Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego
- - postanowieniem z dnia 27 maja 2014 roku, nr [...], wydanym na podstawie art. 20 § 1 pkt 4, art. 119 i art. 121 § 1, § 2 i § 4 oraz art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 roku, poz. 1015 ze zm.) – dalej w skrócie jako "p.e.a.", nałożył na E. S. grzywnę w wysokości 10.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę, na terenie działki nr [...] w K., gmina K., nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 marca 2005 roku, nr [...].
W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że wobec niewykonania nałożonego obowiązku - upomnieniem z dnia 13 grudnia 2005 roku - wezwał zobowiązaną do wykonania obowiązku z zagrożeniem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Po upływie siedmiodniowego terminu od daty doręczenia upomnienia, tytułem wykonawczym nr [...] z dnia 24 stycznia 2006 roku, wszczął postępowanie egzekucyjne. Wskutek dalszego niewykonywania obowiązku rozbiórki, nałożył grzywnę w celu przymuszenia. Wysokość nałożonej grzywny w celu przymuszenia ustalił na podstawie art. 121 § 1, § 2 i § 4 p.e.a. na kwotę 10.000 zł, chcąc uniknąć dalszego uchylania się zobowiązanej od wykonywania nałożonego obowiązku rozbiórki. Z zasad określonych w art. 7 § 2 i 3 p.e.a. wynika bowiem obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony.
Organ zaznaczył przy tym, że środek egzekucyjny, jakim jest nałożenie grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku, jest celowy, jeżeli obowiązek nie jest wykonywany. Zgodnie z art. 6 § 1 p.e.a. w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środka egzekucyjnego. Wymierzona grzywna jest zasadna, gdyż zobowiązana uporczywie uchyla się od wykonania rozbiórki i nie okazuje woli rzeczywistego i dobrowolnego wykonania tego obowiązku.
Organ stwierdził też, że grzywna nie jest karą, ale środkiem przymusu. Zobowiązana - wykonując nałożony obowiązek rozbiórki - uniknie konieczności zapłaty wartości nałożonej grzywny. Wyjaśnił również, że z uwagi na specyficzną właściwość grzywny w celu przymuszenia, związaną z możliwością jej umorzenia w przypadku wykonania egzekwowanego obowiązku, stanowi ona mniej dolegliwy środek niż ewentualne zastosowanie wykonania zastępczego. W postępowaniu zastępczym zobowiązany obciążony zostaje wszystkimi kosztami (przeważnie znacznie większymi) związanymi z wykonaniem za niego egzekwowanego obowiązku rozbiórki. Organy nadzoru budowlanego winny dążyć do najszybszego wyegzekwowania obowiązku rozbiórki, nakładanie zaś grzywny o mniejszej wartości wydaje się nieefektywne i niecelowe. Zobowiązany zaś winien wykonać nakaz rozbiórki niezwłocznie.
W zażaleniu na powyższe postanowienie, uzupełnionym dwoma pismami z 5 sierpnia 2014 r. i 9 września 2014 r., E. S. – K. wniosła o jego uchylenie, wstrzymanie czynności egzekucyjnych zapowiedzianych tym postanowieniem oraz wznowienie postępowania administracyjnego dotyczącego rozbiórki, postawionego na działce nr 508/3, domku letniskowego z sanitariatem. Podniosła, że postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania egzekucyjnego, w szczególności polegającym na:
- - błędzie co do osoby zobowiązanej ewentualnie błędnym określeniu osoby zobowiązanej,
- - niedoręczeniu tytułu wykonawczego dotyczącego nakazu rozbiórki domku letniskowego,
- - niedoręczeniu zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 p.e.a.
Wyjaśniła, że w dniu 2 czerwca 2014 roku odebrała kwestionowane postanowienie. Wcześniej nie otrzymała tytułu wykonawczego, ani upomnienia przedegzekucyjnego. W postanowieniu jako adresata określono E. S. bez podania numeru PESEL czy NIP, podczas gdy skarżąca nazywa się E. M. S. – K., na dowód czego załączyła kserokopię swojego dowodu osobistego. Podobnie w decyzji o nakazie rozbiórki błędnie określono adresata, gdyż decyzja również wydana została na E. S., zachodzi więc konieczność wznowienia postępowania w celu prawidłowego określenia osoby zobowiązanej. Dodała, że od 2012 r. nie korzysta z działki, gdyż nie pozwala jej na to jej stan zdrowia. Z tego samego powodu nie może wykonać rozbiórki domku. Jej sytuacja materialna nie pozwala na wynajęcie osoby do wykonania rozbiórki. Takie zlecenie kosztuje około 5.000 zł. Wniosła dodatkowo o wznowienie postępowania i jego zawieszenie na czas leczenia. Do zażalenia dołączyła kserokopię dowodu osobistego wydanego na nazwisko E. S. – K. oraz zaświadczenie o przebytym leczeniu.
