Uzasadnienie
A. (dalej jako "Spółka") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 lipca 2016 r. (dalej jako WINB), którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego (dalej jako PINB) z dnia 18 sierpnia 2015 r., orzekającą o braku podstaw do zastosowania art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane i nakazania inwestorowi B. rozbiórki przepustu drogowego zlokalizowanego na działce nr [..] i [..] w miejscowości K., gmina K. Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Pismem z dnia 15 czerwca 2015 r. Spółka A. oraz C. zwróciły się do PINB o przeprowadzenie uzupełniających czynności kontrolnych w sprawie nieprawidłowości w wybudowaniu obiektu budowlanego – przepustu drogowego przy u. Z. (obręb K.). W ocenie wnioskujących sporny przepust został wybudowany niezgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu węzła "K." obejmującego tereny przyległe do obwodnicy w K., gmina K. uchwalonego uchwałą Rady Gminy z dnia 25 października 2011 r. nr XIV/104/2011, tj. w sposób uniemożliwiający działkom nr [..] oraz [..] dostęp do drogi publicznej. Ponadto przy budowie tego przepustu doszło do rażącego naruszenia prawa, gdyż fragment przepustu został wybudowany bez ich wiedzy i zgody na działce nr [..].
W toku postępowania wyjaśniającego w sprawie wykonania przepustu drogowego organ pierwszej instancji zebrał materiał dowodowy obejmujący: decyzję Starosty Powiatowego z dnia 5 kwietnia 2012 r., nr [..], mocą której zatwierdzono projekt budowlany i udzielono B. pozwolenia na budowę drogi dojazdowej, zjazdów, sieci kanalizacji deszczowej, sieci elektrycznej oświetleniowej, 87 miejsc postojowych, 2 zatok autobusowych z wiatami oraz przepustu drogowego na działkach nr [..]-[..] przy ul. Z. w miejscowości K. gmina K. oraz na działce nr [..] w miejscowości B., gmina P.; decyzję Starosty z dnia 19 lipca 2013 r., orzekającą o zmianie wyżej wymienionej decyzji w zakresie objętym projektem zamiennym, w wyniku której inwestycja objęła swoim zasięgiem działki o nr [..]-[..] przy ul. Z. w miejscowości K., gmina K. oraz nr [..] w miejscowości B., gmina P.; decyzję PINB z dnia 20 grudnia 2013 r., mocą której udzielono pozwolenia na użytkowanie części inwestycji obejmującej drogę dojazdową, zjazdy, miejsca postojowe, 2 zatoki autobusowe, przepust drogowy, zbiornik retencyjny wód deszczowych, przepompownię kanalizacji deszczowej i sanitarnej oraz część sieci kanalizacji deszczowej, wodociągowej i kanalizacji sanitarnej na działce nr [..]-[..] w miejscowości K., gmina K. oraz na działce nr [..] w miejscowości B., gmina P..
Ponadto, w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, w dniu 16 lipca 2015 r., organ przeprowadził na terenie działek nr [..]-[..] w K. oględziny, podczas których stwierdził, że przepust drogowy wykonany został zgodnie z uzyskanym pozwoleniem na budowę.
W rezultacie dokonanych ustaleń, PINB decyzją z dnia 18 sierpnia 2015 r. orzekł o braku podstaw do zastosowania art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), dalej jako Prawo budowlane, i nakazania inwestorowi B. rozbiórki przepustu drogowego zlokalizowanego na działce nr [..] i [..] w miejscowości K., gmina K. Organ w uzasadnieniu podał, że jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego inwestor wykonał przepust drogowy zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz uzyskał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. W związku z powyższym brak jest podstaw do zastosowania dyspozycji art. 48 Prawa budowlanego.
W odwołaniu od powyższej decyzji A. i C. zarzuciły, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zostało wydane pomimo niezbadania istoty sprawy i nieocenienia usytuowania wybudowanego przepustu w odniesieniu do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W miejscu wybudowania przepustu postanowienia planu przewidują bowiem przebieg drogi dojazdowej (19 KDD), która to droga jest częściowo usytuowana na działce nr [..] (należącej do Spółki A. a wcześniej do Spółki C.), a ponadto jest drogą dojazdową do działki nr [..] (również należącej do Spółki A.). Poza tym wybudowany przepust uniemożliwia wybudowanie zaplanowanej w planie drogi oraz pozbawia skarżącą dostępu do drogi publicznej. W odwołaniu zwrócono jednocześnie uwagę, że część wybudowanego przepustu drogowego - rów doprowadzający wodę do tego przepustu, został wybudowany na działce nr [..], mimo że skarżąca nigdy nie wyraziła zgody na takie rozwiązanie, jak i nie była zawiadomiona o powyższej budowie.
