Uzasadnienie
G. T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 16 grudnia 2022 r., nr SKO Gd/4300/22, którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdańska, w imieniu którego działał Kierownik Działu Świadczeń Opiekuńczych Gdańskiego Centrum Świadczeń, z 18 lipca 2022 r., nr GCŚ/DŚO/010268/SP/07/2022, w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
G. T. złożył do Gdańskiego Centrum Świadczeń wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną żoną O. T. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że żona skarżącego O. T. (ur. 22 kwietnia 1964 r.) legitymuje się orzeczeniem Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Gdańsku z 8 lutego 2022 r. Orzeczenie zostało wydane do 28 lutego 2025 r., a ponadto wynika z niego, że nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność, a ustalony znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 10 stycznia 2022 r.
Skarżący w oświadczeniu dołączonym do wniosku wskazał, że codziennie budzi żonę około 8.00, podaje lekarstwa, przygotowuje śniadanie, w zależności od samopoczucia pomaga w toalecie, przy ubieraniu, towarzyszy jej podczas wizyt lekarskich, sprząta, przygotowuje posiłki, rozmawia z żoną, spaceruje - w zależności od jej samopoczucia. Codziennie moczy też jej nogi i obcina paznokcie. Pomaga w kąpieli i wymianie worka stomijnego, smaruje kremem. Skarżący wskazał, iż ww. czynności wykonuje między 8.00 a 23.00.
Skarżący do wniosku dołączył kserokopię pisma osoby działającej w imieniu E., z którego wynika, iż skarżący był zatrudniony w ww. firmie od 9 października 2000 r. do 18 czerwca 2021 r.
W oświadczeniu z 10 maja 2022 r. skarżący wskazał, że wraz z żoną wrócili ze Stanów Zjednoczonych do Polski w lipcu 2021 r. Wnioskodawca poszukiwał pracy, lecz nastąpił nawrót choroby żony, a w związku z jej złym stanem zdrowia konieczna była rezygnacja z poszukiwania nowego miejsca zatrudnienia. Jak wskazał skarżący, O. T. choruje na niedoczynność tarczycy, przeszła operację przepukliny pooperacyjnej w 2019 r., oraz wycięcia macicy z przydatkami z powodu raka jajnika w 2018 r. W związku z nawrotem choroby nowotworowej obecnie przyjmuje chemioterapię. Została założona stomia, jednakże znajduje się ona w nieprawidłowym miejscu, w związku z tym często ulega odklejeniu. Ze względu na złe samopoczucie oraz stan zdrowia związany z przyjmowaną chemią żona skarżącego wymaga pomocy drugiej osoby w wykonywaniu czynności higienicznych oraz w czynnościach dnia codziennego. O. T. jest pod opieką lekarza rodzinnego oraz onkologa, nie może zostać w domu sama na więcej niż 2 godziny dziennie (w tym czasie skarżący robi zakupy, realizuje recepty lub załatwia sprawy urzędowe).
Żona skarżącego porusza się po mieszkaniu samodzielnie, lecz wymaga asekuracji męża, ze względu na osłabienie organizmu spowodowane przyjmowaniem cyklu chemioterapii. Przyjmuje i spożywa leki oraz posiłki wcześniej przygotowane przez skarżącego samodzielnie. Do czynności wykonywanych podczas sprawowania opieki nad żoną należą: pobudka, pomoc w czynnościach higienicznych (kąpiel, obcinanie paznokci, strzyżenie włosów, moczenie nóg), prowadzenie do toalety (w razie potrzeby), smarowanie kremami natłuszczającymi (w razie potrzeby), przygotowanie i pomoc w ubraniu się (w razie potrzeby), mierzenie ciśnienia (1-2 razy dziennie), przygotowanie i podawanie leków (2-3 razy dziennie), przygotowanie i podanie posiłków (5 razy dziennie), codzienne sprzątanie, pranie, prasowanie, robienie zakupów (codziennie), realizacja recept (w razie potrzeby), umawianie oraz transport na wizyty lekarskie (zawsze), opłacanie rachunków (zawsze), załatwianie spraw urzędowych (w razie potrzeby), spacery (gdy warunki atmosferyczne i samopoczucie na to pozwalają), masaże (w razie potrzeby), układanie do snu (codziennie), czuwanie w nocy (w razie potrzeby). Skarżący oświadczył, że ich dzieci B. E. oraz T. K. zamieszkują na stałe w Stanach Zjednoczonych, są aktywni zawodowo, ale nie utrzymują kontaktu z rodziną.
