Uzasadnienie
Decyzją z dnia 20 sierpnia 2003 r. nr [...] Prezydent Miasta, wykonując zadania starosty z zakresu administracji rządowej, po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta z dnia 14 sierpnia 2003 r. o wydanie decyzji zezwalającej na przeprowadzenie sieci wodociągowej przez teren nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], [...], będących własnością M. B., orzekł o udzieleniu Gminie Miasta zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości: oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 337 m2, położonej w G. przy ulicy [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w G. Wydział Ksiąg Wieczystych oraz jako działka nr [...] o powierzchni 422 m2, położonej w G. przy ulicy [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w G. Wydział Ksiąg Wieczystych oraz jako działka nr [...] o powierzchni 424 m2, położona w G. przy ulicy [...], zapisana w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w G. Wydział Ksiąg Wieczystych.
W punkcie drugim niniejszej decyzji organ wskazał, że w ramach zezwolenia Gmina uprawniona jest wyłącznie do przeprowadzania sieci wodociągowej przez teren w/w nieruchomości, na odcinku zaznaczonym na mapie, będącej załącznikiem do decyzji, kolorem zielonym. Zezwolenie jest ważne do dnia 30 października 2004 r. (punkt 3 decyzji), a niezwłocznie po przeprowadzeniu sieci Gmina jest zobowiązana przywrócić stan nieruchomości do stanu poprzedniego (punkt 4 decyzji). W punkcie 5 decyzji stwierdzono, że decyzja ostateczna stanowi podstawę do dokonania wpisu zezwolenia w księdze wieczystej. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że zezwolenie na czasowe zajęcie nieruchomości jest niezbędne dla przeprowadzenia inwestycji polegającej na przeprowadzeniu sieci wodociągowej, w odniesieniu do której została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 25 listopada 2002 r. nr [...], która jest ważna do 3 stycznia 2005 r. Organ jednocześnie wskazał, że termin wykonania prac ustalono do dnia 30 października 2004 r. Nadto, organ przed złożeniem wniosku o udzielenie zezwolenia przeprowadził rokowania z właścicielem nieruchomości o uzyskanie zgody na przeprowadzenie sieci wodociągowej przez teren jego nieruchomości, kierując do niego stosowne pismo. M. B. nie udzielił zgody na przeprowadzenie sieci wodociągowej przez teren jego działek.
Od powyższej decyzji odwołanie złożył M. B., domagając się jej uchylenia w całości. W uzasadnieniu odwołujący podniósł, że zakupił działki o numerach [...], [...], [...], [...], położone obok siebie, planując na nich wybudowanie budynku usługowo-mieszkalnego. Zmiana planu zagospodarowania przestrzennego sprawiła, że działki te zostały przeznaczone pod drogę, co wyklucza pierwotne plany odwołującego. W jego ocenie, działki w istocie zajęte zostały pod drogę, a inwestycja polegająca na przeprowadzeniu sieci wodociągowej ma jednie na celu ukrycie całej inwestycji zaplanowanej na jego działkach.
Odwołujący podkreślił, że nie przeprowadzono z nim żadnych rozmów ani negocjacji w celu uregulowania powyższych kwestii, dlatego nie zgadza się na prowadzenie jakichkolwiek robót na swojej nieruchomości i żąda ich wykupienia przez gminę, bądź przyznania w zamian innych nieruchomości o takiej samej wartości.
Po rozpatrzeniu niniejszego odwołania Wojewoda decyzją z dnia 28 października 2003 r. nr [...] zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że w dniu 11 lipca 2003 r. wydał decyzję nr [...] o uchyleniu decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Powyższe rozstrzygnięcie było skutkiem zaistniałych nieprawidłowości w toku postępowania przed organem pierwszej instancji. W decyzji z dnia 20 sierpnia 2003 r. organ pierwszej instancji usunął wytknięte nieprawidłowości i prawidłowo orzekł o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości odwołującego. Wskazując na treść art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami organ odwoławczy podał, że – wbrew twierdzeniom odwołującego - organ pierwszej instancji przeprowadził rokowania z właścicielem, gdyż zwrócił się pisemnie o wyrażenie zgody za czasowe zajęcie nieruchomości.