Na skutek rozpoznania odwołania WINB decyzją z dnia 25 lipca 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W pierwszej kolejności organ odwoławczy rozstrzygnął kwestię legitymacji Spółki C. uznając, że nie posiada ona przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. W związku z tym organ rozpatrzył odwołanie wniesione przez Spółkę C. stwierdziwszy w tym zakresie, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do zastosowania art. 48 Prawa budowlanego. Jak wskazał inspektor wojewódzki, przedmiotowy przepust drogowy wykonany został na podstawie decyzji Starosty z dnia 5 kwietnia 2012 r., zmienionej decyzją organu z dnia 19 lipca 2013 r. Wskazaną decyzją zmieniającą lokalizacja tymczasowego przepustu pod ul. Z. została nieznacznie skorygowana w stosunku do projektu pierwotnego zatwierdzonego decyzją z dnia 5 kwietnia 2012 r. Wykonany przepust nie narusza też zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż plan dla tego terenu przewiduje budowę układu odwadniającego obejmującego systemy kanalizacji deszczowej, cieki naturalne, kanały, rowy i drenaże, przy czym jednoznacznie realizacja takiego systemu w przyszłości możliwa będzie dopiero w oparciu o odrębne procedury pozwolenia na budowę, a droga dojazdowa oznaczona nr [..] KDD nie została jeszcze geodezyjnie wyznaczona.
Ponadto organ zwrócił uwagę, że inwestor w dniu 20 grudnia 2013 r. uzyskał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, w tym również przedmiotowego przepustu drogowego, zaś w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 16 lipca 2016 r. ustalono, że obecny stan faktyczny przepustu jest zgodny ze stanem w dacie jego odbioru.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżąca Spółka domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, jako wydanych z naruszeniem: art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej jako k.p.a., w zw. z art. 48 § 1 Prawa budowlanego – poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności poprzez zaniechanie zbadania prawidłowości wybudowania rowu na działce nr [..]; art. 10 § 1 kpa – poprzez brak umożliwienia skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i zgłoszonych żądań; art. 48 § 1 Prawa budowlanego – poprzez niewydanie nakazu rozbiórki spornego przepustu.
Zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do zastosowania art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, w szczególności w zakresie punktu 2 przepisu, gdyż pozwolenie zamienne na budowę przepustu drogowego zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Jak wskazała strona, według ustaleń Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego projekt zamienny nie obejmował rowu, a ponadto nie sprawdzono czy bariera drogowa stanowiąca część przepustu została wybudowana zgodnie z projektem zamiennym oraz czy nie wystąpiło odstępstwo w zakresie wykonania bariery na długość, co m.in. mogło mieć bezpośrednie przełożenie na możliwość wybudowania w tym miejscu drogi dojazdowej 19.KDD. Skarżąca zwróciła również uwagę na nieprawidłowe wskazanie przez organ odwoławczy tymczasowego charakteru wykonanego przepustu drogowego oraz na bagatelizowanie podnoszonej przez nią kwestii niezgodności przepustu drogowego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Na rozprawie w dniu 30 listopada 2016 r. pełnomocnik skarżącej stwierdził, że przedmiotowy przepust znajduje się na działce nr [..], a rów jest częścią przepustu, ponieważ woda do zbiornika retencyjnego przepływa właśnie tym przepustem. Z kolei pełnomocnik inwestora wyjaśnił, że żadne prace budowlane nie zostały wykonane na działce nr [..], a przepust przykrył jedynie naturalny ciek. Jest to rozwiązanie określone jako tymczasowe tylko z tego powodu, że docelowym rozwiązaniem będzie budowa zbiornika retencyjnego. Na czas wykonywania prac został częściowo odcięty wypływ z rozlewiska i ponownie przywrócony po ich zakończeniu. Wał, który odcinał wypływ i później go przywracał częściowo był realizowany na działce nr [..] a prace te były uzgodnione z ówczesnym właścicielem działki nr [..].
