Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 22 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 124/23

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia 13 grudnia 2022 r., sygn. akt SKO Gd/921/22, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej jako "SKO" lub "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000) - dalej jako "k.p.a.", art. 143 - 146 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899) – dalej jako "u.g.n.", rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555) oraz uchwały Rady Gminy Cedry Wielkie z dnia 30 maja 2012 r., nr XVI/150/2012 w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Pomor. z 2012 r. poz. 2088), po rozpatrzeniu odwołania Starosty Gdańskiego, działającego w imieniu Skarbu Państwa (dalej jako "Starosta" lub "Skarżący") od decyzji Wójta Gminy Cedry Wielkie (dalej jako "Wójt" lub "organ I instancji") z dnia 14 stycznia 2022 r., nr GP.3134.136.06.2021/22, ustalającej wobec Skarbu Państwa opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej (działki ewidencyjnej nr [...], położonej w obrębie D.) spowodowanego stworzeniem warunków do podłączenia nieruchomości do gminnej sieci kanalizacji sanitarnej, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego sprawy:

Decyzją z dnia 14 stycznia 2022 r. Wójt ustalił wobec Skarbu Państwa, w imieniu którego występuje Starosta, opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości ww. nieruchomości gruntowej spowodowanego stworzeniem warunków do podłączenia nieruchomości do gminnej sieci kanalizacji sanitarnej.

Pismem z dnia 2 lutego 2022 r. Starosta wniósł w terminie odwołanie od decyzji organu I instancji. Skarżący zarzucił Wójtowi naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Skarżący wskazał, że zgodnie z ewidencją gruntów oraz zapisami księgi wieczystej nr [...] nieruchomość jest gruntem rolnym. Nadto - zgodnie z decyzją Naczelnika Gminy Cedry Wielkie z dnia 31 lipca 1975 r., grunt został przekazany do bezpłatnego użytkowania jako działka siedliskowa. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje dla przedmiotowego gruntu zabudowę mieszkaniową i zagrodową. Przepisy u.g.n. przewidują natomiast, że opłaty adiacenckiej nie nalicza się w przypadku gruntów przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolne lub leśne, a w przypadku braku planu miejscowego - wykorzystywanych na cele rolne lub leśne. Zdaniem Skarżącego, przeznaczenie pod zabudowę zagrodową w planie miejscowym świadczy o przeznaczeniu gruntu na cele rolne.

Skarżący powołał się na opinię prawną publikowaną w Serwisie Administracyjno - Samorządowym (nr 12, 2011 r.) oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. II SA/Po 272/14. Skarżący zakwestionował także swoje następstwo prawne do reprezentowania Skarbu Państwa po zlikwidowanym Państwowym Funduszu Ziemi. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzją z dnia 13 grudnia 2022 r. SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał na wstępie treść art. 145 u.g.n., a następnie stwierdził, że Gmina Cedry Wielkie zrealizowała inwestycję polegającą na wybudowaniu w miejscowościach Giemlice, Długie Pole, Leszkowy i Cedry Wielkie sieci kanalizacji sanitarnej. W dniu 27 czerwca 2019 r. Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Pruszczu Gdańskim (dalej: "PINB") złożono zawiadomienie o zakończeniu budowy. PINB nie złożył sprzeciwu. W dniu 28 czerwca 2019 r. kanalizację oddano do użytkowania. Na skutek inwestycji dostęp do sieci kanalizacji sanitarnej uzyskała m.in. wskazana działka, stanowiąca własność Skarbu Państwa. W związku z tym, zdaniem SKO, obowiązkiem Wójta było wszczęcie postępowania administracyjnego celem ustalenia czy zachodzą przesłanki do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej.

Zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało doręczone Staroście w dniu 9 sierpnia 2021 r., a zatem wskazany w art. 145 ust. 2 u.g.n. warunek został spełniony. Kolejno SKO powołało treść z art. 146 u.g.n. wyjaśniając, że do oszacowania wartości nieruchomości stosuje się procedurę przewidzianą w u.g.n. oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Wójt zlecił sporządzenie wyceny ww. działki rzeczoznawcy majątkowemu. Wycena została sporządzona w dniu 28 maja 2021 r. Pismem z dnia 28 września 2022 r. rzeczoznawca majątkowy potwierdził aktualność operatu szacunkowego. Rzeczoznawca majątkowy przy wycenie wartości nieruchomości wybrał podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej (art. 153 ust. 1 u.g.n.). Rzeczoznawca dokonał dwukrotnego oszacowania wartości nieruchomości: pierwsze miało na celu określenie wartości przed budową urządzenia, a drugie - po jego wybudowaniu.

Według rzeczoznawcy majątkowego wartość nieruchomości przed wybudowaniem kanalizacji sanitarnej wynosiła 55,47 zł/m2, zaś po jej wybudowaniu 58,54 zł/m2. Oszacowany wzrost wartości wyniósł zatem około 5,5%.