Na podstawie danych Urzędu Pracy organ I instancji ustalił, że skarżący od 28 lipca 2021 r. posiada status osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku. W dniach 3 sierpnia 2021 r., 6 października 2021 r., 3 marca 2022 r., 7 marca 2022 r., 15 czerwca 2022 r. skarżący otrzymał propozycje pracy, z których nie skorzystał.
W trakcie przeprowadzonego w dniu 24 maja 2022 r. wywiadu środowiskowego, pracownik socjalny potwierdził powyższe oraz dodał, że skarżący opiekuje się swoją żoną od końca października 2021 r. Jak ustalono, O. T. porusza się samodzielnie i nie korzysta ze sprzętu rehabilitacyjnego. Bywają dni, kiedy ze względu na stan zdrowia, nie wstaje z łóżka. Żona skarżącego samodzielnie spożywa wcześniej przygotowane posiłki oraz przyjmuje lekarstwa, potrzebuje pomocy w czynnościach higienicznych, a także przy zmianie worka stomijnego. W trakcie wizyty pracownika socjalnego żona skarżącego była obecna w mieszkaniu, jednak jej stan zdrowia nie pozwolił na przeprowadzenie wywiadu. Pracownik socjalny odnotował w wywiadzie, że w jego ocenie zasadne jest przyznanie świadczenia.
Decyzją z 18 lipca 2022 r. organ I instancji odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia wskazując, że w sprawie nie została spełniona przesłanka przyznania świadczenia z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 615), zwanej dalej u.ś.r., odnosząca się do wieku powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki. Ponadto, w ocenie Prezydenta Miasta nie zachodzi związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem go a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną żoną. Zdaniem organu, z ustaleń faktycznych nie wynika, by czas poświęcony na sprawowanie opieki nad żoną wymuszał na skarżącym niepodejmowanie zatrudnienia czy innej pracy zarobkowej.
W ocenie organu I instancji, czynności takie jak: sprzątanie, gotowanie, robienie zakupów, załatwianie spraw urzędowych są czynnościami codziennymi, wykonywanymi również przez osoby aktywne zawodowo, które jednocześnie pracują i opiekują się domownikami wymagającymi wsparcia i opieki (np. dziećmi czy starszymi członkami rodziny), dlatego przy sprawnej organizacji czasu, możliwe byłoby pogodzenie przez wnioskodawcę obowiązków zawodowych i domowych, szczególnie w przypadku podjęcia pracy w niepełnym wymiarze czasu pracy. Ponadto, z akt sprawy nie wynika, aby osoba niepełnosprawna była osobą na stałe leżącą, niezdolną do samodzielnego spożywania posiłków czy przyjmowania lekarstw.
Na skutek wniesionego odwołania decyzją z 16 grudnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu I instancji w zakresie zaistnienia negatywnej przesłanki, wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Stwierdził natomiast, że w sprawie nie istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją z pracy zawodowej przez skarżącego a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną.
Zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad żoną, bowiem jak ustalono, skarżący pracował do 18 czerwca 2021 r., natomiast opiekę nad żoną rozpoczął w październiku 2021 r. Jak wynika zaś z danych Urzędu Pracy, nawet jeśliby przyjąć, iż skarżący opiekuje się żoną od października 2021 r., to w okresie, kiedy mógł jeszcze podjąć pracę w Polsce, to jej nie podejmował. Skarżący nie przyjął bowiem oferowanych mu od 3 sierpnia 2021 r. propozycji pracy.
Ponadto, skarżący rejestrując się jako bezrobotny wskazał, iż nie posiada wykształcenia ani też nie zna żadnego języka obcego. Natomiast z pozostałych dokumentów dostarczonych przez skarżącego wynika, iż posiada on wykształcenie zawodowe zdobyte w Polsce. Zdaniem Kolegium, z faktu zatrudnienia skarżącego w firmie E. zajmującej się m.in. komponentami samochodowymi domniemywać należy, iż skarżący posiada także doświadczenie w zawodzie wyuczonym. Natomiast z faktu przebywania około 20 lat w USA domniemywać należy, iż posiada biegłą znajomość języka angielskiego.
Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że skarżący od chwili powrotu do Polski nie był zainteresowany podjęciem zatrudnienia nawet, kiedy jak sam twierdzi, nie opiekował się żoną. Kolegium, oceniając historię zatrudnienia oraz oświadczenia skarżącego stwierdziło, iż rezygnacja z pracy przez skarżącego nie była związana z opieką nad żoną. Odnosząc się natomiast do przesłanki niepodejmowania obecnie zatrudnienia przez skarżącego, Kolegium uznało, że z uwagi na zakres i intensywność sprawowanej opieki nad żoną nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad żoną.
Kolegium zwróciło uwagę, że co prawda żona skarżącego jest osobą chorą, otrzymującą chemioterapię, jednak równocześnie porusza się samodzielnie, samodzielnie spożywa posiłki, wychodzi na spacery z mężem, spędza czas na rozmowie. Samodzielnie dawkuje sobie także leki, co oświadczono podczas wywiadu. Sprawowana zaś przez skarżącego opieka, polegająca na pomocy w czynnościach higienicznych, ubieraniu się, sprzątanie, gotowanie, robienie zakupów, załatwianie spraw urzędowych, ma charakter pomocy w czynnościach dnia codziennego, do czego skarżący jest zobowiązany jako mąż.
Kolegium nie negując, iż skarżący pomaga żonie w codziennych czynnościach wskazało, że zakres faktycznie sprawowanej opieki nad żoną nie stanowi czynności, które powodują konieczność sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Tak świadczona pomoc nie wykracza bowiem poza standardowe obowiązki domowe, które wykonywane są w każdym gospodarstwie domowym, a zakres tych czynności mieści się w zakresie prawidłowych relacji i stosunków rodzinnych. Powyższe, przy uwzględnieniu zakresu, charakteru i skali czynności opiekuńczych, pozwala przyjąć, że czynności opiekuńcze tego rodzaju mogą być realizowane także przez osoby aktywne zawodowo, gdyż mogą być świadczone zarówno przed rozpoczęciem pracy, jak też i po jej zakończeniu. Wskazane przez skarżącego czynności opiekuńcze są wykonywane w określonych odstępach czasu, co oznacza, iż przy właściwej organizacji czasu ich wykonywania z odpowiednim wyprzedzeniem, skarżący może podjąć zatrudnienie.
Skarżący wniósł skargę na opisaną wyżej decyzję organu II instancji, której zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. i przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącego w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że z normy wyrażonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która nie musi być opieką całodobową. Istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest więc nie tylko jej stałość i ciągłość, ale także zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą jest sprawowana, zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić.
Nie sposób zatem przyjąć, że skoro pomoc (opieka) świadczona przez skarżącego żonie nie jest wykonywana przez całą dobę (a jedynie we wskazanych godzinach), to tym samym nie można mówić o opiece "stałej i długoterminowej" w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r., abstrahując od kwestii, że w sprawowaniu opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. chodzi przede wszystkim o pomoc w zapewnieniu zaspokojenia normalnych, podstawowych i codziennych potrzeb egzystencjalnych osobie niepełnosprawnej, których ta z uwagi na stopień niepełnosprawności (schorowania) nie jest w stanie sobie sama zapewnić.
W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko sformułowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 16 grudnia 2022 r., utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdańska, z upoważnienia którego działał Kierownik Działu Świadczeń Opiekuńczych Gdańskiego Centrum Świadczeń, z 18 lipca 2022 r., o odmowie przyznania skarżącemu na jego wniosek świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną, stwierdził, że narusza ona prawo.
Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 615), zwanej dalej u.ś.r., a w szczególności art. 17 u.ś.r., w którym szczegółowo określono wymogi, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W niniejszej sprawie organ I instancji odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia jako przyczynę odmowy wskazując niespełnienie warunków, o których mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r., ponieważ nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność żony skarżącego. Organ I instancji uznał także, że brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem pracy przez skarżącego a koniecznością sprawowania opieki nad żoną. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu I instancji w zakresie zaistnienia negatywnej przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Kolegium zgodziło się natomiast z organem I instancji, że w niniejszej sprawie nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia, a sprawowaną przez niego opieką nad żoną.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do argumentacji zaprezentowanej przez organ I instancji wyjaśnić należy, że niewątpliwie przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Jednakże, jak słusznie wskazało Kolegium, przepis ten winien być, interpretowany z uwzględnieniem wiążącego, w myśl art. 190 Konstytucji RP, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt
K 38/13, z którego wynika, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała po ukończeniu 18. roku życia, przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. W konsekwencji przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez wskazanej przesłanki. Organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają zatem obowiązek procedować w oparciu o przepisy u.ś.r. z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.