Wobec braku zgody właściciela wydano zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego, zarzuty podniesione w odwołaniu, dotyczące zmiany w sposobie zagospodarowania terenu powinny zostać złożone w trakcie uchwalania zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie zaś w niniejszym postępowaniu, które dotyczy czasowego zajęcia nieruchomości.
W skardze na powyższą decyzję M. B. wniósł o jej uchylenie w całości. W uzasadnieniu skarżący podał, że nie składał zastrzeżeń do planowanych zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż nie został o nich poinformowany. Podkreślił, że skierowane do niego pismo z prośbą o wyrażenie zgody na czasowe zajęcie jego nieruchomości w żaden sposób nie można nazwać rokowaniami, bo i tak jego odmowa nie spowodowała żadnych kolejnych działań ze strony organu, który swoje zamierzenie - nawet w braku zgody właściciela - i tak przeprowadził. Nie przeprowadzono z nim nadto żadnych rozmów na temat wykupu, czy zadośćuczynienia za straty.
Dodatkowo skarżący zarzucił działanie organu we własnej sprawie, czyli sytuację, w której wynik sprawy jest z góry znany, a poszanowanie prawa i prywatnej własności jest całkowitą fikcją. W ocenie skarżącego, zajęcie działek nie będzie czasowe, lecz stałe, gdyż wodociąg, droga i cała infrastruktura wybudowane zostaną na stałe, a nie na jakiś czas.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola zgodności zaskarżonej decyzji z prawem dokonywana jest przez Sąd w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie orzekania przez organy administracji.
Skarga, jako zasadna, zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności wskazać należy na to, iż rozpoznawana przez Sąd sprawa dotyczy postępowania administracyjnego, toczącego się na wniosek Prezydenta Miasta w wyniku, którego Prezydent Miasta, wykonujący zadania starosty, orzekł o czasowym zajęciu nieruchomości położonych w G., stanowiących wydzielone geodezyjnie działki o nr [...], [...], [...] zapisane w księgach wieczystych Kw nr [...] i [...], stanowiących własność skarżącego – M. B. w celu przeprowadzenia na tychże nieruchomościach sieci wodociągowej.
W tym stanie faktycznym stwierdzić należy, że zachodzi sytuacja, w której organ miasta, będąc wnioskodawcą w sprawie o udzielenie zezwolenia na zajęcie nieruchomości, posiada interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., w określonym rozstrzygnięciu niniejszej sprawy administracyjnej. Jednocześnie, zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 115, poz. 741 ze zm.), organem właściwym do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości jest starosta.
Z kolei, przepis art. 4 pkt 9b1) powołanej ustawy stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o staroście należy przez to rozumieć również prezydenta miasta na prawach powiatu. Z załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz. U. Nr 103, poz. 652), Miasto G. jest miastem na prawach powiatu. Prezydent miasta sprawujący funkcję starosty nie może jednocześnie występować w imieniu gminy będącej stroną postępowania i jako organ rozpoznający sprawę. W tej sytuacji, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie Prezydent Miasta podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Wyłączenie osoby prezydenta miasta od udziału w postępowaniu powoduje, że organ administracji (organ wykonawczy gminy) staje się niezdolny do załatwienia sprawy (art. 26 § 3 k.p.a.), w związku z czym sprawa podlega załatwieniu przez wojewodę jako organ wyższego stopnia nad prezydentem miasta (art. 26 § 2 k.p.a.).
Wskazać przy tym należy, że organ ten ma możliwość wyznaczenia do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ. Uchybienie powyższe stanowi o naruszeniu przez organy obu instancji przepisów postępowania, dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.).