W piśmie z dnia 5 sierpnia 2014 r. E. S. – K. wniosła o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 23 § 6 p.e.a. z uwagi na jej wiek (71 lat), trudną sytuację zdrowotną (nawroty choroby nowotworowej) i finansową (emerytura). Wyjaśniła, że chciałaby nadal korzystać z należącego do niej domku letniskowego, a pisma związane z jego rozbiórką wywołują u niej niepokój i zdenerwowanie. W kolejnym piśmie z 9 września 2014 r. wyjaśniła, że wnosi o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego na 5 lat, aby nadal mogła korzystać z przedmiotowego domku w okresie letnim.
Postanowieniem z dnia 14 listopada 2014 roku, nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) – określanej w skrócie "k.p.a.", Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie i nałożył na E. S. – K. grzywnę w wysokości 5.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] w K., gmina K. W uzasadnieniu postanowienia organ drugiej instancji przedstawił przebieg postępowania wskazując, że z akt sprawy wynika, iż nakaz rozbiórki obiektu budowlanego pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w K., został nałożony na E. S. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego - decyzją z dnia 10 marca 2005 r., utrzymaną w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 października 2005 r. Wobec niewykonania obowiązku rozbiórki wynikającego z ww. decyzji, organ pierwszej instancji podjął czynności zmierzające do wszczęcia postępowania egzekucyjnego w niniejszej sprawie zgodnie z art. 6 § 1 p.e.a.
Organ wyjaśnił też, że z akt sprawy wynika, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wystosował do zobowiązanej upomnienie, doręczone E. S. w dniu 22 grudnia 2005 r. (dowód - zwrotne potwierdzenie odbioru z podpisem "E. S."), jednak zobowiązana dobrowolnie nie wykonała obowiązku. W tej sytuacji istniały podstawy do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Natomiast tytuł wykonawczy nr [...] z dnia 24 stycznia 2006 r. został doręczony pod tym samym adresem i odebrany przez J. K. w dniu 31 stycznia 2006 r. (dowód - zwrotne potwierdzenie odbioru).
Organ odwoławczy przywołał treść art. 119 p.e.a. i wyjaśnił, że w niniejszej sprawie egzekucja dotyczy obiektu budowlanego pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, nietrwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję domku letniskowego, niestanowiącego budynku, zatem ustalenia wysokości grzywny należało dokonać na podstawie art. 121 § 2 p.e.a. Wyjaśnił też, że nałożona grzywna powinna wzbudzić respekt do poszanowania prawa i zmobilizować do wykonania obowiązku nałożonego w związku z dokonaniem wbrew prawu samowoli budowlanej. Wobec uchylania się przez zobowiązaną przez 9 lat od wykonania nałożonego obowiązku, ustalenie grzywny w maksymalnej wysokości jest zatem uzasadnione.
Organ II Instancji zważył jednak, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy art. 112 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy wprowadzającej zmiany w ustawie z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - zmieniającej wysokości dopuszczalnych kwot grzywien w celu przymuszenia z 5.000 zł na 10,000 zł, zaś w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej z 25.000 zł na 50.000 zł, która weszła w życie z dniem 1 lipca 2007 r. (z wyjątkiem art. 108, który wszedł w życie z dniem 1 czerwca 2007 r.). Zgodnie bowiem z przepisami art. 112 ww. ustawy, do egzekucji wszczętych na podstawie ustawy, o której mowa w art. 94 tj. na podstawie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie zaś z przepisem art. 121 § 2 p.e.a. w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie przepisów ww. ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy, z zastrzeżeniem § 5, każdorazowo nałożona grzywna nie mogła przekraczać łącznie kwoty 5.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej kwoty 25.000 zł. W omawianej sprawie wszczęciem postępowania egzekucyjnego jest tytuł wykonawczy wystawiony w dniu 24 stycznia 2006 r. Tak więc grzywna powinna być nałożona na podstawie dotychczasowych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji obowiązujących do dnia 1 lipca 2007 r.
