Uzasadnienie
Z. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 26 października 2022 r., nr SKO Gd/3481/22, którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy Stary Dzierzgoń, w imieniu którego działał Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Starym Dzierzgoniu, z 27 maja 2022 r., nr ŚS.6232.7.2022, w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Z. B. złożył do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Starym Dzierzgoniu wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką H. B. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że matka skarżącego, H. B. (ur. 17 maja 1934 r.) legitymuje się orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 4 marca 2020 r., z którego wynika, iż jest ona trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji. Datę powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji określono na 1 lutego 2020 r.
W toku postępowania, w tym na podstawie przeprowadzonego w dniu 6 kwietnia 2022 r. wywiadu środowiskowego, organ I instancji ustalił, że Z. B. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną Z. B. oraz matką H. B. W domu jest też zameldowana córka M.B., ale jak wskazał skarżący "czasem w nim przebywa, czasem nie". Pracownik socjalny ustalił, że H. B. przeszła operację usunięcia jelita grubego (ma założoną stomię), od kilku lat choruje na nadciśnienie tętnicze, zaburzenia krążenia mózgowego, miażdżycę, zespół otępienny, przewlekłą chorobę nerek, chorobę wrzodową żołądka, osteoporozę, zwyrodnienie stawów. Matka skarżącego porusza się na wózku inwalidzkim, wymaga pomocy przy sporządzeniu i podaniu posiłków, ubieraniu i rozbieraniu, myciu i utrzymaniu higieny.
Podczas wywiadu środowiskowego wnioskodawca oświadczył, że opieka, którą sprawuje nad matką polega na porannym (ok. godz. 7.00) podawaniu leków, przygotowaniu i podaniu kawy i kanapki. Około godziny 10.00 skarżący podaje matce drugie śniadanie, a o godz. 12.00 żona wnioskodawcy – Z. B. przygotowuje dla całej rodziny obiad, który podaje matce wnioskodawca. H. B. samodzielnie spożywa posiłki. Skarżący wskazał, że gdy żony nie ma w domu, obiad przygotowuje i podaje wnioskodawca, jednak zdarza się to rzadko. Po obiedzie skarżący przenosi matkę z pomocą żony do łóżka na drzemkę. Wieczorem, około godziny 18.00 skarżący podaje matce leki i kolację. Jak ustalił pracownik socjalny, w opiece nad matką skarżącemu pomaga żona, która myje H. B. włosy, pomaga w utrzymaniu higieny intymnej. Żona skarżącego sprząta także mieszkanie, pierze, przygotowuje posiłki, robi zakupy, sprawuje opiekę nad H. B. w przypadku nieobecności wnioskodawcy.
Z akt sprawy wynika ponadto, iż H.B. jest wdową, oprócz skarżącego ma jeszcze pięcioro dzieci.
Pracownik socjalny ustalił, że skarżący po raz ostatni pracował w 2013 r., od 3 stycznia 2014 r. jest zarejestrowany jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku, opiekę nad matką sprawuje zaś od 2019 r.
Decyzją z 27 maja 2022 r. organ I instancji odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia stwierdzając, że niepodejmowanie przez niego zatrudnienia nie ma faktycznego związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, bowiem zakres świadczonej opieki nie wyklucza podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w stopniu uniemożliwiającym skarżącemu podjęcie zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Przyczyną odmowy było ponadto niespełnienie warunków, o których mowa w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ niepełnosprawność matki skarżącego nie powstała przed ukończeniem przez nią 25. roku życia.
Na skutek wniesionego odwołania decyzją z 26 października 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
W ocenie Kolegium, organ I instancji prawidłowo rozstrzygnął sprawę dostrzegając, iż zakres świadczonej przez wnioskodawcę opieki nad matką nie jest tak znaczący, iż uniemożliwia podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej. Opieka nad matką sprowadza się głównie do podawania leków i posiłków, bo nawet zabiegi higieniczne (mycie, kąpiel, utrzymanie higieny osobistej, zmiana pieluchomajtek), a także sprzątanie, pranie, zakupy i przygotowanie posiłków jest wykonywane przez żonę wnioskodawcy. Zatem czynności, które wnioskodawca sam wykonuje w ramach opieki nad matką, nie stanowią tak znaczącej pomocy, zarówno co do podejmowanych czynności, jak i czasu, który zajmują, aby uniemożliwiały wnioskodawcy zatrudnienie, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. W znacznej części to rodzina wnioskodawcy uczestniczy w opiece.
