Uzasadnienie
3 II SA/Gd 1328/02
Uchwałą z dnia 27 grudnia 2002 r. nr [...] Rada Gminy uznała za zasadne podjęcie czynności zmierzających do połączenia Ośrodka Kultury w B.i Wiejskiego Ośrodka Kultury w Ł.. Zaprzestanie działalności wymienionych Ośrodków Kultury miałby nastąpić z dniem 31 marca 2002r., zaś połączenie z dniem 1 kwietnia 2002r. Funkcję, majątek, zobowiązania i załogi przejąć powinien Gminny Ośrodek Kultury i Sportu w B.z dniem 1 kwietnia 2002r. W skład Gminnego Ośrodka Kultury i Sportu w B.wejdą wg uchwały B. Ośrodek Kultury, Wiejski Ośrodek Kultury oraz wszystkie świetlice wiejskie z terenu gminy B.. Jako prawną podstawę uchwały przywołano przepisy art. 18 ust 2 pkt 9h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 96.13.74 ze zm.) w związku z art. 18 u. 1 i 19 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej z dnia 25 października 1991r. (D.U. z 2001r. Nr 13 poz. 123).
Skargę na powyższą uchwałę wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. R. i M. K., podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego i domagając się stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że naruszenie interesu prawnego mieszkańców gminy wskazaną uchwałą polega na naruszeniu przez organ stanowiący gminy, przepisów art. 18 ust 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej wskutek nie zachowania wskazanego w niej trybu postępowania oraz art. 16 ust.2 i art. 61 ust.2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Art. 18 ust 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej wskazuje, że organizator jest obowiązany na trzy miesiące przed wydaniem aktu o połączeniu lub podziale instytucji podać do publicznej wiadomości informację o zamiarze i przyczynach takiej decyzji. Zaskarżona uchwała została wydana 27 grudnia 2001 r., a mieszkańcy zostali zawiadomieniu o jej podjęciu i o połączeniu Ośrodków Kultury dopiero 22 lutego 2002 r. na Zebraniu Wiejskim, już po jej uchwaleniu.
Naruszenie prawa materialnego wywołało skutki prawne w sferze kompetencji wspólnoty samorządowej do organizowania i prowadzenia działalności kulturalnej. Zgodnie z art. 9 ust. 1 i 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, samorząd terytorialny organizuje działalność kulturalną tworząc instytucje kultury, a prowadzenie działalności kulturalnej jest jego zadaniem własnym. Przewidziany w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej trzymiesięczny termin do podania do publicznej wiadomości o zamiarze połączenia lub podziale instytucji kultury, stanowi dla członków wspólnoty samorządowej gwarancję przewidzianego w art. 16 ust. 2 Konstytucji, prawa do uczestniczenia w sprawowaniu władzy publicznej. Gmina jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego, uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej przez wykonywanie zadań publicznych służących zaspokajaniu potrzeb wspólnoty, we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność.
Art.7 ust. 1 pkt. 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (D. U. 01.142.1591 ze zmianami), do zadań własnych gminy zalicza sprawy kultury, w tym bibliotek gminnych i placówek upowszechniania kultury. Mieszkańcy gminy, jako członkowie wspólnoty samorządowej są więc bezpośrednio zainteresowani w wykonywaniu tych zadań. Naruszenie art. 18 ust.2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej naruszyło uprawnienie mieszkańców do wyrażenia woli w tak ważnej dla mieszkańców sprawie jaką jest kultura, w drodze referendum gminnego, przewidzianego w ustawie z dnia 11 października 1991 r. o referendum gminnym (Dz. U. 96.84.386 ze zmianami). Art. 61 ust. 2 Konstytucji zapewnia obywatelom prawo do informacji, także na temat pracy organów pochodzących z wyborów powszechnych. Nie podanie do wiadomości publicznej, że odbędzie się głosowanie nad wskazaną uchwałą, pozbawiło mieszkańców gminy możliwości czynnego udziału w obradach Rady Gminy, dotyczących tej uchwały i wyrażenia swej woli dotyczącej przyszłości instytucji kultury, za pośrednictwem swoich przedstawicieli w organie stanowiącym gminy.
Pismo procesowe datowane 15 listopada 2002r. złożył Wójt Gminy B.E. Ł., który stwierdził, że z powodu upływu kadencji Rady Gminy odpowiedź na skargę nie mogła był udzielona przez Przewodniczącą Rady Gminy. W skazał także, że ogłoszenie o zamiarze połączenia ośrodków kultury było wywieszone na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy B. od 14 września 200lr. Jest to miejsce ogólnie dostępne gdzie zwyczajowo wywiesza się różnego rodzaju ogłoszenia, zarządzenia i uchwały, a zatem wymóg formalny podania do publicznej wiadomości informacji o połączeniu ośrodków kultury został spełniony.