W wyroku z dnia 30 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 527/16 oddalającym skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej jako WSA) uznał, że zarówno decyzja WINB z dnia 25 lipca 2016 r. jak i poprzedzająca ją decyzja PINB z dnia 18 sierpnia 2015 r. są zgodne z prawem.
Według WSA orzekające organy nadzoru budowlanego prawidłowo ustaliły, że będący przedmiotem niniejszej sprawy przepust drogowy nie mógł zostać uznany za samowolę budowlaną. Przepust ten został bowiem wykonany na podstawie pozwolenia na budowę - decyzją z dnia 5 kwietnia 2012 r. nr [..] właściwy Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. pozwolenia na budowę między innymi przepustu drogowego. Decyzja ta została następnie zmieniona decyzją Starosty z dnia 19 lipca 2013 r., nr [..], orzekającą o zmianie wyżej wymienionej decyzji w zakresie objętym projektem zamiennym.
Następnie sporny przepust został dopuszczony do użytkowania na podstawie decyzji PINB z dnia 20 grudnia 2013 r., nr [..], mocą której udzielono pozwolenia na użytkowanie części inwestycji obejmującej przedmiotowy przepust drogowy. W świetle tych okoliczności nie ma więc podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie dyspozycji art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, albowiem tryb ten nie jest właściwy w sytuacji, gdy budowa obiektu została rozpoczęta na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie, jako nie objęte tą sprawą, sąd pierwszej instancji uznał wykonanie rowu zarówno pod przepustem, jak i poza granicami tego przepustu.
WSA wskazał też, że z wydanych w sprawie decyzji nie wynika, aby przedmiotowy przepust drogowy wybudowany został na działkach należących do skarżącej Spółki o nr [..] i [..]. Przepust ten znajduje się bowiem na działkach nr [..] i [..]. Ponadto, jako niemające znaczenia dla niniejszej sprawy, sąd uznał zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji określenie przepustu drogowego jako tymczasowy. Jak wskazał, zgodnie z art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego tymczasowym obiektem budowlanym jest obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem. Taki charakter przepustu drogowego nie wynika jednak z uzyskanego na jego wykonanie pozwolenia na budowę jak i pozwolenia na użytkowanie, które mają w tym wypadku charakter wiążący.
Reasumując, w ocenie sądu pierwszej instancji, wydane w sprawie decyzje odpowiadają prawu, zaś podnoszone przez stronę skarżącą zarzuty skierowane są w istocie przeciwko decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, która w niniejszej sprawie nie może być weryfikowana. Wskazano, że w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 48 Prawa budowlanego możliwość badania, czy budowa jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zachodzi jedynie na etapie postępowania legalizacyjnego prowadzonego w trybie ust. 2 tego przepisu i dotyczy jedynie obiektów budowlanych stanowiących samowolę budowlaną. Obiekt budowlany wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę nie stanowi samowoli budowlanej, a jego zgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalana była przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, na co wskazuje art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.
WSA nie uwzględnił też wniosku skarżącej o zawieszenie postępowania wyjaśniając, że dla dokonanej oceny nie ma znaczenia wynik toczącego się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie postępowania w sprawie ze skargi Spółki A. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 maja 2016 r., wydaną w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia 19 lipca 2013 r., nr [..], na podstawie której przedmiotowy przepust drogowy został wybudowany. Jak zauważył WSA, postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji zostało umorzone przez organy architektoniczno-budowlane.
Ponadto, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, ewentualne wyeliminowanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie będzie uzasadniało wydania decyzji rozbiórkowej na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, gdyż inwestor, który rozpoczął roboty budowlane lub wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została wycofana z obrotu prawnego, nie może być traktowany jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej, a w stosunku do tak wzniesionego obiektu budowlanego nie może mieć zastosowania art. 48 Prawa budowlanego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka A., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku. Zdaniem skarżącej kasacyjnie wyrok ten naruszył przepisy prawa materialnego, tj. art. 122 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego w związku z art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. a tej ustawy i w związku z art. 48 Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w nie uznaniu za obiekt budowlany rowu biegnącego pod spornym przepustem budowlanym, który jest zlokalizowany częściowo na działce skarżącej Spółki nr [..], a w konsekwencji błędne uznanie, że wykopanie/pogłębienie rowu bez wymaganego pozwolenia nie stanowi samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego.