Dale organ odwoławczy wyjaśnił, że wyceniana działka położona jest w miejscowości D. Jej powierzchnia wynosi 1700 m2. Ma kształt czworoboczny. Dojazd do nieruchomości odbywa się drogą gruntową, łączącą się z drogą urządzoną. Sąsiedztwo nieruchomości stanowi zabudowa siedliskowa, zabudowa mieszkaniowa, tereny niezabudowane i tereny rolnicze. Aktualnie nieruchomość posiada dostęp do sieci wodociągowej, energetycznej i kanalizacji sanitarnej. Nieruchomość objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Cedry Wielkie z dnia 6 października 2003 r., nr X/86/03, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Cedry Wielkie, obszar wsi Długie Pole (Dz. Urz. Woj. Pomor. z 2003 r. nr 165, poz. 3453). Zgodnie z ustaleniami planu nieruchomość jest przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową. Zgodnie z zapisami księgi wieczystej nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa - Państwowego Funduszu Ziemi.

Biorąc pod uwagę uzyskane przez rzeczoznawcę wyniki wyceny, SKO stwierdziło, że wzrost wartości nieruchomości spowodowany stworzeniem warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej wyniósł około 5,5%. Wzrost wartości na tym poziomie można uznać za prawdopodobny efekt stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do wybudowanego urządzenia. Po przeanalizowaniu treści operatu szacunkowego, SKO doszło do wniosku, że rzeczoznawca dokonał oszacowania wzrostu wartości nieruchomości w sposób przekonujący i rzetelny, przy zachowaniu wymogów wynikających z przepisów prawa. Przyjęta metodyka wyceny została uzasadniona i wyczerpująco opisana. Założenia przyjęte przez rzeczoznawcę były prawidłowe i słuszne w kontekście celu wyceny, jakim jest uchwycenie wzrostu nieruchomości spowodowanego budową sieci wodociągowej.

Zdaniem SKO, rzeczoznawca wyjaśnił, jakich analiz dokonywał w trakcie wyceny oraz jaki jest ich wpływ na przyjętą metodykę szacowania. Uzasadnił również wykorzystanie w procedurze wyceny nieruchomości przed stworzeniem warunków do jej podłączenia do sieci transakcji nieruchomościami o znacznie większej powierzchni aniżeli działka nr [...]. W związku z powyższym SKO uznało operat szacunkowy za miarodajny dowód pozwalający na wiarygodne oszacowanie wzrostu nieruchomości. W rezultacie, w opinii SKO, opłata adiacencka została ustalona w prawidłowej wysokości. Wzrost wartości wyniósł bowiem 5220 zł. Przy zastosowaniu stawki 30% opłata adiacencka wynosi 1566 zł.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, SKO wskazało, że przedmiotowa nieruchomość jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową. W ocenie Starosty zapis o przeznaczeniu również pod zabudowę zagrodową świadczy o tym, że działka nr [..] jest przeznaczona w planie miejscowym na cele rolne. SKO nie zgadza się jednak z tą opinią. Przeciwko stanowisku Starosty, w ocenie organu odwoławczego, przemawiają bowiem zapisy planu miejscowego dotyczące terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i zagrodową (oznaczonych literami MN). W § 5 planu miejscowego wskazano, że powierzchnia wydzielonych działek w przypadku terenów oznaczonych jako MN wynosi nie mniej niż 1000 m2 dla zabudowy jednorodzinnej i nie mniej niż 1800 m2 dla zabudowy zagrodowej (§ 5 ust. 1 pkt 2). Nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania ma powierzchnię 1700 m2, a zatem według planu miejscowego nie mogłaby na niej zostać zrealizowana zabudowa zagrodowa.

Z tego względu SKO uważa, że działka nr [...] - w myśl zapisów planu miejscowego, nie może zostać uznana za działkę przeznaczoną pod zabudowę zagrodową. Z przepisu art. 143 ust. 1 u.g.n. wynika, że wyłączenie spod przepisów o partycypacji w kosztach budowy infrastruktury technicznej dotyczy nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolne i leśne. Zapisy w ewidencji gruntów mogą natomiast określać przeznaczenie gruntu w przypadku, gdy grunt ten nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jak również nie wydano dla niego decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wówczas, w myśl art. 92 ust. 2 w zw. z art. 143 ust. 1 u.g.n., należy ustalić sposób wykorzystywania nieruchomości, a tu rozstrzygające znaczenie mają zapisy zawarte w ewidencji gruntów. Działka nr [...] rzeczywiście w ewidencji gruntów oznaczona jest jako Br - Pslll, co oznacza grunty rolne zabudowane.

Ponieważ jednak działka ta jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, którego zapisy wykluczają, w jej przypadku, realizację zabudowy zagrodowej, brak jest podstaw dla uznania, że jest ona przeznaczona na cele rolne. W tej sytuacji nie jest zasadne - zdaniem SKO, badanie sposobu wykorzystania nieruchomości, zarówno w przeszłości, jak i obecnie. Dla potrzeb postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej przeznaczenie gruntu definiowane jest albo przez zapisy planu miejscowego, ewentualnie decyzji o warunkach zabudowy, albo przez zapisy zawarte w ewidencji gruntów. Przeznaczenia gruntu nie ustala się więc w oparciu o wszystkie dokumenty go dotyczące, w tym plan miejscowy i jednocześnie ewidencję gruntów i budynków.