Nie ma także wątpliwości, że skarżący jako mąż niepełnosprawnej O.T. jest w pierwszej kolejności zobowiązany do alimentacji względem niej, a w konsekwencji również uprawniony do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu świadczonej jej opieki związanej z jej niepełnosprawnością w stopniu znacznym.
Orzekające organy zgodnie uznały, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo–skutkowy między niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej), a sprawowaniem opieki nad żoną, zatem nie została spełniona przesłanka warunkująca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wynikająca z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. W ocenie organów, skarżący po powrocie ze Stanów Zjednoczonych, gdzie zakończył swój ostatni stosunek pracy, nie był zainteresowany podjęciem kolejnego zatrudnienia, zatem jego rezygnacja z pracy nie była związana z opieką nad niepełnosprawną żoną, lecz wynikała z innych przyczyn. Ponadto, zdaniem organów, zakres opieki sprawowanej nad żoną nie uniemożliwia skarżącemu podjęcia aktywności zawodowej.
Sąd nie podziela argumentacji organów, że w sprawie nie wystąpił związek czasowy pomiędzy momentem rezygnacji przez skarżącego z zatrudnienia a podjęciem przez niego opieki nad niepełnosprawną żoną, za czym ma przemawiać okoliczność, iż skarżący zaprzestał aktywności zawodowej w czerwcu 2021 r., zaś opiekę nad żoną rozpoczął od października 2021 r. i na przestrzeni tych kilku miesięcy nie wykazał gotowości do podjęcia zatrudnienia.
Oceniając tę argumentację należy wskazać, że z przepisów art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, należąca do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, jest rezygnacja z pracy zarobkowej lub jej niepodejmowanie spowodowane koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Przy czym, rezygnację z czegokolwiek należy rozumieć nie tylko jako zaprzestanie konkretnego działania, ale także jako jego niepodejmowanie z uwagi na wystąpienie przeszkody uniemożliwiającej to działanie (zob. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., I OSK 2820/13, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Istotne jest to, czy zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku, istnieje bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok WSA w Gdańsku z 28 maja 2020 r., III SA/Gd 408/20, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie ma istotnego znaczenia to, że skarżący zaprzestał aktywności zawodowej w czerwcu 2021 r., a opiekę nad żoną zaczął sprawować od października 2021 r. W tym kontekście należy bowiem zwrócić uwagę na utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, zgodnie z którym ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. powinna być zawsze dokonywana jako aktualna, tj. odnosząca się do czasu, w którym skarżący wystąpił o przyznanie świadczenia (por. wyrok WSA w Gdańsku z 14 maja 2020 r., III SA/Gd 410/20, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Istotne jest bowiem to, czy na dzień złożenia wniosku (por. art. 24 ust. 2 u.ś.r.), a najpóźniej na dzień przyznania świadczenia decyzją administracyjną, skarżący spełniał przesłanki przyznania oczekiwanego świadczenia, w tym przesłankę niepodejmowania zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki.
Art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zakreśla żadnych ram czasowych co do wykazania rezygnacji bądź niepodejmowania zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki. Jest to świadczenie przyznawane na wniosek, od wnioskodawcy zależy więc, czy i w jakim czasie po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia o nie wystąpi.
Jak wynika z akt sprawy, w tym oświadczenia skarżącego z 10 maja 2023 r., skarżący był zatrudniony w Stanach Zjednoczonych od 9 października 2000 r. do 18 czerwca 2021 r. Po powrocie do Polski, decyzją z 28 lipca 2021 r. został uznany za osobę bezrobotną. Wprawdzie, jak wskazało Kolegium, skarżący nie przyjmował przedstawianych mu propozycji pracy od 3 sierpnia 2021 r., jednak należy zauważyć, że w złożonym oświadczeniu skarżący wyjaśnił, iż miało to związek z nawrotem choroby nowotworowej żony, a konieczność wzmożonej opieki nad nią w tym czasie uniemożliwiła skarżącemu aktywne poszukiwanie nowego zatrudnienia.