Ponadto w ocenie strony przeprowadzone postępowanie narusza przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 134 § 1 p.p.s.a., 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy wyrażające się w zaniechaniu zbadania prawidłowości wybudowania rowu częściowo na działce [..] i oddaleniu skargi pomimo naruszenia przez organ administracyjny przepisów o postępowaniu, tj., art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Na skutek rozpoznania skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 786/17, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Gdańsku.
Jak wskazał NSA, ze zgromadzonych w sprawie akt wynika, że w toku postępowania administracyjnego podnoszona była kwestia legalności wykonania tak przepustu jak i rowu odprowadzającego wodę. Przy tak zakreślonym przedmiocie sprawy dotyczącym oceny legalności wykonywanych robót budowlanych i granicach sprawy obejmujących wybudowanie przepustu oraz rowu, sąd pierwszej instancji rozważył jednak wyłącznie legalność wybudowania samego przepustu wprost stwierdzając, że rów biegnący pod przepustem oraz rów nie objęty tym przepustem nie mogą być przedmiotem jakiegokolwiek rozpoznania. Tymczasem w ocenie NSA rów jest zaliczany do budowli ziemnych, a te stanowią budowle w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Oznacza to więc, że wykonanie rowu odprowadzającego wodę nie mogło zostać pominięte w zakresie oceny legalności wykonanych robót budowlanych będącej przedmiotem niniejszego postępowania.
Ponadto NSA zwrócił uwagę istotne braki w zebranym przez organy materiale dowodowym. W aktach sprawy nie ma bowiem ani projektu budowlanego zatwierdzonego pozwoleniem na budowę z dnia 5 kwietnia 2012 r., nr [..] znak: [..], ani też nie ma projektu budowlanego zamiennego zatwierdzonego decyzją Starosty z dnia 19 lipca 2013 r., nr [..]. Są wprawdzie oba ww. pozwolenia na budowę, ale z ich treści nie wynika, jaki był przebieg zarówno przepustu drogowego przez działki nr [..] i [..], jak również i to, czy którekolwiek z tych pozwoleń obejmowało budowę (wykonanie) rowu odprowadzającego wodę i po jakiej działce lub jakich działkach rów ten był projektowany.
Z akt tej sprawy nie wynika też, czy realizacja rowu odprowadzającego wodę w ogóle była objęta którymkolwiek z ww. pozwoleń na budowę bądź też czy była objęta odrębnym zgłoszeniem. Nawet cząstkowe informacje zawarte w decyzjach organów nadzoru budowlanego nie pozwalają na ustalenie realizacji rowu zgodnie z projektem budowlanym. W aktach sprawy znajduje się mapa stanowiąca dokumentację powykonawczą z odręcznie narysowanym przez kierownika budowy przebiegiem przepustu i rowu wraz z odręczną adnotacją, że taki właśnie przebieg (przepustu i rowu) wynika z pozwolenia na budowę o znaku [..]. Ten zaś znak dotyczy pozwolenia na budowę z 5 kwietnia 2012 r. Wątpliwości NSA wzbudziło to, że posłużono się mapą przygotowaną na potrzeby projektu budowlanego dotyczącego tej inwestycji, a mimo to przebieg przepustu i rowu został narysowany odręcznie dopiero na etapie inwentaryzacji powykonawczej.
Ponadto z ustaleń organów nadzoru budowlanego wynika, że przedmiotem pozwolenia na budowę z 19 lipca 2013 r. nr [..] było, między innymi, zmiana usytuowania przepustu pod działkami nr [..] i [..], co pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z odręczną adnotacją i rysunkiem sporządzonym na dokumentacji powykonawczej.
Powyższe braki materiału dowodowego, stanowiące naruszenie art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie zostały jednak dostrzeżone przez sąd pierwszej instancji, co uzasadnia uchylenie wydanego wyroku i przekazanie temu sądowi sprawy do ponownego rozpoznania.