Ponadto, zdaniem Kolegium, jeżeli osoba wymagająca opieki ma oprócz wnioskodawcy jeszcze inne dzieci, (a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie), to mogą one i powinny wspomóc wnioskodawcę w opiece nad wymagającą opieki matką, jeśli nie osobiście, to np. finansując usługi opiekuńcze.
Kolegium nie kwestionując, że skarżący sprawuje po części opiekę nad matką, wskazało, że zakres tej opieki, także czasowy, nie pozwala na jej zakwalifikowanie jako "stałej" lub "długotrwałej". Wbrew twierdzeniom strony - zakres opieki nie jest na tyle znaczący, że uniemożliwia podjęcie zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Ponadto, znaczna część czynności wskazywanych przez wnioskodawcę jako opieka nad matką jest wykonywana przez Z. B., a część czynności (jak np.: sprzątanie, pranie, robienie zakupów, czy przygotowanie posiłków) - stanowi czynności zwykłego prowadzenia domu dla całej rodziny.
Mając na uwadze zgromadzony materiał dowodowy Kolegium uznało, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez wnioskodawcę, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką, bowiem zakres opieki nie uniemożliwia podjęcia zatrudnienia.
We wniesionej na powyższą decyzję skardze skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy:
- 1. poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych i nie uwzględnienie okoliczności, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, uznał niekonstytucyjność części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, co determinuje naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP;
- 2. przepisu art. 17 ust. 1 pkt. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie występuje związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.
W konsekwencji, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zobowiązanie organu do wydania decyzji o przyznaniu skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.
Skarżący wskazał, że Kolegium w uzasadnieniu decyzji nie odniosło się do jego zarzutu dotyczącego zastosowania przez organ I instancji normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, który zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, został uznany za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, co determinuje naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP.
Skarżący podkreślił, że istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest nie tylko stałość i ciągłość, ale przede wszystkim zapewnienie normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą jest sprawowana opieka, zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić. Skarżący, z uwagi na wspólne zamieszkanie, jest w stanie zapewnić stałość i ciągłość opieki nad niepełnosprawną matką, a korzystanie przez niego z pomocy żony ma charakter doraźny, w szczególności pomoc ta nie jest świadczona codziennie. Z. B. jest bowiem osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, wymagającą opieki ze względu na pogarszający się stan zdrowia. Wprawdzie jej pomoc jest regularna, jednak nie można przypisać jej cechy stałości i ciągłości, które są wymagane przez ustawodawcę.
Skarżący zaznaczył, że matka skarżącego jest osobą bardzo schorowaną z postępującą demencją starczą, która wpływa na jej zachowanie. Z tego powodu H. B. nie toleruje innych osób niż skarżący, nierzadko jest w ich stosunku agresywna. Chora często potrzebuje pomocy skarżącego również w nocy, a zakres czynności związanych z opieką i rehabilitacją jest długotrwały i zajmuje wiele godzin każdego dnia. Nie można zatem wywodzić, że opieka sprawowana jest wspólnie przez skarżącego oraz jego żonę, bowiem zakres sprawowanej opieki przez żonę skarżącego zależy od aktualnego stanu jej zdrowia oraz innych potrzeb.
W konsekwencji, zdaniem skarżącego, nie można się zgodzić ze stanowiskiem organu, iż w przedmiotowej sprawie nie występuje związek przyczynowo - skutkowy między niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia, a opieką sprawowaną nad niepełnosprawną matką. Skarżący nie podejmuje zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką bowiem pozostaje w jej ciągłej dyspozycji, prowadzi wspólne gospodarstwo domowe. Za nieprawidłowe skarżący uznał stwierdzenie organu, iż może on zorganizować opiekę nad swoją niepełnosprawną matką w sposób, który umożliwia mu podjęcie pracy choćby w niepełnym wymiarze. Organ II instancji ustalił bowiem, że skarżący wspiera chorą we wszystkich czynnościach dnia codziennego. Nie bez znaczenia dla całości rozstrzygnięć jest fakt, że niepełnosprawna matka skarżącego porusza się na wózku inwalidzkim oraz jest osobą wymagającą pampersowania, zatem sprawowana opieka nie może mieć charakteru incydentalnego.