Zdaniem SKO, o przeznaczeniu na cele rolne nie może też świadczyć powołana przez Starostę okoliczność, że na działce, wiele lat przed wejściem w życie aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego, zrealizowano zabudowę siedliskową, zaś właściciel nieruchomości w 1975 r. przekazał ją Państwowemu Funduszowi Ziemi w zamian za rentę oraz prawo bezpłatnego użytkowania. W ocenie SKO okoliczność ta świadczy raczej o tym, że znajdujący się na terenie działki nr [...] budynek służy przede wszystkim celom mieszkaniowym i nie może być traktowany jako siedlisko. SKO wyjaśniło, że przekazanie gospodarstwa rolnego w zamian za rentę wiąże się z zaprzestaniem działalności rolniczej. W rezultacie SKO uważa, że działka nr [...] nie może aktualnie zostać uznana za nieruchomość przeznaczoną na cele rolne albo wykorzystywaną na cele rolne ze względu na to, że w przeszłości zrealizowano na jej terenie zabudowę siedliskową.

SKO zauważyło także, że powołany przez Starostę wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. II SA/Po 272/14, choć dotyczy sprawy podobnej, to jednak nie może stanowić wsparcia dla argumentacji Skarżącego. Wspomniane orzeczenie zapadło bowiem w sprawie, w której teren nieruchomości nie był objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, natomiast wydano w stosunku do tego terenu decyzję o warunkach zabudowy, przewidującą realizację zabudowy zagrodowej. W rozpatrywanej sprawie natomiast nieruchomość jest objęta planem miejscowym, zaś jego zapisy umożliwiają na jej terenie jedynie realizację zabudowy mieszkaniowej.

Odnosząc się do zarzutu Starosty, że działka nr [...] przeszła z mocy prawa na własność Gminy Cedry Wielkie na mocy przepisów ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2022 r., poz. 2329) SKO stwierdziło, że Starosta wskazał, iż do dnia 30 czerwca 2000 r. działka nr [....] nie przeszła na własność Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (następnie Agencja Nieruchomości Rolnych, a obecnie Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa). Starosta powołał się na informację z Krajowego Ośrodka Rolnictwa zawartą w piśmie z dnia 1 września 2021 r., wedle której działka nr [..] nie została przekazana do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Dlatego Skarżący uważa, że - w myśl przepisu art. 13 ust. 2 ww. ustawy, działka ta stała się z mocy prawa własnością gminy, na terenie której jest położona. W konsekwencji Starosta uznał, że nie jest stroną postępowania w sprawie dotyczącej ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości tej działki.

SKO zwróciło się do Wójta o ustosunkowanie się do tego zarzutu. Pismem z 15 listopada 2022 r. Wójt wyjaśnił, że działka nr [...] nie mogła przed dniem 30 czerwca 2000 r. przejść na własność gminy, gdyż nie była wówczas nieruchomością rolną. Objęta była bowiem ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Cedry Wielkie z dnia 29 listopada 1994 r., nr VI/38/94, w sprawie uchwalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy Cedry Wielkie (Dz.Urz.woj.gd. z 1994 r. nr 34 poz. 181). W myśl zapisów tego planu działka przeznaczona była pod zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności. Z tego względu Wójt uważa, że działka nr [...] nie stanowiła nieruchomości rolnej, a zatem nie mogła przejść na własność gminy w trybie przepisów ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa.

Mając powyższe na uwadze SKO uznało za prawidłowe stanowisko organu I instancji co do braku podstaw dla uznania, że działka nr [...] przeszła na własność Gminy z mocy prawa. Aby to nastąpiło, działka ta musiałaby w dniu 1 lipca 2000 r. spełniać warunki, od jakich uzależnione było stosowanie w stosunku do niej przepisów ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. W myśl przepisów tej ustawy obowiązujących w dniu 1 lipca 2000 r. miała ona zastosowanie do: 1) nieruchomości rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, z wyłączeniem gruntów znajdujących się w zarządzie Lasów Państwowych i parków narodowych (art. 1 pkt 1), 2) innych nieruchomości i składników mienia pozostałych po likwidacji państwowych przedsiębiorstw gospodarki rolnej oraz ich zjednoczeń i zrzeszeń (art. 1 pkt 2), 3) lasów nie wydzielonych geodezyjnie z nieruchomości, określonych w pkt 1 i 2 (art. 1 pkt 3).

W myśl art. 2 wspomnianej ustawy zasady gospodarowania obejmują mienie, o którym mowa w art. 1, znajdujące się: 1) w zarządzie państwowych jednostek organizacyjnych, 2) w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych i prawnych, 3) w użytkowaniu lub faktycznym władaniu osób fizycznych, osób prawnych oraz innych jednostek organizacyjnych, 4) w Państwowym Funduszu Ziemi. Działka nr [...] w dniu 1 lipca 2000 r. nie była przeznaczona w planie miejscowym na cele gospodarki rolnej. W konsekwencji, zdaniem SKO, przepisy ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa nie miały w stosunku do niej zastosowania. SKO stanęło na stanowisku, że reprezentacja Skarbu Państwa w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] leży w zakresie kompetencji Starosty - zgodnie z art. 11 ust. 1 u.g.n.