W toku ponownego rozpoznawania niniejszej sprawy, w piśmie złożonym na rozprawie w dnia 19 czerwca 2019 r. uczestnik postępowania - inwestor przedstawił swoje stanowisko wskazując, że nie zaistniały podstawy do zastosowania art. 48 Prawa budowlanego, bowiem przepust został zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę i uzyskał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, zaś dokumenty te były przedmiotem analizy organów w toku postępowania. W piśmie tym strona wyjaśniła też, że przepust nie przechodzi przez działkę nr [..], lecz w rzeczywistości przez działki o aktualnych numerach [..] (dawniej [..]) i [..].
Ponadto za nietrafne inwestor uznał stwierdzenie, że przepust nie ma charakteru tymczasowego. W tym zakresie strona wyjaśniła, ze przepust został wykonany w miejscu fizycznego wypływu wody, na potrzeby wybudowania drogi – ul. Z. Docelowy przepust zostanie zaprojektowany i wybudowany dopiero wtedy, gdy powstanie projekt zbiornika retencyjnego – jest to więc obiekt w tym znaczeniu "tymczasowy".
W odniesieniu do "rowu doprowadzającego wodę do przepustu" inwestor wskazał, że organy błędnie używają określenia rów melioracyjny, gdy w rzeczywistości nie jest to rów, a jedynie wypływ ze zbiornika retencyjnego, którego kształt wielokrotnie się zmieniał na przestrzeni lat. Natomiast działka nr [..] należąca do skarżącej jest przeznaczona w planie właśnie pod zbiornik retencyjny. Nie sposób więc zgodzić się, że inwestor wykonywał na działce nr [..] rów odprowadzający wodę ze zbiornika retencyjnego do przepustu, jako rowu w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego stanowiącego budowlę ziemną, lecz prace polegające na oczyszczeniu istniejącego wypływu z rozlewiska i prace te odbywały się poza granicami działki skarżącej.
W zakresie uchybień w zebranym materiale dowodowym, stwierdzonych przez NSA, inwestor wskazał, że kierownik budowy rzeczywiście naniósł zmiany w zakresie przebiegu przepustu i rowu z odręczną adnotacją, iż wynika on z pozwolenia na budowę na niewłaściwym podkładzie – powinien był to zrobić na kopii projektu zamiennego, a nie jak to uczynił omyłkowo na kopii projektu pierwotnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Podkreślenia wymaga, że w niniejszej sprawie sąd orzekał w warunkach związania wynikającego z art. 190 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny przy ponownym rozpoznawaniu danej sprawy jest związany wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny zarówno w zakresie prawa materialnego jak i przepisów postępowania, przy czym ocena ustaleń faktycznych jest pochodną oceny wykładni (a w konsekwencji zastosowania) przepisów postępowania. W tym sensie orzeczenie NSA może pośrednio wiązać sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, co do oceny ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracyjne.
Orzeczeniem, które wiąże sąd w niniejszej sprawie jest wyrok NSA z dnia 19 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 786/17, w którym stwierdzono między innymi, że w przedmiotowej sprawie należało zbadać także legalność rowu odprowadzającego wodę wykonanego na działce nr [..], a w szczególności ustalić, czy jego realizacja objęta była którymkolwiek z wydanych w sprawie pozwoleń na budowę. Przy czym ustalenia te winny zostać oparte na materiale dowodowym ten jednak – w ocenie NSA – zawiera istotne braki. Ponadto sąd wskazał na istotne braki i błędy w materiale dowodowym dotyczącym przepustu drogowego.
Mając to na uwadze wskazać trzeba, że celem postępowania administracyjnego jest ustalenie konsekwencji norm prawa materialnego, w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej, przez organ administracji publicznej w formie decyzji. Osiągnięcie tego celu poprzedza natomiast przeprowadzenie szeregu czynności proceduralnych. (zob. G. Łaszczyca, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103., wyd. III, LEX 2010). Co więcej, w postępowaniu tym pozycje stron nie są równorzędne, gdyż cechą charakterystyczną postępowania administracyjnego jest bardzo silna dominacja organu prowadzącego. Z tego powodu, a także dla osiągniecia ustalonego celu postępowania administracyjnego, polski ustawodawca uznał za konieczne wprowadzenie szeregu zasad, które z jednej strony stanowią dla organów katalog wskazówek, dyrektyw interpretacyjnych i wyznaczają ramy prowadzonego postępowania, a z drugiej stanowią gwarancje procesowe dla strony, chroniące obywatela przed ewentualną samowolą organów.