Następnie wpłynęło pismo Wójta Gminy B. K. K. – P., która wniosła o uwzględnienie skargi, podnosząc że informacja o zamiarze połączenia ośrodków kultury nie była umieszczona na tablicach sołeckich ani w żadnym wydawnictwie ukazującym się na terenie gminy. Ponadto w ogłoszeniu umieszczonym w Urzędzie Gminy nie została podana przyczyna podjęcia decyzji o zamiarze połączenia ośrodków kultury. Te okoliczności uniemożliwiły mieszkańcom gminy podjęcie merytorycznej dyskusji z Zarządem Gminy w przedmiocie celowości połączenia ośrodków kultury.
O rozprawie zawiadomiono Radę Gminy, która nie zajęła stanowiska w sprawie.
Stosownie do przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270).
Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Art. 101 u. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (D.U. 01.142.1591 ze zmianami), stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była uchwała o połączeniu instytucji kultury, mająca charakter prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 u. 2 pkt 2 przywołanej wyżej ustawy. Nie budzi wątpliwości, że instytucje kultury, których dotyczy zaskarżona uchwałą stworzone zostały i działały dla zaspokojenia potrzeb kulturalnych członków wspólnoty gminy B..
Zatem skarżący będący członkami tej wspólnoty legitymowani byli do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę o połączeniu tych instytucji, jako naruszającej ich uprawnienie do korzystania z tych instytucji w dotychczasowym kształcie.
Art. 18 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t.j. Dz. U. 01.13.123 ze zmianami) umożliwiając organizatorowi połączenie lub podział instytucji kultury, nakłada na niego obowiązek podania do publicznej wiadomości informacji o zamiarze i przyczynach połączenia lub podziału instytucji kultury - na 3 miesiące przed wydaniem aktu dokonującego takiego połączenia lub podziału.
Niesporne było w sprawie to, że informacje o zamiarze połączenia Ośrodka Kultury w B.i Wiejskiego Ośrodka Kultury w Ł. umieszczono na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy B.. Wbrew zarzutom skargi przyjąć należy, że w braku odmiennych wymogów zawartych w ustawie ta forma podania informacji do publicznej wiadomości może być uznana za wystarczającą. Należy zważyć, że wówczas, gdy ustawodawca przewiduje kwalifikowaną formę publicznego obwieszczenia określonej informacji precyzuje w przepisie formę tego obwieszczenia. Takie też szczególne formy podania do publicznej wiadomości przewidują m.in. przepisy art. 35, 103, 104, 114 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.04.261.2603 ze zm.), art. 53 u. 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze (Dz.U.03.60.535 ze zm.), art. 6 u. 5 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o referendum ogólnokrajowym (Dz.U.03.57.507 ze zm.).
Skoro ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej takiej kwalifikowanej formy obwieszczenia nie przewiduje, to umieszczenie stosownej informacji na powszechnie dostępnej tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy, na terenie której instytucje kultury mają siedzibę odpowiada wymogom podania informacji do publicznej wiadomości.
Podzielić należy jednak drugi z podnoszonych w skardze zarzutów, a mianowicie dotyczący braku informacji o przyczynach połączenia wymienionych instytucji kultury. W nadesłanym na żądanie Sądu tekście informacji podanej do publicznej wiadomości brak jest jakiejkolwiek wzmianki o przyczynach zamierzonej czynności. Stwierdzić należy, że stanowi to rażące naruszenie procedury prowadzącej zgodnie z ustawą do połączenia instytucji kultury. Tego rodzaju zaniechanie uniemożliwia publiczny dyskurs na temat zamierzonej czynności przed jej dokonaniem i skutkuje nieważnością aktu wydanego w rezultacie takiej procedury. Niewątpliwie bowiem celem unormowania zawartego wart. 18 u. 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej jest właśnie umożliwienie poddania publicznej dyskusji zamiaru likwidacji lub połączenia instytucji kultury, a warunkiem prowadzenia takiej dyskusji jest posiadanie przez zainteresowanych wiedzy na temat przyczyn takiego zamiaru.
W tym stanie sprawy Sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.
Stosownie do treści art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, iż zaskarżona uchwała nie może być wykonana.