Podsumowując, SKO stwierdziło, że Wójt zasadnie ustalił wobec Skarbu Państwa, w imieniu którego działa Starosta, opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego stworzeniem warunków do podłączenia nieruchomości do sieci sanitarnej, a podniesione w odwołaniu zarzuty pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Skarb Państwa, w imieniu którego działa Starosta Gdański, zarzucił zaskarżonej decyzji SKO z dnia 13 grudnia 2022 r. naruszenie:

1. 1) prawa materialnego tj. aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Cedry Wielkie, uchwalonego dla obrębu Długie Pole uchwałą Rady Gminy Cedry Wielkie nr X/86/03 z dnia 6 października 2003r. poprzez błędne przyjęcie, że działka nr [...] położona w tym planie miejscowym na terenie oznaczonym MN - teren zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej, przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową, kiedy działka ta w aktualnym miejscowym planie przeznaczona jest pod zabudowę zagrodową,
2. 2) prawa materialnego, tj. art. 143 ust 1 u.g.n. poprzez naliczenie opłaty adiacenckiej dla ww. działki, która - jako przeznaczona w miejscowym planie pod zabudowę zagrodową, stanowi nieruchomość przeznaczoną w planie miejscowym na cele rolne i leśne, w stosunku do której nie stosuje się przepisów Rozdziału 7 Działu III u.g.n.;
3. 3) przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 28, art. 29 k.p.a. poprzez niedokładne ustalenie stanu faktycznego co do przeznaczenia ww. działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym na dzień 1 lipca 2000 r. i w konsekwencji nieuzasadnione ustalenie Starosty jako adresata decyzji i bezpodstawne obciążenie Skarbu Państwa reprezentowanego przez Starostę opłatą adiacencką za grunt, którego Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę nie jest właścicielem.

Mając powyższe na uwadze Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Skarżący stwierdził, że SKO pomija fakt, że ww. działka o pow. 1700 m2 została wydzielona przed wejściem w życie aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaś przywołany przez organ § 5 planu miejscowego dotyczy wielkości nowych działek - wydzielanych w oparciu o ten plan, a nie decyduje czy dany teren przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową czy zagrodową. Zdaniem Skarżącego, zapis w aktualnym planie nie oznacza automatycznej zmiany dotychczasowego przeznaczenia terenu tj. przeznaczonego pod zabudowę zagrodową.

Skarżący wskazał, że w poprzednim planie miejscowym - przyjętym uchwałą z dnia 29 listopada 1994 r., teren ww. działki znajdował się w obszarze objętym w tym planie symbolem MZ - mieszkalnictwo zagrodowe rozproszone. Miejscowy plan z 2003 r. nie dokonał zmian przeznaczenia dla terenu tej działki. Nadal jest to teren zabudowy zagrodowej. W opinii Skarżącego, o tym, że jest to teren zabudowy zagrodowej, a więc teren rolniczy świadczy również fakt, że zgodnie z aktualnymi zapisami ewidencji gruntów i budynków prowadzonej w Starostwie Powiatowym przedmiotowa nieruchomość aktualnie jak i w historii oznaczona jest jako grunt rolny zabudowany Br-PsIII.

Również w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości przez Sąd Rejonowy w Gdańsku działka [..] stanowi grunt rolny zabudowany, zaś w księdze prowadzonej dla budynków na działce [...] uwidocznione są: budynek mieszkalny i inwentarski. Ww. nieruchomość stanowi, zdaniem Skarżącego, pozostawioną do bezpłatnego użytkowania byłemu właścicielowi gospodarstwa rolnego zdanego na Skarb Państwa (Państwowy Fundusz Ziemi) w zamian za rentę - na podstawie decyzji Naczelnika Gminy Cedry Wielkie z dnia 31 lipca 1975r., działkę siedliskową. Powyższe również dowodzi, iż opisywana nieruchomość ma charakter zabudowy zagrodowej.

Zdaniem Skarżącego, przeznaczenie w planie pod zabudowę zagrodową, oznacza przeznaczenie terenu na cele rolne i leśne, a w związku z tym właściciel tej działki powinien być wyłączony z obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej, co wynika z treści art. 143 ust. 1 u.g.n. Przepisy prawa wyraźnie rozróżniają pojęcia zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej i zagrodowej. Według definicji zawartych w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez zabudowę jednorodzinną należy rozumieć jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi, natomiast przez zabudowę zagrodową rozumie się w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Z powołanych definicji wynika, że zabudowa zagrodowa, jakkolwiek pełni również funkcje mieszkalne, to jednak stanowi zabudowę siedliskową, gospodarską, wiążącą się z działalnością w rolnictwie lub leśnictwie. W konsekwencji, nieruchomości przeznaczone w planie pod zabudowę zagrodową powinny być zwolnione z opłaty adiacenckiej.

W ocenie Starosty, nie jest rozstrzygnięte następstwo prawne po zlikwidowanym Państwowym Funduszu Ziemi wpisanym jako właściciel działki [...] w księdze wieczystej. Dekretem Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., nr 3, poz.

13) utworzono Państwowy Fundusz Ziemi, który tworzyły między innymi nieruchomości ziemskie stanowiące własność Skarbu Państwa z jakiegokolwiek tytułu. Państwowy Fundusz Ziemi został zlikwidowany z dniem 1 stycznia 1992 r. na podstawie art. 58 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 107, poz. 464 ze zm.), a na mocy art. 2 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, gospodarowanie wchodzącymi w jego skład gruntami rolnymi w rozumieniu kodeksu cywilnego, położonymi na terenach przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele rolne - powierzono nowo utworzonej Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (obecnie Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa - KOWR).