W orzecznictwie i doktrynie nie budzi przy tym wątpliwości, że owe zasady ogólne mają charakter normatywny, co oznacza kategoryczny obowiązek ich stosowania przez organy państwa oraz podporządkowanie się im na każdym z etapów prowadzonego przez nie postępowania. Konsekwencją tego jest natomiast to, że naruszenie zasad ogólnych stanowić może przesłankę uchylenia decyzji administracyjnej.
Zasady ogólne postępowania administracyjnego zostały zawarte w Rozdziale 2 Kodeksu w przepisach art. 6 – art.
16. Przy czym wskazać trzeba, że art. 7 k.p.a. wprowadza w rzeczywistości trzy zasady ogólne, rozumiane jako zasady rzetelnej procedury, które muszą być respektowane w państwie prawa, tj.: zasadę praworządności, zasadę prawdy obiektywnej i zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W kontekście rozpoznawanej sprawy szczególne znaczenie ma zasada prawdy obiektywnej, która wyraża się w tym, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Tylko bowiem prawidłowo ustalony i w pełni wyjaśniony stan faktyczny, znajdujący oparcie w zebranym materiale dowodowym, może stanowić podstawę do zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego i tym samym rozstrzygnięcia sprawy.
Powyższa zasada jest natomiast realizowana przede wszystkim przez przepisy normujące postępowanie dowodowe, zwłaszcza przez art. 77 § 1, nakazujący organom administracji zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, oraz art. 80, nakazujący ocenę faktu udowodnienia poszczególnych okoliczności na podstawie całego materiału dowodowego. Ocena ta musi następnie znaleźć należyty wyraz w uzasadnieniu decyzji, które z kolei musi spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.
Organ administracyjny jest więc zobowiązany na podstawie przytoczonych przepisów do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została wyjaśniona i udowodniona. Zaniechanie przez organ podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego i w konsekwencji wydanie decyzji bez dokonania oceny wszystkich istotnych dla sprawy dowodów, skutkuje natomiast wadliwością wydanej decyzji administracyjnej.
W świetle powyższego, w tym oceny dokonanej przez NSA w przytoczonym wyroku, sąd wojewódzki uznał, że w niniejszej sprawie orzekające organy dopuściły się naruszenia wskazanych reguł postępowania.
Wskazać bowiem trzeba, że kontroli organów nadzoru budowlanego poddana została legalność robót związanych z budową przepustu drogowego przy ul. Z. (obręb K.). Materialnoprawną podstawą działania organów był przepis art. 48 Prawa budowlanego, który w ust. 1 przewiduje, że organ nadzoru budowlanego nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W związku z tym w toku prowadzonego postępowania obowiązkiem organów było określenie zakresu kwestionowanej inwestycji, ustalenie czy przed jej przeprowadzeniem wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę bądź dokonanie zgłoszenia oraz zbadanie oraz zbadanie czy inwestor legitymuje się decyzją o pozwoleniu na budowę lub też właściwy organ w określonym terminie nie wydał sprzeciwu wobec zgłoszenia robót.
Zdaniem sądu w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego nieprawidłowo jednak ustaliły zakres kwestionowanych robót, a w konsekwencji nie dokonały prawidłowej kontroli ich legalności. Zarówno bowiem organ pierwszej, jak i drugiej instancji dokonał kontroli legalności budowy wyłącznie przepustu drogowego, podczas gdy w toku postępowania strona wskazywała, że inwestycja obejmowała także budowę rowu odprowadzającego wodę, zlokalizowanego na działce nr [..], poddając w wątpliwość legalność budowy tego rowu. W związku więc z tak zakreślonym przedmiotem sprawy należy uznać, że wykonanie ww. rowu nie mogło zostać pominięte w zakresie oceny legalności spornych robót budowlanych. W tym celu organy winny były natomiast ustalić w pierwszej kolejności jaki charakter miał wykonany rów, co pozwoliłoby na wyjaśnienie, czy jego realizacja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia, a następnie obowiązkiem organów było zbadanie czy inwestor uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę lub dokonał zgłoszenia, wobec którego nie wniesiono sprzeciwu.