Należy wskazać, że organ pomocowy nie ma uprawnień do ustalania przyczyn braku wcześniejszego zatrudnienia osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne, a jest zobowiązany wyłącznie do ustalenia, czy osoba taka jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną niepodejmowania zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki nad bliską osobą niepełnosprawną. Opieka ta musi stanowić oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a więc powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że Kolegium dokonało błędnej wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. uznając, że sam fakt, iż skarżący zaprzestał aktywności zawodowej w czerwcu 2021 r., zaś opiekę nad żoną sprawował od października 2021 r. i na przestrzeni tych kilku miesięcy nie przyjął oferowanych mu propozycji pracy, wyklucza możliwość stwierdzenia związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia a sprawowaniem przez niego opieki nad niepełnosprawną żoną. Powyższy błąd spowodował zaś, że Kolegium nie oceniło należycie istotnych w tej sprawie okoliczności mających wpływ na wyjaśnienie, czy taki związek przyczynowy występuje, naruszając tym samym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Orzekające w sprawie organy uznały ponadto, iż zakres sprawowanej przez skarżącego opieki nad żoną nie uniemożliwia mu podjęcia aktywności zawodowej.
Zdaniem Sądu, ocena dokonana przez organy obu instancji dotycząca braku związku przyczynowo–skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia a zakresem niezbędnej opieki i pomocy udzielanej przez niego niepełnosprawnej w stopniu znacznym żonie jest co najmniej przedwczesna.
Należy zauważyć, że z przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne musi sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy. Oznacza to, że w każdej sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego istotna jest ocena, czy zakres i rozmiar sprawowanej przez wnioskodawcę opieki nad osobą niepełnosprawną wypełnia ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie tego uprawnienia oraz czy istnieje opisany wyżej związek przyczynowo - skutkowy. Przy tym podkreślić należy, że ocena taka dla swej kompletności winna uwzględniać specyfikę schorzeń, które zdeterminowały orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności u osoby podlegającej opiece.
Z akt sprawy wynika, że wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego został złożony przez skarżącego z uwagi na niepełnosprawność żony potwierdzoną stosownym orzeczeniem. Bez wątpienia, samo posiadanie orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu znacznym, nie przesądza o tym, że opiekun osoby niepełnosprawnej sprawuje opiekę uprawniającą do przyjęcia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Istnienie tego związku podlega bowiem ocenie w każdej indywidualnej sprawie w jej szczególnych okolicznościach, a ocena ta winna spełniać standardy postępowania dowodowego określone w k.p.a.
Treść orzeczenia o niepełnosprawności determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga osoba niepełnosprawna. Natomiast do organów administracyjnych należy ustalenie, czy w okolicznościach danej sprawy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne faktycznie sprawuje nad osobą niepełnosprawną opiekę odpowiadającą warunkom określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności i adekwatną do rzeczywistych potrzeb podopiecznej, a jej rozmiar wyklucza jakąkolwiek aktywność zawodową.
Opieka nad chorym bliskim musi spełniać przede wszystkim cechę stałości i długotrwałości. Niniejsze wyklucza zatem sprawowanie czynności opiekuńczych sporadycznie, nie oznacza to jednak opieki całodobowej (por. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., I OSK 2201/15, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Punkt ciężkości w tym zakresie tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a to oznacza, że opieka ta powinna być sprawowana codziennie. Opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego - udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość jej niesienia. Sprawowanie tego rodzaju opieki nie musi oznaczać, że podopieczny nie może podejmować adekwatnych dla swego stanu zdrowia aktywności, a opiekun musi wykonywać swoje obowiązki bez przerwy, 24 godziny na dobę oraz, że powinien zamieszkiwać ze swoim podopiecznym (tak B. Chludziński (w:) P. Rączka (red.), Świadczenia rodzinne. Komentarz, Warszawa 2021, uwagi do art. 17; wyrok WSA w Rzeszowie z 27 sierpnia 2019 r., II SA/Rz 590/19; wyrok WSA we Wrocławiu z 6 listopada 2019 r., IV SA/Wr 287/19; wyrok WSA w Gliwicach z 25 listopada 2019 r., II SA/Gl 970/19, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Równie istotnym czynnikiem wpływającym na zasadność przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest ustalenie, że sprawowanie opieki przez wnioskodawcę w sposób rzeczywisty uniemożliwia podjęcie lub dalsze wykonywanie pracy zarobkowej, gdyż wskazane świadczenie nie jest wynagrodzeniem za opiekę nad niepełnosprawnym lecz swoistą rekompensatą za brak możliwości w związku z tym podjęcia i kontynuowania działalności zarobkowej (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., I OSK 2820/13, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ jest przy tym zobowiązany do ustalenia, czy opiekun osoby niepełnosprawnej jest zdolny do pracy i czy wyłączną przyczyną niepodejmowania zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki (por. wyrok NSA z 23 listopada 2021 r., I OSK 786/21, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W toku postępowania ustalono, że O. T. choruje na niedoczynność tarczycy, przeszła operację wycięcia macicy z przydatkami z powodu raka jajnika w 2018 r. i przepukliny pooperacyjnej w 2019 r., ma założoną stomię. W związku z nawrotem choroby nowotworowej obecnie przyjmuje chemioterapię i jej stan zdrowia znacznie się pogorszył.