Zdaniem Skarżącego, art. 13 ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa stanowi, iż przejęcie przez Agencję (obecnie KOWR) praw i obowiązków wynikających z wykonania prawa własności w stosunku do mienia, o którym mowa w art. 1 i 2, nastąpi nie później niż do dnia 30 czerwca 2000 r. Zgodnie z treścią art. 13 ust. 2 tej ustawy, nieruchomości rolne nieprzekazane do Zasobu ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 16 ust. 3, lub nieprzekazane (KOWR) ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 17 ust. 1, w terminie określonym w ust. 1, stają się z mocy prawa własnością gmin, na terenie których są położone. Z pisma KOWR z 1 września 2021 r. pozyskanego przez Skarżącego wynika, że działka nr [....] nie była przedmiotem przekazania na rzecz Zasobu Własności Rolnych Skarbu Państwa.

Tym samym przedmiotowa nieruchomość winna być skomunalizowana na rzecz Gminy, lecz to pozostaje w gestii samej gminy. Ponadto żaden przepis nie wskazuje Starosty jako reprezentanta właściciela nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi i nieuzasadnione wydatkowanie środków publicznych będących w gestii Starosty mogłoby spowodować naruszenie dyscypliny finansowej.

W ocenie Skarżącego SKO błędnie, opierając się jedynie na błędnym piśmie Wójta z dnia 15 listopada 2022 r. uznało, że działka nr [...] na dzień 1 lipca 2020 r. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - zatwierdzonym uchwalonym uchwałą z dnia 29 listopada 1994 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy Cedry Wielkie przeznaczona była pod zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności, zatem nie była na ten dzień nieruchomością rolną i nie mogła przejść na własność Gminy w trybie art. 13 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Ustalenie to jest, zdaniem Skarżącego, nieprawidłowe, gdyż na dzień 1 lipca 2000 r. ww. działka w tym planie przeznaczona była pod mieszkalnictwo zagrodowe rozproszone.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje

Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, nie wszystkie jednak z podniesionych zarzutów okazały się trafne.

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c P.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Dokonując kontroli prawidłowości wydanych w sprawie rozstrzygnięć, Sąd doszedł do wniosku, że naruszają one prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawego.

Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 grudnia 2022 r. - utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Cedry Wielkie z dnia 14 stycznia 2022 r., ustalającą opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej (działki ewidencyjnej nr [...], położonej w obrębie D.) spowodowanego stworzeniem warunków do podłączenia nieruchomości do gminnej sieci kanalizacji sanitarnej.

Podstawę prawną powyższych rozstrzygnięć stanowiły przepisy art. 143 - 148 u.g.n. Przepisy te mieszczą się w rozdziale 7. tej ustawy, zatytułowanym "Udział w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej".

I tak, w art. 143 ust. 1 u.g.n. ustawodawca określił zasady uczestnictwa właścicieli nieruchomości i użytkowników wieczystych w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej stanowiąc, że przepisy niniejszego rozdziału stosuje się do nieruchomości bez względu na ich rodzaj i położenie, jeżeli urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne.

Zgodnie z art. 144 ust. 1 u.g.n. właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Obowiązek ten odnosi się również do użytkowników wieczystych na zasadach określonych w art. 144 ust. 2 u.g.n.

Opłata adiacencka została zdefiniowana w u.g.n. jako opłata ustalona w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłata ustalona w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości (art. 4 pkt 11). Przez "budowę urządzeń infrastruktury technicznej" art. 143 ust. 2 u.g.n. rozumie budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych.

Z przytoczonych wyżej regulacji wynika zatem, że w przypadku, gdy urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (np. gminy) właściciele nieruchomości obowiązani są uczestniczyć w kosztach budowy tych urządzeń przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich, zgodnie z art. 143 ust. 1 w związku z art. 144 u.g.n. Opłatę adiacencką ustala w drodze decyzji wójt (burmistrz albo prezydent miasta) każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej (art. 145 ust. 1 u.g.n.). Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia takich warunków, jeżeli w dniu ich stworzenia obowiązywała uchwała rady gminy określająca wysokość stawki procentowej tej opłaty (art. 145 ust. 2 u.g.n.), przy czym stawka ta nie może być wyższa niż 50% (art. 146 ust. 2 u.g.n.).

Ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależy od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej, co następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, o czym stanowi art. 146 ust. 1 i 1a u.g.n.

Ustalenie opłaty adiacenckiej może zatem nastąpić, gdy spełnione zostaną łącznie następujące przesłanki: 1) zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej (wybudowano infrastrukturę techniczną z udziałem środków publicznych), 2) nie upłynął okres 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia do wybudowanej infrastruktury technicznej, 3) nastąpił wzrost wartości nieruchomości wskutek wybudowania poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, 4) w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej infrastruktury technicznej obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

Ponadto, z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że o ile zostały wybudowane urządzenia infrastruktury technicznej, to właściciele nieruchomości mają obowiązek wnoszenia opłat adiacenckich, jeśli właściwy organ ustali tę opłatę w drodze decyzji, niezależnie od tego, czy właściciele (użytkownicy wieczyści) skorzystają bądź mają zamiar korzystać z wybudowanych urządzeń. Opłata adiacencka jest bowiem niezależna od woli korzystania z urządzeń przez właściciela i podlega ustaleniu bez względu na to, czy właściciel nieruchomości przejawia wolę korzystania z urządzeń (zob. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 2337/13, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu wyroki są dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że poza sporem jest, iż Rada Gminy Cedry Wielkie w dniu 30 maja 2012 r. podjęła uchwałę nr XVI/150/2012 w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Pomor. z 2012 r. poz. 2088). Wskazana uchwała jest aktem prawa miejscowego, funkcjonuje w obrocie prawnym (została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2001 r. nr 59 pod poz. 657) i została przywołana w decyzjach organów obu instancji jako podstawa ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej.

