Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Wnioskiem z 20 stycznia 2022 r. J. L. (dalej: "Wnioskodawca", "Strona", "Skarżący") wystąpił do Wójta Gminy D. (dalej: "Wójt", "organ pierwszej instancji") o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym bratem W. L. Decyzją z 9 lutego 2022 r. Wójt, na podstawie art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.) - dalej: "u.ś.r.", odmówił Wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na W. L. Organ pierwszej instancji za bezsporną uznał okoliczność, że na Wnioskodawcy, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1359) - dalej: "k.r.o.", ciąży obowiązek alimentacyjny w stosunku do brata W. L. Wójt wskazał również, że z przeprowadzonego 8 lutego 2022 r. wywiadu środowiskowego niewątpliwie wynika, iż Wnioskodawca sprawuje opiekę nad swoim bratem, który zgodnie z orzeczeniem jest trwale niezdolny do samodzielnej egzystencji.
Z powodu sprawowanej opieki Strona nie pracuje zawodowo (zaprzestała pracy z powodu opieki nad niepełnosprawnym bratem). Organ pierwszej instancji uznał tym samym, że Wnioskodawca spełnia jedną z przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, tj. rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.
Wójt przytoczył następnie treść art. 17 ust. 1b u.ś.r. wskazując, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Mając na uwadze brzmienie tej regulacji organ pierwszej instancji stwierdził, że Wnioskodawca nie spełnia przesłanki uprawniającej do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż niepełnosprawność W.L. (ur. w 1954 r.) istnieje od 2018 r., zatem powstała po ukończeniu przez niego 18. roku życia, jak również po ukończeniu 25. roku życia.
W wyniku wniesionego od powyższej decyzji odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z 16 marca 2022 r. utrzymało ją w mocy.
Kolegium nie zgodziło się z Wójtem w kwestii zaistnienia negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. W ocenie organu odwoławczego nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana przez Trybunał Konstytucyjny (dalej: "TK") za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (wyrok z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13). Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych Kolegium podniosło, że ww. wyrok przesądza o tym, iż organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., tj. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została przez TK ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.
Niezależnie od powyższego organ odwoławczy nie znalazł jednak podstawy do przyznania Stronie wnioskowanego świadczenia. Kolegium podkreśliło, że przepisy u.ś.r. zawierają zamknięty katalog osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, ściśle związany z istnieniem obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą ubiegającą się o to świadczenie względem osoby będącej pod jej opieką. Organ odwoławczy wskazał, że pojęcie obowiązku alimentacyjnego zostało uregulowane w k.r.o.
i polega on na dostarczaniu środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania i obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Odwołując się do treści art. 617 § 1 i 2 k.r.o. Kolegium podało, że krewnymi w linii prostej są osoby, z których jedna pochodzi od drugiej. Krewnymi w linii bocznej są osoby, które pochodzą od wspólnego przodka, a nie są krewnymi w linii prostej. Stopień pokrewieństwa określa się według liczby urodzeń, wskutek których powstało pokrewieństwo.
Biorąc pod uwagę przytoczone wyżej regulacje organ odwoławczy stwierdził, że przepisy nakładają obowiązek alimentacyjny w pierwszej kolejności na zstępnych, co stosownie do art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego bratu, także wówczas, gdy spełnia on inne przesłanki przewidziane w tych przepisach. Zdaniem Kolegium nie ma przy tym znaczenia, że dzieci W. L. nie utrzymują z nim kontaktu - nie zmienia to podstaw prawnych ich obowiązku alimentacyjnego względem niepełnosprawnego, którego realizacja może być dochodzona m.in. w formie rzeczowej (pieniężnej w celu opłacenia pomocy), bądź w inny sposób, mając na względzie niepełnosprawność W. L. Podkreślono, że od takiego obowiązku nie zwalnia dzieci wyrok rozwodowy ich ojca z matką.
Podsumowując organ odwoławczy podniósł, że skoro Wnioskodawca jest spokrewniony z osobą niepełnosprawną w linii bocznej (jest jego bratem), a zobowiązane alimentacyjnie są w pierwszej kolejności dzieci W. L., Wnioskodawca nie jest uprawniony do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego.
Na powyższą decyzję organu odwoławczego J. L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej: "WSA") w Gdańsku, który wyrokiem z 7 września 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 348/22 uchylił zarówno zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu WSA w Gdańsku wskazał, że z art. 128, art. 129 § 1 i art. 132 k.r.o. wynika, iż obowiązek alimentacyjny obciąża wstępnych uprawnionego przed jego rodzeństwem (w niniejszej sprawie obciąża on dzieci W.L. przed J. L.), jednakże w przypadku gdy wstępni nie są w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od nich na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami aktualizuje się obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności (w niniejszej sprawie J. L.).