Organ wyjaśnił również, że ustalając wysokość grzywny nie przekroczył granic wyznaczanych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasadę racjonalnego działania (art. 7 § 2 p.e.a.) i zasadę niezbędności (art. 7 § 3 p.e.a.). Z zasad tych wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanych takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nich obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek zostanie spełniony. Ponadto wskazał, że z uwagi na specyficzny charakter grzywny w celu przymuszenia polegający na możliwości jej umorzenia w przypadku wykonania egzekwowanego obowiązku stanowi ona środek mniej dolegliwy niż ewentualne wykonanie zastępcze, które niewątpliwie wiąże się ze znacznie większymi kosztami dla zobowiązanych. Nałożenie grzywny w celu przymuszenia nie powoduje powstania po stronie zobowiązanych żadnych dodatkowych kosztów, zaś w razie wykonania obowiązku grzywna podlega albo zwrotowi (art. 126 p.e.a.) albo - gdy nie została zapłacona lub ściągnięta - umorzeniu (art. 125 § 1 p.e.a.). To od zobowiązanych zależy zatem czy wykonają nałożony obowiązek, a w konsekwencji - czy poniosą koszty nałożonej grzywny.
Odnosząc się do kwestii poruszonych w zażaleniu, organ odwoławczy wskazał, że dotychczasowy przebieg postępowania, w szczególności korzystanie przez zobowiązaną z przysługujących jej środków zaskarżenia, pozwala stwierdzić, że korespondencja w sprawie docierała do adresata i nie zachodzi wątpliwość co do osoby zobowiązanej. Przyznał przy tym, że decyzja nakazu rozbiórki obiektu nakłada obowiązek na E. S. Jednak decyzja ta była kontrolowana przez sądy administracyjne obu instancji, które nie dopatrzyły się uchybień organów nadzoru i oddaliły skargi. Podkreślił przy tym, że wprawdzie w zażaleniu zobowiązana zarzuciła m.in. błędne określenie osoby zobowiązanej, jednak sama - jak wynika z akt sprawy - posługuje się pierwszym członem nazwiska.
Natomiast w końcowej części zażalenia skarżąca wskazała na przyczyny zdrowotne i finansowe, dla których nie dokonała do chwili obecnej rozbiórki, co również potwierdza, że adresat obowiązku został określony prawidłowo. Dlatego też organ odwoławczy nałożył grzywnę na E. S. – K., jako osobę zobowiązaną do wykonania przedmiotowego nakazu rozbiórki.
Organ odwoławczy dodał, że nałożona grzywna nie jest karą ale środkiem przymusu. Jej wysokości nie uzasadnia się możliwościami finansowymi zobowiązanego, który może uwolnić się od zapłacenia grzywny, wykonując ciążący na nim obowiązek.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższe postanowienie E. S. – K. wniosła o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:
- – naruszenie art. 7 § 2 p.e.a. poprzez nałożenie grzywny w celu przymuszenia zamiast środka prowadzącego bezpośrednio do wykonania obowiązku, w tym najmniej uciążliwego,
- – naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niewystarczające i niewłaściwe podjęcie czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego mając na względzie słuszny interes obywateli.
Zdaniem skarżącej ogólnikowa argumentacja organu egzekucyjnego o wyborze środka w postaci grzywny odbiega od zasady wyrażonej w art. 7 § 2 p.e.a., szczególnie w świetle przedmiotowej sprawy, którą jest rozbiórka obiektu budowlanego. Wymierzenie grzywny nie prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku w postaci rozbiórki obiektu budowlanego oraz nie jest środkiem mniej uciążliwym. Nałożenie grzywny obciąża zobowiązanego nie tylko kwotą wynikającą z samej grzywny, ale również kosztami wykonania w późniejszym czasie ciążącego na zobowiązanym obowiązku.
W ocenie skarżącej organ - wskazując na fakt uchylania się przez nią od wykonania obowiązku rozbiórki przez okres 9 lat, nie wziął pod uwagę procedury odwoławczej, która zakończyła się wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2008 r., co skraca czas zwłoki. Organ nie wziął również pod uwagę stanu zdrowia skarżącej oraz kwestii finansowych, co stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z 2014 r., poz. 1647).
Przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm. - dalej jako "p.e.a.") w przypadku niewykonania obowiązku niepieniężnego dotyczącego nakazu rozbiórki dopuszczają zastosowanie faktycznie dwóch środków egzekucyjnych prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku, tj. grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego. Z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 p.e.a. (zasada racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 p.e.a. (zasada niezbędności), wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony.