Zdaniem Sądu, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie potwierdza również, że Gmina zrealizowała inwestycję, polegającą na wybudowaniu w miejscowościach Giemlice, Długie Pole, Leszkowy i Cedry Wielkie sieci kanalizacji sanitarnej. W dniu 27 czerwca 2019 r. Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Pruszczu Gdańskim złożono zawiadomienie o zakończeniu budowy. PINB nie złożył sprzeciwu. W dniu 28 czerwca 2019 r. kanalizację oddano do użytkowania. Na skutek inwestycji dostęp do sieci kanalizacji sanitarnej uzyskała m.in. sporna działka, która w księdze wieczystej zapisana jest jako nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa – Państwowego Funduszu Ziemi.

W związku z tym, w ocenie Sądu, obowiązkiem Wójta było wszczęcie postępowania administracyjnego celem ustalenia, czy zachodzą przesłanki do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie zachowany został trzyletni termin przewidziany dla wszczęcia postępowania w sprawie opłaty adiacenckiej, którego bieg, zgodnie z art. 145 ust. 2 u.g.n., rozpoczął się w dniu stworzenia warunków do podłączenia do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, tj. w dniu 28 czerwca 2019 r. Organ I instancji zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w dniu 9 sierpnia 2021 r., a więc przed upływem wskazanego wyżej terminu.

W tych okolicznościach ustalenie opłaty adiacenckiej zależało jeszcze od wykazania przez powołanego rzeczoznawcę majątkowego w sporządzonej opinii wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Należy podkreślić, że operat szacunkowy jest w zasadzie jedynym i obligatoryjnym dowodem w sprawie o ustalenie opłaty adiacenckiej. Wycena nieruchomości jest zadaniem wymagającym wiedzy specjalnej, którą nie dysponują organy administracji publicznej. Dlatego też ustawodawca w art. 146 ust. 1a u.g.n. powierzył szacowanie wartości nieruchomości rzeczoznawcom majątkowym, którzy w myśl art. 156 ust. 1 tej ustawy sporządzają swoją opinię w postaci operatu szacunkowego. Ocena dowodu z operatu szacunkowego zbliżona jest do oceny dowodu z opinii biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.), bowiem pełni podobną rolę (zob. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2311/15).

Nie oznacza to jednak, że jest on wyłączony spod oceny organu administracji prowadzącego postępowanie, w którym ma on być podstawą ustaleń faktycznych. Do oceny operatu szacunkowego, tak jak każdego innego dowodu, ma zastosowanie art. 80 k.p.a., który nakazuje organowi administracji oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz art. 7 k.p.a., który nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a także art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z przepisów tych wynika, że organ administracji powinien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Jedynym ograniczeniem w wyborze tych działań, stawianym przez ustawodawcę, jest zakaz zastąpienia innym dowodem dowodu z operatu szacunkowego w zakresie ustalenia wartości nieruchomości.

Zarówno organy administracji publicznej, jak i sądy administracyjne rozpoznające sprawę mają zatem obowiązek ocenić dowodową wartość operatu szacunkowego na podstawie art. 80 k.p.a. Oceny takiej dokonuje się pod względem formalnym, co obejmuje badanie, czy operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy jest logiczny i kompletny, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków.

Zasady sporządzania operatu zostały zawarte w rozdziale 1. Działu IV "Wycena nieruchomości" u.g.n., tj. w przepisach od art. 149 do art. 159. Zgodnie z art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 (ust. 3). Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 (ust. 4).

Z przytoczonych powyżej regulacji wynika, że organy ustalające wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powinny orzekać na podstawie aktualnego operatu szacunkowego, przy czym dotyczy to nie tylko organu pierwszej instancji, ale również organu drugiej instancji, co wynika z treści art. 15 i art. 138 k.p.a. (zob. wyroki: WSA w Poznaniu z dnia 20 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Po 933/20, WSA w Szczecinie z dnia 14 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 824/19, czy WSA w Gliwicach z dnia 28 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 344/19). Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) organ odwoławczy zobligowany jest do powtórnego, merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania przez ten organ, a nie tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Wobec tego materiał dowodowy, jakim jest operat szacunkowy, musi nadawać się do wykorzystania.