W rodzinnym wywiadzie środowiskowym wskazano również, że chora przeszła operację usunięcia jelita grubego (ma założoną stomie), od kilku lat choruje na nadciśnienie tętnicze, zaburzenia krążenia mózgowego, miażdżycę, zespół otępienny przewlekłą chorobę nerek, chorobę wrzodową żołądka, osteoporozę, zwyrodnienie stawów. Skarżący nie zgadzając się ze stanowiskiem organu II instancji, iż obowiązki skarżącego to czynności nie charakteryzujące się aż tak znaczącą pomocą, aby uniemożliwiały mu zatrudnienie, choćby w niepełnym wymiarze pracy wskazał, iż Kolegium niejako warunkuje przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od wykonywania przez opiekuna osoby niepełnosprawnej czynności o charakterze nadzwyczajnym. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący wyjaśnił, że nie można podzielić założenia, że dla przyjęcia, iż opieka wyklucza możliwość zatrudnienia, konieczne jest wykonywanie w jej ramach tylko czynności opiekuńczych, nie zaś czynności, które są związane z codziennym funkcjonowaniem osoby niepełnosprawnej.
Innymi słowy, powinny to być czynności opiekuńcze związane tylko z osobistą opieką nad chorą. Nie można zaprzeczyć, że przygotowywanie posiłków i ich podawanie, sprzątanie domu, czy robinie zakupów są czynnościami dnia codziennego. Jednak są to czynności niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania osób wymagających opieki. Składają się one na całokształt prawidłowo sprawowanej opieki.
W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlega oddaleniu.
Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 26 października 2022 r., utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy Stary Dzierzgoń, w imieniu którego działał Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Starym Dzierzgoniu, z 27 maja 2022 r., o odmowie przyznania skarżącemu na jego wniosek świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, stwierdził, że nie narusza ona prawa.
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.), zwanej dalej u.ś.r., a w szczególności art. 17 u.ś.r., w którym szczegółowo określono wymogi, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazane przez ustawę przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Z powołanego unormowania art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że zasadniczym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest, aby opiekun osoby niepełnosprawnej nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem częściowe zrekompensowanie opiekunowi osoby niepełnosprawnej strat finansowych związanych z niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z pracy, spowodowaną koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.
Należy podkreślić, że wskazane świadczenie nie jest przyznawane jedynie za sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za związany z tą opieką rzeczywisty brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub rezygnację z zatrudnienia. Ta cecha różni świadczenie pielęgnacyjne od uregulowanego w art. 16a u.ś.r. specjalnego zasiłku opiekuńczego, stanowiącego wsparcie dla osób, które pozostają niezatrudnione, bez względu na to, czy prowadzi do tego rezygnacja, czy niepodejmowanie pracy zarobkowej, z powodu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Wnioskujący o świadczenie pielęgnacyjne musi zatem sprawować faktyczną i konieczną opiekę nad osobą niepełnosprawną, w wymiarze, który uniemożliwia mu wykonywanie jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Z okoliczności sprawy musi więc wynikać, że sprawujący opiekę nie podejmuje aktywności zawodowej (tj. rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej) wyłącznie z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną i to w wymiarze (zakresie), który w okolicznościach danej sprawy wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek aktywności zawodowej.
Niewątpliwie matka skarżącego legitymuje się orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS, stwierdzającym jej trwałą niezdolność do samodzielnej egzystencji, normatywnie zrównaną ze znacznym stopniem niepełnosprawności (art. 3 pkt 21 lit. e u.ś.r.).
Rolą organów administracji w takiej sytuacji było zatem ustalenie, czy osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego znajduje się w kręgu podmiotów legitymowanych do przyznania świadczenia i czy faktycznie sprawuje nad osobą niepełnosprawną opiekę w zakresie określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności. Wymagało to ustalenia zindywidualizowanych i konkretnych okoliczności niniejszej sprawy, które pozwoliłyby na zweryfikowanie istnienia rzeczywistego związku pomiędzy biernością zawodową skarżącego a sposobem zaspakajania potrzeb opiekuńczych w stosunku do matki. Samo bowiem posiadanie orzeczenia nie przesądza, że każdy, zajmujący się osobą legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności, sprawuje opiekę w sposób wykluczający go z jakiejkolwiek aktywności zawodowej.