WSA w Gdańsku przychylił się do stanowiska prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym przy dokonywaniu wykładni przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie można ograniczać się jedynie do wykładni literalnej, której zastosowanie prowadziłoby do przyjęcia, że zobowiązanemu do alimentacji w dalszej kolejności będzie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, tylko w sytuacji, gdy nie ma osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności lub gdy legitymują się one orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem Sądu konieczne w tym zakresie jest również posiłkowanie się wykładnią celowościową i systemową omawianych przepisów, przemawiającą za uznaniem, że ograniczenia wynikające z regulacji art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie powinny mieć zastosowania w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (a więc niezależnych od niego) nie jest w stanie sprawować opieki nad potrzebującym, tj. gdy zachodzą okoliczności wymienione w art. 132 k.r.o., do którego odsyła art. 17 ust. 1 u.ś.r.
W ocenie WSA w Gdańsku odmowa przyznania Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie wyłącznie językowej wykładni przepisu art. 17 ust. 1a u.ś.r. doprowadziła w okolicznościach faktycznych sprawy do skutków sprzecznych z konstytucyjnymi zasadami praworządności, równości oraz ochrony i poszanowania więzi rodzinnych. Tym samym, odmowę przyznania Skarżącemu wnioskowanego świadczenia z tego tylko powodu, że obowiązek alimentacyjny ciąży w pierwszej kolejności na dzieciach wymagającego opieki W. L. Sąd uznał za nieprawidłowe. Zdaniem Sądu Kolegium nie wzięło pod uwagę specyficznej sytuacji w rodzinie W.L., gdyż orzeczony w 1997 r. rozwód wraz z ograniczeniem W. L. władzy rodzicielskiej nad trójką małoletnich wówczas dzieci, do których alimentacji został zobowiązany, a z którego to obowiązku nie wywiązywał się, wpłynął negatywnie na relacje pomiędzy ojcem a dziećmi (a w zasadzie na brak jakichkolwiek relacji).
W ocenie Sądu z okoliczności sprawy wynika, że osoby zobowiązane do opieki nad W. L. w bliższej kolejności (jego dzieci) nie są w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi w rozumieniu art. 132 k.r.o., przez co w rozpoznawanej sprawie zaktualizował się obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności (brata J. L.). Mając to na uwadze dokonaną przez organ odwoławczy wykładnię art. 17 ust. 1a u.ś.r. i jego zastosowanie Sąd uznał za wadliwą.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wójt decyzją z 6 grudnia 2022 r., na podstawie art. 17 ust. 1b u.ś.r., odmówił Wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na W. L. W wyniku wniesionego od powyższej decyzji odwołania Kolegium decyzją z 19 stycznia 2023 r. utrzymało ją w mocy.
Organ odwoławczy ponownie nie zgodził się z organem pierwszej instancji w kwestii zaistnienia negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r.
Kolegium uznało natomiast, że w sprawie brak jest związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją przez Wnioskodawcę z aktywności zawodowej w celu sprawowania opieki nad bratem. W tym zakresie organ odwoławczy wskazał, że w maju 2022 r. Strona podjęła zatrudnienie (umowę zawarto do 31 grudnia 2022 r.), a zatem jest w stanie łączyć pracę ze sprawowaniem opieki. Tymczasem świadczenie pielęgnacyjne przysługuje tylko takim osobom, które z powodu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną rezygnują z zatrudnienia lub nie mogą go podjąć w jakimkolwiek wymiarze.
Kolegium wskazało, że z zebranego materiału dowodowego (w tym z aktualizacji wywiadu środowiskowego) wynika, że niepełnosprawny niewątpliwie potrzebuje codziennej pomocy, w tym w związku z przygotowaniem posiłków (pięć razy dziennie). Nie jest też w stanie sam korzystać z wizyt lekarskich, jednak z karty czynności opiekuńczych wynika, że chodzi o wizyty sporadyczne, zależne od potrzeb, nie jest wymagana stała opieka medyczna. Tym samym nie sposób na tym tle wywodzić, że pomoc niesiona przez brata nie może być świadczona poza jego godzinami pracy (rehabilitacja domowa w związku z ograniczeniami w poruszaniu się ograniczona jest do pomocy w domu). Zwrócono uwagę, że niepełnosprawny jest w stanie we własnym zakresie wykonywać czynności higieniczne, co oświadczył w związku z ponowionym wywiadem środowiskowym. Nie potrzebuje też świadczenia stałej specjalistycznej opieki, bez której nie może funkcjonować, większość dnia spędza sam w domu, choć w ograniczonym zakresie może poruszać się samodzielnie przy pomocy balkonika lub laski.