Jak wynika z akta sprawy, rzeczoznawca dokonał dwukrotnego oszacowania wartości nieruchomości: pierwsze miało na celu określenie wartości przed budową urządzenia, a drugie - po jego wybudowaniu. Według rzeczoznawcy majątkowego wartość nieruchomości przed wybudowaniem kanalizacji sanitarnej wynosiła 55,47 zł/m2, zaś po jej wybudowaniu 58,54 zł/m2. Oszacowany wzrost wartości wyniósł zatem około 5,5%. Po przeanalizowaniu treści operatu szacunkowego, organ odwoławczy doszedł do wniosku, że rzeczoznawca dokonał oszacowania wzrostu wartości nieruchomości w sposób przekonujący i rzetelny, przy zachowaniu wymogów wynikających z przepisów prawa. Przyjęta metodyka wyceny została uzasadniona i wyczerpująco opisana. Założenia przyjęte przez rzeczoznawcę były prawidłowe i słuszne w kontekście celu wyceny, jakim jest uchwycenie wzrostu nieruchomości spowodowanego budową sieci wodociągowej. Zdaniem SKO, rzeczoznawca wyjaśnił, jakich analiz dokonywał w trakcie wyceny oraz jaki jest ich wpływ na przyjętą metodykę szacowania.

Uzasadnił również wykorzystanie w procedurze wyceny nieruchomości przed stworzeniem warunków do jej podłączenia do sieci transakcji nieruchomościami o znacznie większej powierzchni aniżeli działka nr [..]. W związku z powyższym Kolegium uznało operat szacunkowy za miarodajny dowód pozwalający na wiarygodne oszacowanie wzrostu nieruchomości. W rezultacie, w opinii SKO, opłata adiacencka została ustalona w prawidłowej wysokości. Wzrost wartości wyniósł bowiem 5220 zł. Przy zastosowaniu stawki 30% opłata adiacencka wynosi 1566 zł. Dokonanej wyceny wzrostu wartości nieruchomości Skarżący nie kwestionował. Nie budziła ona również wątpliwości Sądu.

W ocenie Skarżącego sporna nieruchomość gruntowa - stanowiąca działkę nr [...], powinna podlegać wyłączeniu spod przepisów o ustaleniu opłaty adiacenckiej z uwagi na treść art. 143 ust. 1 u.g.n. in fine. Z tym zarzutem skargi Sąd się nie zgadza. Zasadnie bowiem organ II instancji wskazał w motywach zaskarżonej decyzji, że nieruchomość ta jest w aktualnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową (jednostka planistyczna oznaczona literami MN). W tym miejscu podkreślić należy, że dopuszczenie w ramach jednej jednostki planistycznej zarówno zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jak i zabudowy zagrodowej, oznacza, iż na danej działce - co do zasady – można realizować obie wskazane w planie miejscowym funkcje. Przede wszystkim natomiast, można realizować na niej funkcję mieszkaniową, a zatem nie sposób uznać, iż znajduje do niej zastosowanie wyjątek z art. 143 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym przepisy rozdziału 7. (Udział w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej) stosuje się do nieruchomości bez względu na ich rodzaj i położenie, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolne i leśne.

Dodać należy, na co słusznie zwróciło uwagę SKO, ze w § 5 planu miejscowego wskazano, iż powierzchnia wydzielonych działek w przypadku terenów oznaczonych jako MN wynosi nie mniej niż 1000 m2 dla zabudowy jednorodzinnej i nie mniej niż 1800 m2 dla zabudowy zagrodowej (§ 5 ust. 1 pkt 2). Nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania ma powierzchnię 1700 m2, a więc według planu miejscowego nie mogłaby na niej zostać zrealizowana zabudowa zagrodowa.

Powyższe zapisy planu miejscowego oznaczają, że działka nr [...] nie może zostać uznana za działkę przeznaczoną na cele rolne, o jakiej mowa w art. 143 ust. 1 u.g.n. in fine. Z przepisu tego wynika, że wyłączenie spod przepisów o partycypacji w kosztach budowy infrastruktury technicznej dotyczy wyłącznie nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolne i leśne.

Należy także wyjaśnić, że zapisy w ewidencji gruntów dotyczące danej nieruchomości mają znaczenie jedynie wtedy, gdy dany grunt nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jak również nie wydano dla niego decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wówczas, w myśl art. 92 ust. 2 w zw. z art. 143 ust. 1 u.g.n., należy ustalić sposób wykorzystywania nieruchomości. W tej sprawie – w której działka objęta jest ustaleniami planu miejscowego, tylko one mają znaczenie. W tej sytuacji nie jest również potrzebne badanie sposobu wykorzystania nieruchomości, zarówno w przeszłości, jak i obecnie. Dla potrzeb postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej przeznaczenie gruntu definiowane jest bowiem przede wszystkim przez zapisy planu miejscowego, a dopiero w przypadku jego braku - treść decyzji o warunkach zabudowy albo ewidencji gruntów. Dlatego też, zdaniem Sądu, trafnie organ II instancji argumentował, że o przeznaczeniu na cele rolne nie może świadczyć okoliczność, że na działce, wiele lat przed wejściem w życie aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego, zrealizowano zabudowę siedliskową, zaś właściciel nieruchomości w 1975 r. przekazał ją Państwowemu Funduszowi Ziemi w zamian za rentę oraz prawo bezpłatnego użytkowania.

Odnosząc się natomiast do drugiego zarzutu skargi, zgodnie z którym nie rozstrzygnięto prawidłowo o następstwie prawnym po zlikwidowanym Państwowym Funduszu Ziemi - wpisanym jako właściciel działki nr [...] w księdze wieczystej nr [...], Sąd uznał, iż istotnie organy nieprawidłowo ustaliły adresata decyzji, a co za tym idzie – stronę postępowania, z którą powinno zostać przeprowadzone całe postępowanie w tej sprawie.

