Uzasadnienie
Wójt Gminy decyzją z dnia 15 lutego 2002r. nr [[...]] powołując się na art. 29, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) i na porozumienie Kierownika Urzędu Rejonowego i Rady Gminy z dnia 14 lutego 1996r., wniósł sprzeciw w sprawie budowy budynku gospodarczego na działce nr [[...]] w W. Organ ustalił, że w dniu 22 stycznia 2002r. H. N. zgłosiła zamiar rozpoczęcia budowy parterowego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m oraz obiektu do neutralizacji ścieków o wydajności do 5 m3 na dobę, na obszarze działki nr [[...]] położonej we wsi W. Zgodnie z ustaleniami miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. zatwierdzonego uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy dnia 27 kwietnia 1990r. Nr [[...]] (Dz. Urz. Woj. Gd. z 15 czerwca 1990 r. Nr 16 poz.118) oraz zmianami do tego planu zatwierdzonymi uchwałą Rady Gminy dnia 18 grudnia 1992r. Nr [[...]] (Dz. Urz. Woj. Gd. Nr 6 z 19 marca 1993 r., poz.
35) obszar przedmiotowej działki przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w pasie ca 60 m od drogi relacji W. - K. Z przedłożonego szkicu lokalizacji wynika, że planowane obiekty mają być zlokalizowane na tym terenie. Według art. 29 ust 1 pkt 1a i 1d Prawa budowlanego wynika, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa parterowych budynków gospodarczych o powierzchni do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4.80m oraz obiektów do neutralizacji ścieków o wydajności do 5 m3 na dobę, związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. W związku z ustaleniami planu miejscowego ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy K. zgłoszenia inwestora nie można przyjąć w oparciu o przepisy art. 29 ust 1 pkt 1a i 1d Prawa budowlanego.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła H. N., zarzucając jej niezgodność z art. 23 Konstytucji, art. 553 kodeksu cywilnego, art. 13a ust. 4 ustawy o ochronie przyrody i § 1 ust. 1, pkt 1 i 2 Rozporządzenia Wojewody Pomorskiego Nr 6/2001. Skarżąca wskazała, że prowadzi rodzinne gospodarstwo rolne, w skład którego wchodzi również działka nr [[...]] we wsi W., zabudowana w postaci budynku mieszkalnego i gospodarczego. Istniejący budynek gospodarczy jest niewystarczający do prowadzenia produkcji rolnej. H. N. wskazała również, że w załączniku nr 2 do Planu Ochrony [[...]] Parku krajobrazowego ustalono, że "obszar działki nr [[...]] jest zaznaczony w elementach zainwestowania terenu jako zabudowa mieszkaniowa, gospodarcza i usługi oraz w ochronie krajobrazu jako zespół zabudowy harmonijny do ochrony".
Zaskarżoną decyzją z dnia 29 kwietnia 2002r. nr [[...]], sprostowaną postanowieniem z dnia 7 czerwca 2002r., Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, stwierdzając, że jest ona zasadna, mimo że jej podstawa prawna i uzasadnienie "wykraczają poza przyczynę przyjętego orzeczenia". Organ odwoławczy stwierdził, że art. 30 ust. 3 ustawy Prawo budowlane dotyczy wyłącznie obiektów lub robót budowlanych objętych procedurą zgłoszenia, których realizacja może m.in. naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i z tego tytułu organ wnosząc sprzeciw nakłada w drodze decyzji obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę podlegającej zgłoszeniu inwestycji. Zgłoszenie H. N. wykracza poza regulacje prawne art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, ponieważ przedmiotowe obiekty gospodarcze mogą być wprawdzie w intencji inwestora związane z produkcją rolną, ale nie stanowią uzupełnienia istniejącej zabudowy zagrodowej w ramach działki siedliskowej podlegają zatem z mocy ustawy obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę.
Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji powinien powołać się na powyższe, a nie na fakt niezgodności planowanej inwestycji z prawem miejscowym Nie znajduje to uzasadnienia, w aktach sprawy brak bowiem dowodów, że teren objęty zamierzoną inwestycją w planach zagospodarowania przestrzennego jest terenem bez prawa zabudowy obiektów tymczasowych. Organ wskazał, że zaskarżona decyzja nie przesądza o przedmiotowej inwestycji, a jest tylko wskazaniem, że o jej realizację można ubiegać się na zasadach określonych z art. 28 Prawa budowlanego, przy spełnieniu warunków art. 32 ust. 4.