Niezależnie od powyższego, organy orzekające w niniejszej sprawie dopuściły się także istotnego naruszenia przepisów materialnych stawiających wymóg uzyskania zgody właściciela na zajęcie jego nieruchomości w celu przeprowadzenia robót, polegających na budowie sieci wodociągowej (art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Słusznie podnosi skarżący, że przepis art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje szczególny wypadek ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności, polegający na konieczności znoszenia przez właściciela przedsięwzięć podejmowanych na jego nieruchomości. Ustawodawca jednak wprowadza obowiązek, ciążący na organie administracji, wyczerpania możliwości uzyskania zgody właściciela na przewidywane ograniczenie, czemu mają służyć rokowania, które winny poprzedzać procedurę zmierzającą do wydania zezwolenia. W przepisie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami mówi się bowiem o "zgodzie właściciela", a ponieważ w tym postępowaniu mamy do czynienia z dwiema stronami (właścicielem i podmiotem ubiegającym się o dostęp do nieruchomości), to w rzeczy samej chodzi tutaj o umowę cywilnoprawną, o charakterze obligacyjnym ze skutkami w sferze prawa rzeczowego.
Aby więc była mowa o "wyrażonej zgodzie" przez właściciela, musi dojść do zawarcia stosownej umowy, której szczegółowe postanowienia winny poprzedzać właśnie rokowania. Stosownie do treści art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1 tego artykułu. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Oświadczenie woli w przedmiocie zgody właściciela na udostępnienie nieruchomości może być wyrażone w ramach odpowiednich czynności cywilnoprawnych, np.: ustanowienie ograniczonego prawa rzeczowego albo służebności gruntowej, zawarcie umowy najmu lub dzierżawy nieruchomości w całości lub części. Z akt niniejszej sprawy wynika, że rokowań z właścicielem nieruchomości nie przeprowadzono, czym uchybiono dyspozycji powołanego wyżej przepisu.
Nie sposób bowiem uznać, że skierowanie do skarżącego pisma z prośbą o wyrażenie zgody na ograniczenie sposobu korzystania z jego nieruchomości z dnia 25 kwietnia 2003 r., do której to prośby skarżący ustosunkował się negatywnie, można potraktować jako rokowania w rozumieniu art. 124 ust. 3 cytowanej ustawy. Pojęcie rokowań należy wiązać z określeniem procesu kontraktowania, polegającego na pertraktacjach i stopniowym uzgadnianiu stanowisk stron – w tym przypadku – w przedmiocie zgody na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości i ewentualnego zrekompensowania właścicielowi udzielenia zgody na powyższe. Słusznie argumentuje skarżący, iż podczas rokowań ze strony organu administracji winna zapaść propozycja wynagrodzenia za fakt korzystania z nieruchomości w określony sposób. Całkiem zasadny w tej mierze wydaje się być pogląd, iż zmierzając do zawarcia ugody z właścicielem nieruchomości organ może wyznaczyć rozprawę administracyjną, której przedmiotem będzie prezentacja wzajemnych stanowisk stron i próba dotarcia do satysfakcjonującej obie strony ugody.
Poza powyższymi uchybieniami wskazać należy, iż uwadze organu odwoławczego umknęła treść art. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten przewiduje obowiązek organu administracji publicznej, którego decyzja została zaskarżona do sądu administracyjnego, wstrzymania z urzędu wykonania decyzji wydanych w sprawach, o których mowa w przepisach działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami (a taką jest decyzja w przedmiocie zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości). W sytuacji określonej w art. 9 cytowanej ustawy wykonanie decyzji nie jest uzależnione od woli organu administracji publicznej, ani też od złożenia wniosku przez skarżącego, lecz następuje obligatoryjnie. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wstrzymania winno zapaść w formie postanowienia, na które stronom służy zażalenie.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji wyroku.
Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji wydadzą decyzję administracyjną stosownej treści, uwzględniając powyższe rozważania odnoszące się do treści art. 9 i 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a.
Jednocześnie, na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd określił w wyroku, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie mogą być wykonane. W ocenie Sądu, wykładnia celowościowa prowadzi do wniosku, że art. 152 cytowanej ustawy odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. Ratio legis niniejszego przepisu wskazuje, że jego stosowanie ma zabezpieczyć stronę, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ, przed uprawomocnieniem się wyroku, aktu uchylonego przez Sąd. W niniejszej sprawie decyzja o udzieleniu zezwolenia na zajęcie nieruchomości podlega wykonaniu, zatem istnieją podstawy, aby odnosić się do kwestii jej wykonalności do czasu uprawomocnienia się wyroku.
Rozstrzygnięcie o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego Sąd oparł na treści art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.