Z uzasadnienia podjętych rozstrzygnięć wynika jednak, że organy nie przeprowadziły pełnej kontroli tak zakreślonego przedmiotu legalności, przy czym zdaniem sądu na poczynienie ustaleń w tym zakresie nie pozwala zebrany w sprawie materiał dowodowy. W pierwszej kolejności wskazać trzeba na wątpliwości co do charakteru ww. rowu. Wprawdzie NSA w swoim wyroku z dnia 19 lutego 2019 r. wskazał, że rów stanowi budowę ziemną, stanowiącą budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowalnego, lecz w kontekście stanowiska inwestora z dnia 19 czerwca 2019 r. podnoszącego, że przedmiotowy rów nie stanowi budowli ziemnej a urządzenie melioracji wodnej, zaś sporne roboty nie stanowiły budowy rowu, lecz polegały na oczyszczeniu istniejącego wypływu z rozlewiska, należy uznać, że kwestia ta nie została w ogóle wyjaśniona przez organy nadzoru budowlanego. Jest ona zaś istotna w kontekście zastosowania w niniejszej sprawie art. 48 Prawa budowlanego lub też innego przepisu tej ustawy.
Wskazać też trzeba, że w toku kontrolowanego postępowania organ pierwszej instancji pozyskał do akt sprawy dokumentację budowlaną, tj.: decyzję Starosty z dnia 5 kwietnia 2012 r., nr [..], mocą której zatwierdzono projekt budowlany i udzielono B. pozwolenia na budowę drogi dojazdowej, zjazdów, sieci kanalizacji deszczowej, sieci elektrycznej oświetleniowej, 87 miejsc postojowych, 2 zatok autobusowych z wiatami oraz przepustu drogowego na działkach nr [..]-[..] przy ul. Z. w miejscowości K. gmina K. oraz na działce nr [..] w miejscowości B., gmina P.; decyzję Starosty z dnia 19 lipca 2013 r., nr [..] orzekającą o zmianie wyżej wymienionej decyzji w zakresie objętym projektem zamiennym, w wyniku której inwestycja objęła swoim zasięgiem działki o nr [..]-[..] przy ul. Z. w miejscowości K., gmina K. oraz nr [..] w miejscowości B., gmina P.; decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 grudnia 2013 r., nr [..], mocą której udzielono pozwolenia na użytkowanie części inwestycji obejmującej drogę dojazdową, zjazdy, miejsca postojowe, 2 zatoki autobusowe, przepust drogowy, zbiornik retencyjny wód deszczowych, przepompownię kanalizacji deszczowej i sanitarnej oraz część sieci kanalizacji deszczowej, wodociągowej i kanalizacji sanitarnej na działce nr [..]-[..] w miejscowości K., gmina K. oraz na działce nr [..] w miejscowości B., gmina P. Analiza treści ww. dokumentów nie daje jednak odpowiedzi na pytanie, czy wykonany "rów" odprowadzający wodę objęty był którymkolwiek z wydanych pozwoleń na budowę, ani gdzie (na jakiej działce) został wykonany.
W związku z tym nie sposób było dokonać oceny, czy realizacja tego rowu odprowadzającego wodę nastąpiła zgodnie z projektem budowlanym, co stanowiło przedmiot postępowania prowadzonego w trybie art. 48 Prawa budowlanego.
Sąd dostrzegł także inne uchybienia związane z ustaleniami faktycznymi i zbieraniem materiału dowodowego w sprawie. W aktach sprawy brak jest bowiem zarówno projektu budowlanego zatwierdzonego pozwoleniem na budowę z dnia 5 kwietnia 2012 r. nr [..] znak: [..], ani projektu budowlanego zamiennego zatwierdzonego decyzją Starosty z dnia 19 lipca 2013 r. nr [..]. Nie sposób wobec tego ustalić, jaki był w ogóle przebieg spornego przepustu drogowego. Ma to natomiast szczególne znaczenie w kontekście wyjaśnień inwestora zawartych w piśmie z dnia 19 czerwca 2019 r., że w rzeczywistości przepust przebiega przez działki o nr [..] (dawniej [..]) i nr [..]. W zaskarżonej decyzji organ wskazał zaś, na podstawie analizy wydanych pozwoleń oraz przeprowadzonych oględzin, że przepust został zlokalizowany na działce nr [..] i [..]. Stwierdzić wobec tego trzeba, że w przeprowadzonym postępowaniu organ nie wyjaśnił należycie kwestii lokalizacji przepustu drogowego, co uniemożliwia poczynienie prawidłowych ustaleń w kontekście przepisu art. 48 Prawa budowanego.