Skargę na powyższą decyzję oraz na decyzję Wójta Gminy z dnia 15 lutego 2002r. wniosła H. N., zarzucając naruszenie praworządności i interesów skarżącej oraz przewlekłość i biurokratyczne postępowanie. Skarżąca podniosła, że działka nr [[...]] jest od dnia 30 lipca 1982r. uznana Decyzją Naczelnika Miasta i Gminy za działkę siedliskową, a nie,jak decyzji Wójta Gminy - działką mieszkaniową. Skarżąca wskazała, że korzysta z przedmiotowej działki, według art. 37 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z dotychczasowym sposobem zagospodarowania którym jest siedlisko rolnicze. Przewidywany budynek gospodarczy zamierza wykorzystać do składowania drewna opałowego. Skarżąca wskazała również, że przedmiotowa działka położona jest na terenie objętym Planem Ochrony [[...]]] Parku Krajobrazowego, z którym zamierzony budynek gospodarczy będzie zgodny. Skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu brak ustosunkowania się do zarzutów postawionych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W myśl przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza prawo.
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Jak wynika z akt administracyjnych postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w związku ze zgłoszeniem przez H. N. rozpoczęcia budowy obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniającą zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej nr [[...]].
Stosownie do art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126, ze zm.) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30.
Zgodnie z art. 29 ust 1 w brzmieniu obowiązującym w dacie zaskarżonej decyzji pozwolenia na budowę nie wymaga budowa:
- 1) obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej:
- a) parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m,
- b) płyt do składowania obomika,
- c) szczelnych zbiomików na gnojówkę lub gnojowicę o pojemności do 25 m3,
- d) obiektów do neutralizacji ścieków o wydajności do 5 m3 na dobę,
- e) naziemnych silosów na materiały sypkie o pojemności do 30 m3 i wysokości nie większej niż 4,50 m.
Budowa wyżej wymienionych obiektów wymagała zgłoszenia właściwemu organowi (art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego). Zgłoszenia tego należało dokonać przed zamierzonym terminem rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonania robót budowlanych można było przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniósł sprzeciwu (art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego).
Natomiast w myśl art. 30 ust. 3 Prawa budowlanego właściwy organ mógł nałożyć, w drodze decyzji, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych, objętych obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, jeżeli ich realizacja może naruszać lub spowodować:
- 1) zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia,
- 2) pogorszenie stanu środowiska lub dóbr kultury,
- 3) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitamych,
- 4) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.
W przedmiotowej sprawie wywołanej wnioskiem H. N. istotne było zbadanie w pierwszej kolejności, czy obiekty zgłoszone przez inwestora spełniają przesłanki z art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Przy czym warunkiem koniecznym dla zastosowania powołanego przepisu jest, aby obiekty gospodarcze były związane z produkcją rolną i uzupełniały zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, a zatem by oba wymienione warunki spełnione były łącznie.
Wymagało także analizy, czy realizacja przedmiotowych budynków może naruszać postanowienia MPZP. Organ I instancji dokonał wadliwej interpretacji, ponieważ ograniczył się do przytoczenia zapisu uchwały Rady Narodowej Miasta i Gminy z dnia 27 kwietnia 1990 r. Nr [[...]] (Dz. Urz. Woj. Gd. z 15 czerwca 1990 r. Nr 16 poz. 118) wraz ze zmianami do tego planu zatwierdzonymi uchwałą Rady Gminy z dnia 18 grudnia 1992 r. Nr [[...]] (Dz. Urz. Woj. Gd. Nr 6 z 19 marca 1993 r. poz. 35), odnoszącego się do obszaru działki nr [[...]] i jego aktualnego przeznaczenia.
Z decyzji Naczelnika Miasta i Gminy z dnia 30 lipca 1982r. Nr [[...]] wynika, że działka nr [[...]] położona jest na terenie przewidzianym pod budownictwo (vide: kserokopia decyzji w aktach administracyjnych). Jest w sprawie bezsporne że przedmiotowa działka ma charakter siedliska, skarżąca zaś prowadzi gospodarstwo rolne (vide: pismo z 25.02.2002r. - odwołanie w aktach administracyjnych). Natomiast w dniu 15 czerwca 1990r. Rada Narodowa Miasta i Gminy podjęła uchwałę o zatwierdzeniu Planu miejscowego ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy, zmienioną następnie uchwała z dnia 18 grudnia 1992r., zgodnie z którymi obszar działki nr [[...]] położonej we wsi W., gmina K. przeznaczony został pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Mimo opisanej zmiany, H. N., zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 1999 Nr 15, poz.139 ze zm.), mogła wykorzystywać działkę w sposób dotychczasowy do czasu jej zagospodarowania zgodnie z planem, chyba że w planie ustalono zasady iei tymczasowego zagospodarowania.
