postępowania przed organem pierwszej instancji U. F. oświadczyła, że z uwagi na choroby, nie jest w stanie sprawować opieki nad mężem. Nie może dźwigać, dlatego zakupy robi skarżąca. Nie może także pomagać w myciu, podnoszeniu i ubieraniu męża. Ma mniej sprawne ręce, a także bóle nóg i kręgosłupa. We wniosku o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności U. F. podała, że samodzielnie się porusza i wykonuje czynności samoobsługowe, zaś gospodarstwo domowe prowadzi "z pomocą". Nie wskazała przy tym, że konieczna jest opieka we wskazanych wyżej sferach życia. Powyższe znajduje także odzwierciedlenie w oświadczeniu skarżącej, że matka uczestniczy we wspólnym przygotowaniu posiłków.
Nie kwestionując powyższych uwarunkowań faktycznych, wskazać należy, że z prawnego punktu widzenia, fakt posiadania przez osobę wymagającą opieki małżonka, który legitymuje się ("tylko") orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, wyklucza możliwość przyznania tego świadczenia innemu członkowi rodziny. Warunkiem bowiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim, osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. (za: wyrok NSA z 28 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 1126/22, CBOSA). Nie jest przy tym dopuszczalne przeprowadzenie innych dowodów niż orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności na okoliczność potwierdzenia braku możliwości pełnienia opieki przez współmałżonka osoby wymagającej opieki (za: wyrok NSA z 28 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 1015/22, CBOSA).
Dla porządku w tym miejscu wyjaśnić trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych można było w przeszłości zaobserwować istotne rozbieżności w wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Część orzeczeń wydanych przez sądy administracyjne dopuszczała odstąpienie od literalnego brzmienia tego przepisu, wskazując, że nie można oczekiwać sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną od małżonka tej osoby, który z racji zaawansowanego wieku lub stanu zdrowia sam wymaga opieki i nie może sprawować jej nad innymi osobami, samemu nie legitymując się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (zob. wyroki NSA z 25 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1899/12, z 13 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1526/12, z 20 września 2013 r., sygn. akt I OSK 46/13, z 6 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 251/14, z 13 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1230/14, z 18 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1200/14, z 25 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2103/20; z 14 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 394/21, czy z 10 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 817/21).
Tę linię orzeczniczą należy jednakże uznać za nieaktualną. Zgodnie bowiem z uchwałą z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22, wydaną w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Uzasadniając zaś swoje stanowisko skład poszerzony w szczególności stwierdził, iż akceptuje tezę, że wykładnia prawa powinna mieć charakter kompleksowy, to jest powinna być przeprowadzana z wykorzystaniem różnych dyrektyw, w celu weryfikacji konkurencyjnych alternatyw interpretacyjnych i ostatecznego wyboru jednej możliwości interpretacyjnej.
Jednocześnie jednak stwierdził, że waga argumentów przemawiających za odmiennym rozumieniem norm prawnych regulujących dostęp do świadczenia pielęgnacyjnego osób zobowiązanych do alimentacji osoby wymagającej opieki ze względu na niepełnosprawność powinna być dostatecznie doniosła, aby uzasadnić konieczność modyfikacji zastosowanych przesłanek. W związku z tym skład poszerzony dokonał analizy treści omawianego uregulowania zawartego w ustawie o świadczeniach rodzinnych w kontekście przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i doszedł do przekonania, że odesłanie zawarte w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (k.r.o.), ma ograniczony charakter w tym znaczeniu, że nie daje podstaw w procesie wykładni do odwoływania się do przepisów tego kodeksu w zakresie szerszym, niż to wynika z tego odesłania. Kontekst systemowy jest w tym zakresie ograniczony i brak jest w szczególności podstaw do przyjmowania, że stanowi go też art. 132 k.r.o. i przyjęte w nim przesłanki wyznaczające kolejność powstawania obowiązku alimentacyjnego.
W związku z tym skład poszerzony NSA uznał, że w kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a ustawa zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a co bynajmniej nie świadczy o braku spójności systemowej. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak jest podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a czy art. 17 ust. 1a u.ś.r. powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 k.r.o. i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jest jasne i odwołuje się do prawnie uregulowanej kwestii instytucji orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, co rzutuje na wykładnię tego przepisu.
Zwrócono także uwagę, że brzmienie przepisu jest wynikiem zmian legislacyjnych, które dostosowały jego brzmienie do aktualnej ówcześnie sytuacji. W ocenie sędziów wydających uchwałę na wynik wykładni tego przepisu ma również wpływ fakt, że świadczenie pielęgnacyjne jest jednym ze świadczeń rodzinnych, w związku z czym pozbawienie prawa do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego na skutek ścisłej wykładni analizowanego przepisu nie pozbawia rodziny jako całości przysługujących jej świadczeń, a zatem literalna wykładnia nie prowadzi do powstania luki legislacyjnej, której uzupełnienie miałoby następować w drodze innych niż językowa metod wykładni.
Zaznaczyć w tym miejscu należy, że treść powyższej uchwały na podstawie art. 269 § 1 p.p.s.a. wiąże skład orzekający w niniejszej sprawie, co rzutuje na określoną wykładnię tego przepisu.
W rezultacie jak już wcześniej wskazano, Sąd przychyla się do stanowiska organów wskazującego, że została spełniona przesłanka negatywna w zakresie przyznania świadczenia z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., co już uzasadnia wydaną w sprawie decyzję odmowną. Nadto zaś opieka sprawowana nad ojcem nie stanowi przeszkody do wykonywania pracy zarobkowej przez skarżącą i te dwie okoliczności nie pozostają w związku przyczynowo-skutkowym w sposób pozwalający na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w świetle art. 17 ust 1 u.ś.r., co oznacza również brak spełnienia przesłanki pozytywnej dla przyznania wnioskowanego świadczenia.
Sąd nie stwierdził przy tym naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik postępowania, w szczególności w zakresie wskazanych w skardze art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), skargę oddalił.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, co nastąpiło w skardze, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.