Wątpliwości co do przebiegu rowu i przepustu budzi także fakt, że przebieg ten został odręcznie naniesiony przez kierownika budowy dopiero na mapie stanowiącej dokumentację powykonawczą, przy czym zgodnie z notatką kierownika taki przebieg miał wynikać z pozwolenia na budowę o znaku [..], który jednak dotyczy pozwolenia na budowę z dnia 5 kwietnia 2012 r. Powyższe uchybienie potwierdził również inwestor w piśmie z dnia 19 czerwca 2019 r. wskazując, że kierownik budowy błędnie naniósł zmiany na kopii projektu pierwotnego, a nie kopii projektu zamiennego.
Co więcej, organy ustaliły, że przedmiotem pozwolenia na budowę z dnia 19 lipca 2013 r., nr [..] była między innymi zmiana usytuowania przepustu pod działkami nr [..] i [..], co pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z rysunkiem sporządzonym na dokumentacji powykonawczej i naniesioną nań odręczną adnotacją kierownika budowy. Fakt, że błędów tych nie dostrzegły orzekające w sprawie organy świadczy o naruszeniu przez nie ogólnych zasad procedury administracyjnej i zasad prowadzenia postępowania dowodowego.
Reasumując, zdaniem sądu wojewódzkiego, organy nadzoru budowalnego nie ustaliły dokładnie stanu faktycznego i nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy, przy uwzględnieniu treści mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego. Tak przeprowadzone postępowanie nie wypełnia więc zasady prawdy obiektywnej. Nie ulega też wątpliwości, że stwierdzone naruszenia dotyczące art. 7 i 77 § 1 k.p.a. mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż prawidłowe ustalenie, czy wykonany rów odprowadzający wodę objęty był pozwoleniem na budowę, a także wyjaśnienie rzeczywistego przebiegu przepustu, odzwierciedlonego na dokumentacji projektowej w sposób zgodny z wymaganymi przepisów prawa, może spowodować odmienną ocenę zasadności zastosowania w sprawie art. 48 Prawa budowlanego.
Wskazać też trzeba, że zebrany w sprawie materiał dowodowy zawiera braki, wobec tego dokonana ocena tego materiału nie odpowiada wymogom art. 80 k.p.a. W konsekwencji nie sposób uznać, że wyniki oceny materiału dowodowego znalazły swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.
O tym, że stwierdzone uchybienia maja istotny charakter świadczy też treść pisma inwestora z dnia 19 czerwca 2019 r., w którym strona wskazuje zarówno na inny przebieg przepustu niż wynikający z ustaleń organu, jak również podnosi kwestie charakteru spornego rowu odprowadzającego wodę oraz potwierdza błędne naniesienie przez kierownika budowy przebiegu przepustu w dokumentacji powykonawczej. Te wyjaśnienia dodatkowo potwierdzają więc, że w niniejszej sprawie pozostały kwestie, które wymagają wyjaśnienia, bądź poczynienia dalszych ustaleń, a więc niezbędne jest ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego według opisanych wyżej reguł zawartych w k.p.a.
Mając to wszystko na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., w punkcie 1 sentencji wyroku uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
W punkcie 2 wyroku sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. § 15 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265), zasądzając na rzecz skarżącej od organu kwotę 1477 zł tytułem zwrotu uiszczonych kosztów postępowania, na które oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 500 zł i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł, składa się również wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 960 zł, odpowiadające podwojonej stawce minimalnej, co uzasadniał nakład i wkład pracy radcy prawnego w przyczynienie się do wyjaśnienia istotnych zagadnień mających kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz rodzaj i zawiłość sprawy.
Ponownie rozpatrując sprawę organy administracji, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., winny uwzględnić przedstawioną ocenę prawną i wskazania sądu. Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że zaistniała konieczność wszechstronnego zbadania legalności robót związanych z budową rowu i przepustu, zaś w tym celu organy winny zebrać pełen materiał dowodowy pozwalający na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego. Ponadto należy uzupełnić braki materiału dowodowego odnoszące się do przepustu drogowego, w tym jego lokalizacji. Dopiero tak przeprowadzone postępowanie pozwoli na wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o odpowiednie przepisy Prawa budowanego.