W niniejszej sprawie jest bezsporne, że skarżąca nie wykonała nałożonego na nią decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 marca 2005 r. obowiązku rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej. Potwierdza to protokół oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 22 kwietnia 2014 r.
Zdaniem Sądu, skarżąca bezzasadnie podnosiła w zażaleniu od postanowienia organu pierwszej instancji kwestię błędu w oznaczeniu osoby zobowiązanej.
Z akt przedmiotowej sprawy egzekucyjnej, jak również akt postępowania w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, wynika bowiem jednoznacznie, że osoba E. S. – K. jest tożsama z osobą określaną w toku ww. postępowań jako E. S. Wskazuje na to przede wszystkim okoliczność podejmowania przez E. S. – K. szeregu czynności w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. W szczególności, odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji z dnia 10 marca 2005 r., którą nałożono na E. S. obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę, na terenie działki nr [...] w K., gmina K., złożyła E. S. – K. Ona również wniosła skargę na decyzję organu odwoławczego z dnia 25 października 2005 r., utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, która oddalona została wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 27 września 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 1033/05.
Również E. S. – K. wniosła - oddaloną przez Naczelny Sąd Administracyjny - skargę kasacyjną od ww. wyroku (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 282/07).
Organy ustaliły również prawidłowo, że upomnienie z zagrożeniem z dnia 13 grudnia 2005 r. zostało prawidłowo doręczone samej skarżącej w dniu 22 grudnia 2005 r. Zasadnie stwierdziły też, że tytuł wykonawczy z dnia 24 stycznia 2006 r. został prawidłowo doręczony skarżącej w dniu 31 stycznia 2006 r., zgodnie z art. 43 k.p.a. w zw. z art. 18 p.e.a., przez wydanie go do rąk jej dorosłego domownika – męża J. K. Powyższe jednoznacznie wynika z widniejących w aktach administracyjnych potwierdzeń odbioru obu ww. przesyłek (vide k. 3a i 5a akt postępowania egzekucyjnego).
Ponadto E. S. – K. pismem z dnia 28 grudnia 2005 r. potwierdziła otrzymanie upomnienia z zagrożeniem. Tożsamy jest również adres zamieszkania skarżącej z adresem wskazywanym przez organ pierwszej instancji zarówno w upomnieniu z zagrożeniem, jak i w wystawionym tytule wykonawczym (ul. R. [...], W.).
Jedynie na marginesie można dodać, analizując szereg dokumentów znajdujących się w aktach niniejszej sprawy, np. pokwitowanie odbioru upomnienia, pismo skarżącej z 28 grudnia 2005 r. oraz zażalenie, że sama skarżąca posługuje się często jedynie pierwszym członem swojego nazwiska, podpisując się "E. S." lub "E. S.", a czasami, tak jak np. pod zażaleniem - "E. S.". Niezrozumiałym jest jednocześnie, dlaczego skarżąca w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji wskazywała, że nazywa się E. S. – K., podczas gdy do zażalenia załączyła kserokopię swego dowodu osobistego, z którego jednoznacznie wynika, że jej nazwisko pisane jest przez "z". Dowód wystawiono bowiem dla E. S. -K.
Odnosząc się do twierdzeń skarżącej, która zarzucała określenie grzywny w celu przymuszenia bez uzasadnienia wyboru środka egzekucyjnego oraz bez uzasadnienia wysokości nałożonej grzywny oraz z pominięciem sytuacji zdrowotnej i finansowej skarżącej, Sąd miał na uwadze, co następuje.
Wysokość nałożonej grzywny w celu przymuszenia jest ustalana przy zastosowaniu kryteriów określonych w art. 121 p.e.a. Ustawodawca wprowadził tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. Nie jest to jednak uznanie dowolne, ponieważ organ, ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia, nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasadę racjonalnego działania (art. 7 § 2 p.e.a.) i zasadę niezbędności (art. 7 § 3 p.e.a.). Z ww. zasad wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. Tym samym organ - nakładając grzywnę - powinien rozważyć jej wysokość pod kątem efektywności prowadzonej egzekucji.
W ocenie Sądu organ odwoławczy orzekający w niniejszej sprawie nie naruszył granic uznania administracyjnego, wyznaczonych przez powołane wyżej przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ponieważ nakładając na skarżącą grzywnę uzasadnił, czym kierował się wyznaczając jej wysokość. Organ dokonał właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jak również prawidłowo określił wysokość grzywny, zaś dokonany wybór umotywował w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Poczynione ustalenia oraz dokonane oceny nie noszą zatem cech dowolności.