W ocenie Kolegium zakres sprawowanej opieki przez Wnioskodawcę nie wyklucza połączenia tej opieki z pracą, skoro Strona ostatecznie mogła podjąć zatrudnienie. Jest też w stanie nieść pomoc zależnie od potrzeb brata mimo pracy. Opieka nie zajmuje więc co do zasady całego dnia i może być zorganizowana tak, aby dalsze zatrudnienie było możliwe. Organ odwoławczy wskazał, że z karty czynności opiekuńczych wynika, iż wizyty lekarskie są sporadyczne, leki przyjmowane są w stałych godzinach, a rehabilitacja prowadzona jest w domu.
Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych Kolegium podniosło, że prowadzenie gospodarstwa domowego należy do rutynowych czynności dnia codziennego także osób pracujących, zatem nie wyklucza ono podjęcia prac zarobkowych. Wskazano, że czynności wykonywane przez Wnioskodawcę w ramach opieki (gotowanie, sprzątanie, pomoc przy dostępie do lekarza) mieszczą się w większości w zwykłych czynnościach pomocy, świadczonej często przez dorosłe osoby wobec osób z problemami zdrowotnymi. Przygotowywanie posiłków, zakupy, sprzątanie lub pranie to zwyczajne, codzienne czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, a pomoc w czynnościach higienicznych (co w niniejszej sprawie nie ma miejsca z uwagi na samodzielne wykonywanie czynności higienicznych przez niepełnosprawnego), czy wspólne wizyty u lekarza to z kolei pomoc świadczona często osobie w zależności od potrzeb, nawet nie będącej osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Nie stoją one na przeszkodzie możliwości podjęcia aktywności zawodowej choćby w niepełnym wymiarze.
W skardze na decyzję organu odwoławczego J. L. zarzucił wydanym w sprawie decyzjom mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez nie uwzględnienie okoliczności, że wskutek wyroku TK z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, co determinuje naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Stawiając ten zarzut Skarżący wniósł o uchylenie w całości wydanych w sprawie decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego.
W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że organ odwoławczy odmówił mu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż uznał, że W. L. ma troje dzieci i to na nich spoczywa opieka nad niepełnosprawnym ojcem, pomimo tego, że dzieci nie chcą się nim zajmować, gdyż W. L. zostawił je gdy były małe i do dzisiaj nie jest w stanie spłacić alimentów, które ma względem dzieci. Skarżący podał, że obecnie emerytura brata wynosi 535 zł, gdyż 60% potrąca komornik na zaległe alimenty.
J. L. zarzucił następnie, że organ pierwszej instancji odmówił mu przyznania wnioskowanego świadczenia na podstawie art. 17 ust. 1b u.ś.r., pomimo tego, że przepis ten wyrokiem z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 został uznany przez TK za niezgodny z Konstytucją RP. W ocenie Skarżącego brak jest podstaw prawnych dla dokonywania takiej wykładni przepisów u.ś.r., która prowadzi do sytuacji, w której pomimo uznania niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b tej ustawy przepis ten nadal w niezmienionym kształcie może stanowić materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia. Przyjęcie zatem przez organ pierwszej instancji, że wyrok TK obalający konstytucyjność normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie ma wpływu na prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie uzyskał aprobaty Skarżącego.
Odwołując się do poglądów doktryny J. L. podniósł, że wyrok zakresowy rozstrzyga o przepisie, którego rozumienie nie jest sporne, lecz zarzut niekonstytucyjności odnosi się do wyraźnego zakresu zastosowania tego przepisu. Skarżący podkreślił, że wyroki TK są wiążące co do swojej sentencji, a ta w przedmiotowej sprawie wyraźnie, jasno i bez wątpliwości mówi o niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. w rzeczonym zakresie. W ocenie Skarżącego przepis uznany przez TK za niezgodny z Konstytucją ma taki charakter od dnia wejścia w życie i fakt ten musi być brany pod uwagę przy wydawaniu rozstrzygnięcia przez uprawnione organy.