Podczas przeprowadzonego wywiadu środowiskowego pracownik socjalny ustalił, że w ramach sprawowanej opieki skarżący codziennie wykonuje czynności higieniczne (kąpiel, pomoc w ubieraniu, zmiana worka stomijnego), przygotowuje posiłki, robi zakupy, utrzymuje porządek w mieszkaniu, wychodzi na spacery z żoną, organizuje wizyty lekarskie, realizuje recepty. Wskazano przy tym, że nie da się jednostkowo określić czasu, jaki zajmują poszczególne czynności, ponieważ wynikają one z aktualnych potrzeb O. T., jednak zajmują praktycznie cały dzień. Żona skarżącego nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować bez dozoru i pomocy innej osoby.
Ponadto ustalono, że O. T. porusza się samodzielnie i nie korzysta ze sprzętu rehabilitacyjnego. Bywają dni, kiedy ze względu na stan zdrowia, nie wstaje z łóżka. Żona skarżącego samodzielnie spożywa wcześniej przygotowane posiłki oraz przyjmuje lekarstwa, potrzebuje pomocy w czynnościach higienicznych, a także przy zmianie worka stomijnego. W trakcie wizyty pracownika socjalnego żona skarżącego była obecna w mieszkaniu, jednak jej stan zdrowia nie pozwolił jej wziąć czynnego udziału w wywiadzie.
W ocenie Sądu, w świetle tych okoliczności nie sposób jednoznacznie stwierdzić, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad żoną. Przeprowadzony w sprawie wywiad środowiskowy, pomimo tego, że w sposób dość ogólny przedstawił specyfikę sprawowanej opieki, to jednak został podsumowany przez pracownika socjalnego, który bezpośrednio zetknął się ze skarżącym i jego żoną, rekomendacją przyznania świadczenia. Tymczasem zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy, nie przeprowadzając żadnego postępowania uzupełniającego wyjaśniającego, zaprzeczyły temu, że rozmiar opieki świadczonej przez skarżącego uniemożliwia mu podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia. Organ odwoławczy nie przedstawił żadnych argumentów, które podważyłyby wniosek końcowy wywiadu oraz twierdzenia skarżącego o braku możliwości pogodzenia opieki nad żoną z podjęciem zatrudnienia.
Organy obu instancji w swoich rozstrzygnięciach, oceniając zakres sprawowanej opieki, starały się uwypuklić, iż żona skarżącego nie wymaga szczególnej pielęgnacji i obsługi ze strony skarżącego, bowiem jest w miarę samodzielna, nie jest osobą leżącą, niezdolną do samodzielnego spożywania posiłków czy przyjmowania lekarstw. Przyjęte stanowisko nie znajduje jednak jednoznacznego potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. W oświadczeniu z 10 maja 2022 r. skarżący wskazał zaś, że ze względu na złe samopoczucie oraz stan zdrowia związany z przyjmowaną chemioterapią determinowaną nawrotem choroby nowotworowej, żona skarżącego wymaga pomocy osoby drugiej w wykonywaniu czynności higienicznych oraz czynnościach dnia codziennego, nie może zostać w domu sama na więcej niż 2 godziny dziennie. Ponadto, żona skarżącego porusza się po mieszkaniu samodzielnie, lecz wymaga asekuracji męża, ze względu na osłabienie organizmu spowodowane przyjmowaniem cyklu chemioterapii.
Powyższe okoliczności, istotne w kontekście oceny samodzielności funkcjonowania żony skarżącego, nie zostały w żaden sposób podważone przez Kolegium. Dla przyjęcia zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowiska, iż czynności związane z opieką nad niepełnosprawną żoną nie są na tyle absorbujące, by przy należytej organizacji uniemożliwiały skarżącemu podjęcie zatrudnienia, należało poczynić wnikliwsze ustalenia, które powinny przybrać postać bardziej szczegółowego opisu funkcjonowania żony skarżącego w życiu codziennym i zakresu udzielanej pomocy przez skarżącego. W tej sytuacji również przedwcześnie z zakresu czynności opiekuńczych wykluczono zwykłe czynności życia codziennego, które niewątpliwie mogą się do nich zaliczać, jeśli osoba o znacznym stopniu niepełnosprawności nie może im sprostać ze względu na swoje ograniczenia zdrowotne.
Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jako niekompletny nie dawał podstaw do wykluczenia związku pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad żoną i w konsekwencji odmowy wnioskowanego świadczenia.
Wyjaśnić należy, że w celu zagwarantowania należytej ochrony praw stron postępowania administracyjnego ustawodawca sformułował szereg zasad, do których przestrzegania zobowiązane są orany administracji, w szczególności w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalanie stanu faktycznego, który stanie się podstawą zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego. I tak, zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie przy tym do treści art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
Jednocześnie, art. 136 § 1 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przy tym, art. 75 § 1 k.p.a. stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W świetle zaś art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Z powołanych przepisów wynika przede wszystkim, że organ administracji publicznej ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności postępowania dowodowego. Okoliczność, w której strona również ma prawo wykazywania inicjatywy dowodowej, nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku podejmowania z urzędu czynności zmierzających do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ powinien zatem przeprowadzić dowody, niezbędne dla dokonania prawidłowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy.
Z kolei, wyrażona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów obliguje organ administracji do poddania analizie całego materiału dowodowego i rozpatrzenia wszystkich dowodów w ich wzajemnym powiązaniu (por. wyrok NSA z 30 marca 1988 r., SA/Po 1495/87, niepubl.), co innymi słowy oznacza, że wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie, zaś oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów) organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów. Ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego. Organ powinien dokonać oceny mocy i wiarygodności dowodu wraz z całym materiałem dowodowym sprawy i na jego tle, co wiąże się z koniecznością porównania różnych dowodów ze sobą, z ustaleniem przesłanek, które obniżają bądź też pozbawiają dany dowód mocy dowodowej lub wiarygodności (zob. J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z 6 października 1993 r., I SA 1270/93, OSP 1994, nr 7–8, poz. 131).
To zaś uzasadnia wniosek, że o przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów można twierdzić w sytuacji, gdy organ administracji pozostawia poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę i pomija istotne dla sprawy materiały dowodowe lub dokonuje ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1994 r., III SA 491/93, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym czy nie w pełni rozpatrzonym.
W konsekwencji, nie może być uznana za zgodną z prawem decyzja administracyjna wydana bez wyjaśnienia okoliczności faktycznych objętych hipotezą przepisów mających w sprawie zastosowanie (tak NSA w wyroku z dnia 23 września 2020 r., II OSK 1241/20, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. Obowiązkiem organu jest wskazanie zaistnienia faktów i zdarzeń, za pomocą prawem przepisanych środków dowodowych, a następnie przypisanie ich do konkretnej normy prawnej (zob. wyrok NSA z 19 maja 2021 r., I OSK 2639/18, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W niniejszej sprawie, organ odwoławczy nie sprostał wymaganiom wynikającym z powołanych przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i co uzasadniało wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Nieprzeprowadzenie prawidłowego postępowania wyjaśniającego i oceny we wskazanym powyżej zakresie świadczy bowiem o naruszeniu przez orzekające w sprawie organy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z kolei, Sąd nie może w zastępstwie organu dokonać ustaleń niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, jako że sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję uznając to za wystarczające do ponownego, właściwego załatwienia sprawy, zgodnie z oceną prawną i wskazaniami Sądu sformułowanymi w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Kolegium posiada bowiem kompetencje merytoryczno-reformacyjne umożliwiające wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, zgodnego z wiążącą oceną prawną. Potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego nie wykracza bowiem poza kompetencje Kolegium wynikające z art. 136 § 1 k.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę, organ odwoławczy ustali szczegółowy zakres sprawowanej przez skarżącego opieki nad niepełnosprawną żoną w kontekście jej ograniczeń związanych z chorobami, na które cierpi i dokona oceny, czy jej wymiar uniemożliwia skarżącemu podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od Kolegium na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania w wysokości 480 zł, na które składa się wynagrodzenie pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265).
Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 p.p.s.a., bowiem w skardze wniosek w tej sprawie złożyła skarżąca, a organ administracji w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu tego wniosku nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.