Wskazać należy w szczególności na okoliczność, że nałożenie grzywny w celu przymuszenia nie powoduje powstania po stronie zobowiązanej żadnych dodatkowych kosztów, zaś w razie wykonania obowiązku podlega albo zwrotowi (art. 126 p.e.a), albo – gdy nie została zapłacona lub ściągnięta - umorzeniu (art. 125 § 1 p.e.a.). To od zobowiązanej zależy zatem, czy wykona nałożony obowiązek, a w konsekwencji czy poniesie koszty nałożonej grzywny. Wykonanie zastępcze wiązałoby się natomiast ze znacznie większą dolegliwością dla skarżącej. Polega ono bowiem na wykonaniu nałożonego obowiązku przez inną osobę na zlecenie organu egzekucyjnego na koszt zobowiązanej. Skarżąca zostałaby zatem obciążona kosztami przeprowadzenia przetargu w celu wyłonienia wykonawcy, a następnie kosztami wynagrodzenia wykonawcy. Z tych względów wybór środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia należało uznać za spełniający wymogi art. 7 § 2 i 3 p.e.a. Unormowania powyższe wskazują, że środek egzekucyjny w postaci grzywny jest, co do zasady, środkiem o charakterze łagodniejszym od wykonania zastępczego.
Lakoniczność uzasadnienia wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia nie stanowi uchybienia mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadność tego stanowiska znajduje bowiem uzasadnienie w parametrach obiektu budowlanego podlegającego rozbiórce. Jego rozmiary pozwalają zasadnie stwierdzić, że ewentualne wykonanie zastępcze obowiązku jego rozbiórki może wiązać się ze znacznymi kosztami, przewyższającymi wysokość nałożonej grzywny. Nie jest to bowiem obiekt, którego rozbiórka jest procesem nieskomplikowanym, jak np. ogrodzenie (por. stan faktyczny w sprawie zakończonej przywołanym w skardze wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 października 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 405/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl), czy budynek gospodarczy – kurnik (por. stan faktyczny sprawy zakończonej przywołanym w skardze wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 463/05, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl) albo też budynek garażowy (por. stan faktyczny w sprawie zakończonej przywołanym w skardze nieprawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 14 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 693/07, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl oraz stanowisko zawarte w uchylającym ten wyrok wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 767/08, zgodnie z którym "w trakcie egzekucji wynikającego z przepisów prawa budowlanego obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, organ egzekucyjny powinien, w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w art. 15 § 1 zdanie drugie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (...), w pierwszej kolejności nałożyć grzywnę w celu przymuszenia, na podstawie art. 119 § 1 lub § 2 tej ustawy, uwzględniając dyspozycje przepisów art. 121 § 4 i 5 oraz art. 122 § 2 pkt 2 in fine.
Wykonanie zastępcze, unormowane w art. 127, może być orzeczone, gdy mimo wymierzenia grzywny zobowiązany nie wykona obowiązku, albo gdy uwzględniając zarzut zobowiązanego, że grzywna jest zbyt uciążliwym środkiem egzekucyjnym (art. 33 pkt 8), organ postanowi o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 34 § 4)."; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl).
Trzeba także podkreślić, że sama skarżąca w zażaleniu przyznała, iż orientowała się w kosztach rozbiórki i ustaliła, że - gdyby sama chciała zlecić jej wykonanie osobie trzeciej, koszt ten wyniósłby ok. 5000 zł (należy rozumieć, że koszt ten nie uwzględniał związanych z wykonaniem zastępczym dodatkowych kosztów postępowania egzekucyjnego).
Odnosząc się do wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia Sąd miał na uwadze, że obowiązek nałożony na skarżącą wynika z przepisów prawa budowlanego. Przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w sposób szczególny określają egzekucję tego rodzaju obowiązków. Po pierwsze, zgodnie z art. 121 § 4 p.e.a. jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Zgodnie zaś z art. 122 § 2 pkt 2 p.e.a., postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze.
Wymierzając grzywnę organ musi zatem uwzględnić, że środek ten, z uwagi na jednokrotność zastosowania, powinien być odpowiednio dolegliwy, aby zapewnić jego skuteczność. Takie też stanowisko zawarto w zaskarżonym postanowieniu.