Odwołując się z kolei do orzecznictwa sądów administracyjnych Skarżący podniósł, że bezpośrednim skutkiem wyroku w sprawie K 38/13 jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakiej różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności, począwszy od dnia jego ogłoszenia, tj. od 23 października 2014 r. Zastosowanie zatem, po ogłoszeniu ww. wyroku, przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w jego pełnym dotychczasowym brzmieniu pozostaje w sprzeczności z obowiązkiem wynikającym z art. 190 ust. 1, art. 2 oraz art. 8 ust. 1 Konstytucji RP.
Końcowo Skarżący wskazał, że sytuacja, w której wymaga się od opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej bezterminowego oczekiwania na uporządkowanie przez ustawodawcę systemu świadczeń dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych (co może wpłynąć na poprawę jego sytuacji materialnej) jest niemożliwa do zaakceptowania.
Kolegium w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 19 stycznia 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy D. z 6 grudnia 2022 r. odmawiającą J. L. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym bratem W. L. Należy wskazać, że ww. decyzje zostały wydane po uprzednim uchyleniu przez WSA w Gdańsku (wyrokiem z 7 września 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 348/22) decyzji Kolegium z 16 marca 2022 r. i poprzedzającej ją decyzji Wójta z 9 lutego 2022 r. w przedmiocie odmowy przyznania Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego.
W związku z powyższym, w rozpatrywanej przez Sąd orzekający sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
W piśmiennictwie (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2004, s. 388) wskazuje się, że przez ocenę prawną należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji podatkowej. Może ona dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Wskazuje się również, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie podatkowym i na sądzie, może być wyłączony jedynie w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego w prawem określonym trybie (por. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, PWN, Warszawa 2000, s. 268).
Zwraca się także uwagę, że związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu komentowanego przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej.
Zaprezentowane powyżej poglądy doktryny znajdują również odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowym. Przykładowo, Sąd Najwyższy w wyroku z 25 lutego 1998 r. sygn. akt III RN 130/97 (OSNP 1999/1/2) wypowiadając się w kwestii związania sądu administracyjnego oceną prawną na gruncie art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) wyjaśnił, że oznacza to, iż: "(...) ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on zawsze związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy" (por. również wyroki NSA:
z 10 czerwca 2014 r. sygn. akt II FSK 1670/12, czy z 19 lutego 2014 r. sygn. akt I FSK 511/13, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając na uwadze przedstawione powyżej rozważania teoretyczne konieczne jest dokonanie analizy uzasadnienia wyroku WSA w Gdańsku z 7 września 2022 r. sygn. akt
II SA/Gd 348/22.
Uchylając decyzję Kolegium z 16 marca 2022 r. i poprzedzającą ją decyzję Wójta z 9 lutego 2022 r. WSA w Gdańsku ocenił, że odmowa przyznania Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie wyłącznie językowej wykładni przepisu art. 17 ust. 1a u.ś.r. doprowadziła w okolicznościach faktycznych sprawy do skutków sprzecznych z konstytucyjnymi zasadami praworządności, równości oraz ochrony i poszanowania więzi rodzinnych. Tym samym, odmowę przyznania Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tego tylko powodu, że obowiązek alimentacyjny ciąży w pierwszej kolejności na dzieciach wymagającego opieki W. L. Sąd uznał za nieprawidłowe. Zdaniem Sądu Kolegium nie wzięło pod uwagę specyficznej sytuacji w rodzinie W. L., gdyż orzeczony w 1997 r. rozwód wraz z ograniczeniem W. L. władzy rodzicielskiej nad trójką małoletnich wówczas dzieci, do których alimentacji został zobowiązany, a z którego to obowiązku nie wywiązywał się, wpłynął negatywnie na relacje pomiędzy ojcem a dziećmi (a w zasadzie na brak jakichkolwiek relacji).
W ww. wyroku WSA w Gdańsku zwrócił uwagę, że osoby zobowiązane do opieki nad W. L. w bliższej kolejności (jego dzieci) nie są w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi w rozumieniu art. 132 k.r.o., przez co w rozpoznawanej sprawie zaktualizował się obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności (brata J. L.). Mając to na uwadze dokonaną przez organ odwoławczy wykładnię art. 17 ust. 1a u.ś.r. i jego zastosowanie Sąd uznał za wadliwą.