Organy uznały, że reprezentacja Skarbu Państwa w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] leży w zakresie kompetencji Starosty Gdańskiego, zgodnie z art. 11 ust. 1 u.g.n. Przepis ten stanowi, że z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów niniejszej ustawy oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, a organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego są ich organy wykonawcze.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej może być wydane dopiero po właściwym ustaleniu przez organy stron postępowania. O tym, kto jest stroną postępowania administracyjnego rozstrzyga art. 28 k.p.a., z którego wynika, że jest nią każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istoty interesu prawnego należy z kolei upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Stwierdzenie interesu prawnego wymaga więc ustalenia istnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego.

W przedmiocie istoty interesu prawnego wielokrotnie wypowiadały się sądy administracyjne, wskazując, że cechami tego interesu są jego indywidualność, konkretność, aktualność, obiektywna sprawdzalność, zaś jego istnienie znajdować musi potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2035/10; Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 2024/20 Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2022 r., sygn. II OSK 1818/19, źródło CBOSA).

Pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym wymaga istnienia przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu, z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2000/21, źródło CBOSA).

W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 144 ust. 1 u.g.n. właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Obowiązek ten odnosi się również do użytkowników wieczystych na zasadach określonych w art. 144 ust. 2 u.g.n. Adresatem decyzji w tej sprawie mógł być zatem jedynie właściciel działki nr [...] (ponieważ w księdze wieczystej brak zapisów o użytkowniku wieczystym – okoliczność bezsporna).

W rozpoznawanej sprawie, jak już podniesiono, zgodnie z zapisami księgi wieczystej przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa - Państwowego Funduszu Ziemi.

Wskazać więc należy, że Dekretem Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., nr 3, poz.

13) utworzono Państwowy Fundusz Ziemi, który tworzyły między innymi nieruchomości ziemskie stanowiące własność Skarbu Państwa z jakiegokolwiek tytułu. Państwowy Fundusz Ziemi został zlikwidowany z dniem 1 stycznia 1992 r. na podstawie art. 58 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 107, poz. 464 ze zm.), a na mocy art. 2 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 1 pkt 1 tej ustawy, gospodarowanie wchodzącymi w jego skład gruntami rolnymi w rozumieniu Kodeksu cywilnego, położonymi na terenach przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele rolne - powierzono nowo utworzonej Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (obecnie Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa - KOWR).

Jak stanowi art. 13 ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, przejęcie przez Agencję (obecnie KOWR) praw i obowiązków wynikających z wykonania prawa własności w stosunku do mienia, o którym mowa w art. 1 i 2, nastąpi nie później niż do dnia 30 czerwca 2000 r. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 1 tej ustawy, Skarb Państwa powierza Krajowemu Ośrodkowi wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych na jego rzecz w stosunku do mienia, o którym mowa w art. 1 i 2. Krajowy Ośrodek, obejmując we władanie powierzone składniki mienia Skarbu Państwa, wykonuje we własnym imieniu prawa i obowiązki z nimi związane w stosunku do osób trzecich, jak również we własnym imieniu wykonuje związane z tymi składnikami obowiązki publicznoprawne (ust.2).

Z treści art. 13 ust. 2 cyt. ustawy wynika natomiast, że nieruchomości rolne nieprzekazane do Zasobu ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 16 ust. 3, lub nieprzekazane (KOWR) ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 17 ust. 1, w terminie określonym w ust. 1, stają się z mocy prawa własnością gmin, na terenie których są położone. Należy przy tym podkreślić, iż art. 13 ust. 4 tej ustawy stanowi, że nabycie nieruchomości, o których mowa w ust. 2, stwierdza wojewoda w drodze decyzji.

Organy w tej sprawie nie mogły zatem samodzielnie badać czy przedmiotowa nieruchomość przeszła z mocy prawa z dniem 30 czerwca 2000 r. na własność gminy, ponieważ te ustalenia może poczynić tylko właściwy wojewoda w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 13 ust. 4 cyt. ustawy.

Należy dodać, że skarżący w uzasadnieniu skargi wskazał, że z pozyskanego przez niego pisma KOWR z dnia 1 września 2021r. wynika, że działka nr [...] nie była przedmiotem przekazania jej na rzecz Zasobu Własności Rolnych Skarbu Państwa. Jednak organy kwestii tej nie zbadały. W aktach administracyjnych brak jest tego pisma KOWR, mimo że skarżący powoływał się na nie również w toku postępowania administracyjnego (vide pismo skarżącego z 24 września 2021 r.

1. – k. 34 akt organu I instancji).

Reasumując, Sąd uznał, iż organy w tej sprawie z naruszeniem ww. przepisów prawa materialnego a także art. 7, art. 28 i art. 29 k.p.a. ustaliły adresata zaskarżonej decyzji. Brak ten powoduje konieczność ponownego przeprowadzenia całego postępowania od początku, ponieważ najpierw organ i instancji musi prawidłowo ustalić kto jest właścicielem przedmiotowej działki.

Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 P.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę organy będą związane oceną prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku zgodnie z art. 153 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. (wpis sądowy od skargi – 100 zł i koszty zastępstwa procesowego – 900 zł). Wysokość wynagrodzenia należnego zawodowemu pełnomocnikowi strony Sąd określił na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.), biorąc pod uwagę, że w tej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna – 1566 zł.