Z powyższych przepisów wynika, że grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość nie pozostawała dla zobowiązanej jedynie symboliczna. Nie bez znaczenia pozostają także w tym zakresie okoliczności dotyczące zachowania zobowiązanej zmierzające do rzeczywistego, dobrowolnego wykonania lub też uchylenia się od wykonania nałożonego obowiązku.
Wskazać w tym miejscu należy, że ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nakładająca na skarżącą egzekwowany obecnie obowiązek rozbiórki, została wydana w dniu 10 marca 2005 roku. Skarżąca dotąd nie wykonała nałożonego obowiązku. Uchyla się zatem od wykonania ww. obowiązku - po uwzględnieniu skorzystania ze wszystkich środków odwoławczych w stosunku do decyzji rozbiórkowej - ponad 6 lat, co wziął pod uwagę organ odwoławczy. Z postępowania skarżącej, zdaniem Sądu, wynika, że w rzeczywistości nadal nie jest zainteresowana dobrowolnym wykonaniem rozbiórki obiektu budowlanego, mimo upomnienia oraz wystawienia tytułu wykonawczego. Intencją skarżącej pozostaje zatem dalsze korzystanie z samowolnie wykonanego obiektu budowlanego, a jej działania zmierzają do uchylenia się od wykonania nałożonego na nią obowiązku jego rozbiórki. Taka postawa uzasadnia nałożenie grzywny w maksymalnej, dopuszczalnej wysokości, którą prawidłowo organ odwoławczy ustalił na 5000 zł.
Odnosząc się do zarzutu skarżącej o nieuwzględnieniu przez organ odwoławczy przy ustalaniu wysokości grzywny okoliczności dotyczących jej sytuacji zdrowotnej i finansowej, Sąd zważył, że nie można z treści art. 121 p.e.a. wywodzić obowiązku uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego. Również powoływanie się przez skarżącą na jej zły stan zdrowia nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, ponieważ nie dotyczy ona egzekwowania obowiązku o charakterze osobistym. Należy przy tym mieć na względzie, że skarżąca może się uwolnić od nałożonego na nią obowiązku uiszczenia grzywny, wykonując ciążący na niej obowiązek o charakterze niepieniężnym, który mogą za nią wykonać osoby trzecie, działające na jej zlecenie.
Przepisy art. 121 w związku z art. 7 § 2 oraz art. 125 i art. 126 p.e.a. nakazują organowi egzekucyjnemu wyjaśnić wysokość nałożonej grzywny ze względu na cel postępowania egzekucyjnego w administracji, a nie ze względu na cechy zobowiązanego i jego sytuację materialną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2014 r., sygn. akt I OSK 1466/14, Lex nr 1551163). Pogląd ten jest szeroko prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 1523/11, Baza Orzeczeń LEX nr 1367313 i z dnia 31 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 443/11, Baza Orzeczeń LEX nr 1252072, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 515/12, Baza Orzeczeń LEX nr 127795).
Sąd orzekający w niniejszej sprawie, uznając powyższe poglądy za własne, nie podziela tym samym stanowiska wyrażonego w przywołanym w skardze wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 92/11, zgodnie z którym niezbędnym ustaleniem postępowania zmierzającego do nałożenia grzywny w celu przymuszenia jest stan finansowy zobowiązanego.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że grzywna w celu przymuszenia nałożona w przedmiotowej sprawie na skarżącą w wysokości 5.000 zł spełnia wymogi ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Górną granicą wysokości grzywny w celu przymuszenia, która mogła zostać nałożona w przedmiotowej sprawie jest kwota 5.000 zł. Wybór tego środka egzekucyjnego, jak również wysokość nałożonej grzywny, odpowiadają rodzajowi nałożonego obowiązku, zostały umotywowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, a argumentacja organu w tym zakresie zasługuje na akceptację, zatem grzywna w celu przymuszenia w maksymalnej wysokości została określona przez organ odwoławczy prawidłowo. Słusznie przy tym organ odwoławczy przyjął, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajduje przepis art. 121 § 2 p.e.a. w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. nr 89, poz. 589), skoro - zgodnie z art. 112 ustawy zmieniającej - do egzekucji wszczętych przed dniem wejścia jej w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe. Tytuł wykonawczy doręczono skarżącej w dniu 31 stycznia 2006 r., a zatem przed dniem wejścia w życie ww. ustawy zmieniającej, tj. przed 1 lipca 2007 roku.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał skargę za bezzasadną, ponieważ zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem, i z tej przyczyny - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.), ją oddalił.