Ponownie rozpoznając sprawę orzekające w sprawie organy odmówiły przyznania Skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, lecz analiza uzasadnień wydanych w sprawie decyzji daje asumpt do przyjęcia, że ich rozstrzygnięcia uwarunkowane były ustaleniem odmiennych przesłanek negatywnych. Wójt ponownie stanął na stanowisku, że w sprawie nie została spełniona przesłanka warunkująca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wskazana w art. 17 ust. 1b u.ś.r., gdyż niepełnosprawność brata Skarżącego, zgodnie z wydanym względem niego orzeczeniem, powstała w wieku, który nie mieści się w przedziale wiekowym zakreślonym we wskazanym przepisie. Kolegium oceniło natomiast, że w rozpoznawanej sprawie brak jest związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem przez Skarżącego zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym bratem (niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.).
Oceniając wydane w sprawie decyzje w pierwszej kolejności należy wskazać, że ich materialnoprawną podstawą są przepisy u.ś.r., która w art. 17 szczegółowo określa przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia mającego w określonym stopniu rekompensować brak możliwości świadczenia pracy w związku z opieką, jaką sprawuje nad osobą niepełnosprawną. Wskazane przez ustawę przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce lub ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W myśl art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
- 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Należy wskazać, że wykładnia art. 17 ust. 1a u.ś.r. dokonywana przez sądy administracyjne nie była do tej pory jednolita. W orzecznictwie ukształtowały się na tle interpretacji tego przepisu dwa rozbieżne stanowiska, które w odmienny sposób odnosiły się do tego, pod jakim warunkiem osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy żyją rodzice osoby wymagającej opieki lub osoby spokrewnione z nią w pierwszym stopniu.
Według pierwszego stanowiska, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób innych (tj. innych niż: matka, ojciec, opiekun faktyczny dziecka, osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej), na których zgodnie z przepisami k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny względem podopiecznego w dalszej kolejności, powstaje nie tylko w sytuacji, gdy osoby zobowiązane do alimentacji w bliższym stopniu legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale także wówczas, gdy osoby te z przyczyn obiektywnych nie są w stanie realnie sprawować opieki.
Pogląd taki został wyrażony w wyrokach NSA: z 21 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 829/16, z 14 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1939/18, z 16 kwietnia 2020 r. sygn. akt
I OSK 1115/19, z 7 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2831/19 i z 25 stycznia 2021 r. sygn. akt
I OSK 2161/20. Przyjęto w nich, że wykładnia językowa art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjny nakaz ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP) oraz wynikającą z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zasadę szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Podkreślano, że formalistyczna wykładnia tych przepisów może prowadzić do pozbawienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jedynej osoby mogącej faktycznie sprawować opiekę nad osobą z niepełnosprawnością. Dlatego formalnego ograniczenia wynikającego z art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie można stosować w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów nie może realizować swych obowiązków, a obowiązki te realizuje inna osoba, zobowiązana do alimentacji w dalszej kolejności.
Za powyższym poglądem opowiedział się również tutejszy Sąd w wyroku z 7 września 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 348/22.
W ramach drugiego stanowiska NSA przyjmował, że uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego osób innych (tj. innych niż: matka, ojciec, opiekun faktyczny dziecka, osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej), na których zgodnie z przepisami k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny względem podopiecznego, powstaje tylko wtedy, gdy osoby zobowiązane do alimentacji w bliższym stopniu legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności. Taki pogląd dotyczący wykładni art. 17 ust. 1a został wyrażony w wyrokach NSA: z 20 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 3283/14, z 23 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2462/19, z 24 lutego 2021 r. sygn. akt
I OSK 2391/20, z 19 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 229/21, z 17 czerwca 2021 r. sygn. akt
I OSK 371/21, z 14 października 2021 r. sygn. akt I OSK 575/21, z 26 października 2021 r. sygn. akt I OSK 700/21, z 2 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 997/21.
Będąca przedmiotem ww. rozbieżności kwestia została przesądzona w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r. sygn. akt
I OPS 2/22 (ONSAiWSA 2023/1/2), w której stwierdzono, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.).
Należy wskazać, że powyższa uchwała została podjęta w trybie art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a., który stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny podejmuje uchwały mające na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych.
Należy również podkreślić, że uchwała ta ma tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 P.p.s.a., który nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu NSA. Skład, który nie podziela wspomnianego stanowiska, może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu (tak: B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu administracyjnymi. Komentarz, Wydanie II, Kantor Wydawniczy Zakamycze 2006, s. 441).
W uzasadnieniu powyższej uchwały NSA wskazał m.in., że z punktu widzenia języka kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. NSA wskazał, że stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 573 ze zm.) - dalej: "ustawa o rehabilitacji". Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami tej ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy.
Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości, ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego, legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. Jak należy rozumieć orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wynika z przepisów ustawy o rehabilitacji. Regulację w niej zawartą, dotyczącą orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, w tym znacznym stopniu niepełnosprawności, można traktować jak przypadek definicji legalnej tego rodzaju orzeczenia.
W uzasadnieniu omawianej uchwały NSA wskazał również, że w kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów k.r.o., a u.ś.r. zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach k.r.o., co bynajmniej nie świadczy o braku spójności systemowej. Koherencja taka nie jest wszak konieczna - brak jest odesłania do stosowania przepisów k.r.o. w szerszym zakresie, a przedmiot regulacji obu aktów prawnych jest różny. Wskazując na osoby zobowiązane do alimentacji względem osoby wymagającej opieki u.ś.r. w szczególności nie wymaga, aby ich obowiązek alimentacyjny pod postacią obowiązku dostarczania środków utrzymania się zrealizował, dotyczy to w szczególności podejmowania się opieki dorosłych osób niepełnosprawnych mających własne środki wystarczające na pokrycie kosztów utrzymania i opieki.
NSA zaznaczył, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest w żadnym zakresie uzależnione od sytuacji materialnej osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki, kwestie te nie są badane w postępowaniu, nie ma zatem podstaw, aby na wykładnię przepisów regulujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miały oddziaływać przesłanki z art. 132 k.r.o. regulujące kolejność realizowania się obowiązku alimentacyjnego. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego u.ś.r. ma charakter autonomiczny i brak podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 1a u.ś.r. powinien być interpretowany z uwzględnieniem art. 132 k.r.o. i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym.
W omawianej uchwale NSA zwrócił również uwagę, że rozbieżność w orzecznictwie i wątpliwości interpretacyjne nie dotyczyły rozumienia tekstu prawnego, spowodowanego jego niejednoznacznością, ale kwestii odstąpienia od jednoznacznego brzmienia przepisów i stosowania ich z pominięciem warunków wprost w nim wyrażonych, czyli z pominięciem fragmentu przepisu, który musiałby zostać uznany nie tyle ze zbędny, co za niedopuszczalny, rażąco naruszający Konstytucję RP, prowadzący do sprzeczności z chronionymi przez nią wartościami.
W konsekwencji należy przyjąć, że w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem pierwszeństwa osób spokrewnionych w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki jako zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności.
Jak wynika z akt sprawy, brat Skarżącego ma troje dorosłych dzieci, przy czym z akt sprawy nie wynika, aby legitymowały się one orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W konsekwencji brak jest podstaw do uznania, że W. L., mający troje dorosłych dzieci, nie może uzyskać od nich pomocy polegającej na czynnościach opiekuńczo-pielęgnacyjnych adekwatnych do stanu jego zdrowia oraz że opiekę taką sprawować może wyłącznie Skarżący, będący jego bratem. Dodać należy, że obowiązek sprawowania opieki, stanowiący element obowiązku alimentacyjnego, ze względu na który ustala się krąg podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego (w bliższej i dalszej kolejności), nie ogranicza się wyłącznie do osobistych starań, ale może przybrać formę świadczeń pieniężnych.
Mając na uwadze tzw. ogólną moc wiążącą uchwały NSA z 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22 należy stwierdzić, że przesłanki przyznania Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego istniałyby jedynie wówczas, gdyby wykazane zostało, że dzieci W. L. nie są w stanie zadośćuczynić obowiązkowi alimentacyjnemu, ale tylko z tego powodu, że legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.
Skoro zatem Skarżący nie jest osobą zobowiązaną w pierwszej kolejności do spełnienia obowiązku alimentacyjnego na rzecz swojego brata, to nie może on skutecznie ubiegać się oświadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania tej opieki. W sprawie nie doszło zatem do naruszenia przepisów art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r.
W ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do stwierdzenia, że żądane świadczenie pielęgnacyjne - z uwagi na fakt, że osoba wymagająca opieki ma dzieci, które nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie może być przyznane. Wykładnia językowa art. 17 ust. 1a u.ś.r. wskazuje, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena, czy osoba spokrewniona w pierwszym stopniu nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Ani orzekające w sprawie organy ani sąd administracyjny nie mają wiadomości specjalnych, które pozwalałyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Rygoryzm spornego przepisu, którego brzmienie jest jednoznaczne w swej treści, odpowiada celom u.ś.r.
Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 w zw. z art. 120 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną.
Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 P.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie złożył organ administracji publicznej w odpowiedzi na skargę (k. 17 akt sądowych), a Skarżący w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu tego wniosku nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.[pic]