W przypadku ustalenia w planie zasad, o którym mowa w ust. 1, wójt, burmistrz albo prezydent miasta orzeka, w drodze decyzji, o sposobie tymczasowego zagospodarowania terenu (art. 37 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Z akt sprawy nie wynika, czy w planie znąjdują się zapisy dotyczące zasad, o których mowa powyżej, a ta okoliczność podlegała także zbadaniu.
Zwrócić trzeba również uwagę na naruszenie przez organ odwoławczy przy wydaniu decyzji art. 107 kpa. Przepis ten stanowi w § 1, że decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. W § 3 zaś przewiduje, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Odnosząc się do powyższych przepisów należy stwierdzić, iż organ wydający decyzję zobowiązany był do zamieszczenia w niej wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego, odnosząc się przy tym do zarzutów podniesionych w odwołaniu.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że zgłoszone obiekty mogą, wprawdzie w intencji inwestora, służyć celom związanym z produkcją rolną ale nie stanowią one uzupełnienia istniejącej zabudowy zagrodowej w ramach działki siedliskowej. Organ nie wyjaśnił w decyzji, dlaczego obiekty te nie stanowią uzupełnienia istniejącej zabudowy zagrodowej w ramach działki siedliskowej, nie podał okoliczności, które były podstawą takiego ustalenia. Natomiast w sposób arbitralny i nie poparty ani ustaleniami ani oceną materiału dowodowego uznał, że przedmiotowe obiekty nie stanowią uzupełnienia istniejącej zabudowy zagrodowej. Naruszył tym samym przepisy postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wprawdzie organ II instancji trafnie zwrócił uwagę na brak dowodów w zakresie niezgodności zamierzonej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jednakże postępowanie dowodowe również w tym zakresie należało uzupełnić, posiłkując się tekstem uchwały, obejmującym ogólne postanowienia odnoszące się do istniejącej zabudowy.
Uzasadnienie jest obligatoryjnym składnikiem decyzji administracyjnej, a jego znaczenie jest o tyle istotne, że w jego treści organ zawiera wyjaśnienie zmierzające do ustalenia faktów, ustalenia ich znaczenia według normy prawnej oraz zastosowanie normy obowiązującej (J. Zimmermann, Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienia, s. 118-122). Rolą uzasadnienia decyzji jest objaśnić tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie (B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 2000, s. 453). Organ w takim przypadku ma prawo do swobodnej (lecz nie dowolnej) oceny materiału dowodowego oraz zobligowany jest do dokładnej analizy tych dowodów i wyczerpującego wyjaśnienia okoliczności, które stały się podstawą do wydania orzeczenia i zamieszczenia ich w uzasadnieniu. Pogląd taki prezentowany jest w tezie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 1997r. sygn. akt IV SA 1660/96, w którym wskazuje się, iż powołany przepis art. 107 § 3 k.p.a. statuuje zasadę wyłącznego i samodzielnego dokonywania przez organ orzekający oceny dowodów, nakładając nań obowiązek z jednej strony ich przytoczenia, z drugiej strony zaś wskazania przyczyn dokonania takiej, a nie innej oceny tych dowodów (zasada swobodnej oceny dowodów).
Ocena taka podlega kontroli instancyjnej, a także ocenie sądu przy rozpatrywaniu skargi decyzję na ostateczną decyzję z punktu widzenia jej legalności (zgodności z prawem). (...) Chodzi tu m.in. o przestrzeganie w ramach swobodnej oceny dowodów zasady prawidłowego wnioskowania i krytycyzmu, a w szczególności zasady logicznego rozumowania.
Z kolei nie ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu, w ocenie Sądu orzekającego narusza nie tylko przepis art. 107 kpa ale również ogólną zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz ich świadomość i kulturę prawną, wyrażoną w art. 8 kpa.
Wskazane powyżej okoliczności uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przepisów prawa procesowego, mające wpływ na wynik sprawy.
Rozpatrując sprawę ponownie winien organ dokonać ustaleń co do zgłoszenia pod kątem przesłanek wymienionych w art. 29 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, stosując tryb postępowania określony w art. 30 tej ustawy.
Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym orzekł jak w sentencji.
Na podstawie art. 152 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie to uniemożliwia wykonanie decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. Wykonanie wadliwych decyzji w tym czasie byłoby bowiem aksjologicznie nieuzasadnione i prowadziło do naruszenia praw i interesów strony postępowania.