Organy winny były zatem ustalić, czy niepodejmowanie zatrudnienia wynika z rzeczywistej potrzeby opieki i pomocy, której zakres wyklucza jakąkolwiek aktywność zawodową skarżącego, w tym choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Należy przy tym zauważyć, że ustawodawca nie wymaga, aby możliwość zatrudnienia odnosiła się do pracy w pełnym jej wymiarze. W tym zakresie istnieje możliwość dostosowania warunków i czasu pracy do potrzeb własnych i rodziny. Definicja zawarta w art. 3 pkt 22 u.ś.r. (obejmująca zatrudnienie i inną pracę zarobkową) jest szeroka - oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 15 lutego 2023 r., II SA/Gd 944/22, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną Z. B. oraz wymagającą opieki matką H. B. Jak ustalono, H. B. przeszła operację usunięcia jelita grubego (ma założoną stomię), od kilku lat choruje na nadciśnienie tętnicze, zaburzenia krążenia mózgowego, miażdżycę, zespół otępienny, przewlekłą chorobę nerek, chorobę wrzodową żołądka, osteoporozę, zwyrodnienie stawów. Matka skarżącego porusza się na wózku inwalidzkim, wymaga pomocy przy sporządzeniu i podaniu posiłków, ubieraniu i rozbieraniu, myciu i utrzymaniu higieny.
Podczas przeprowadzonego wywiadu środowiskowego skarżący oświadczył, że opieka, którą sprawuje nad matką polega na porannym (ok. godz. 7.00) podawaniu leków, przygotowaniu i podaniu kawy oraz kanapki. Około godziny 10.00 skarżący podaje matce drugie śniadanie, a o godz. 12.00 żona wnioskodawcy – Z. B. przygotowuje dla całej rodziny obiad, który podaje matce wnioskodawca. H. B. samodzielnie spożywa posiłki. Skarżący wskazał, że gdy żony nie ma w domu, obiad przygotowuje i podaje wnioskodawca, jednak zdarza się to rzadko. Po obiedzie skarżący przenosi matkę z pomocą żony do łóżka na drzemkę. Wieczorem, około godziny 18.00 skarżący podaje matce leki i kolację. Jak ustalił pracownik socjalny, w opiece nad matką skarżącemu pomaga żona, która myje H. B. włosy, pomaga w utrzymaniu higieny intymnej. Żona skarżącego sprząta także mieszkanie, pierze, przygotowuje posiłki, robi zakupy, sprawuje opiekę nad H. B. w przypadku nieobecności wnioskodawcy.
W ocenie Sądu, orzekające organy prawidłowo stwierdziły, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, że całokształt ujawnionych okoliczności faktycznych przeczy istnieniu związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a koniecznym zakresem opieki i pomocy świadczonej matce w związku z jej znacznym stopniem niepełnosprawności.
Pełnomocnik skarżącego trafnie zauważył, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż opieka nad osobą niepełnosprawną, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie musi być sprawowana nieustannie przez całą dobę, sposób jej sprawowania jest bowiem uzależniony od rodzaju schorzeń osoby wymagającej opieki i wskazań zawartych w orzeczeniu o niepełnosprawności. Przepis ten wymaga, aby opieka nad osobą niepełnosprawną legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności sprawowana była zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z tego orzeczenia, a zatem aby była to opieka długotrwała i stała.
Ponadto, w orzecznictwie podkreśla się, że opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego – udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy. Sprawowanie tego rodzaju opieki nie musi jednak oznaczać, że podopieczny nie może podejmować adekwatnych dla swego stanu zdrowia aktywności, a opiekun musi wykonywać swoje obowiązki bez przerwy, 24 godziny na dobę (por. wyrok NSA z 23 listopada 2021 r., I OSK 786/21, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Niemniej z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece w rozumieniu ustawy, musi ona być stała lub długoterminowa. Nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez niewielką część doby. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy bowiem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia przez opiekuna jakiejkolwiek pracy zarobkowej (tak wyroki NSA: z 23 października 2020 r., I OSK 1148/20; z 5 czerwca 2012 r., I OSK 2454/11 oraz z 2 lutego 2017 r., I OSK 2201/15, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Należy zatem zgodzić się z Kolegium, że z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że czynności aktualnie wykonywane przez skarżącego w ramach opieki nad matką nie wyczerpują normatywnie określonego zakresu opieki wymaganego przy osobie z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Należy zauważyć, że z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że skarżący w ramach sprawowanej opieki podaje matce leki oraz posiłki, a także przenosi matkę z wózka na łóżko, sporadycznie przygotowuje obiad. Skarżący oświadczył przy tym, pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywego oświadczenia, iż informacje podane w rodzinnym wywiadzie środowiskowym są zgodne z prawdą. Powyższe ustalenia są także spójne ze złożonym przez skarżącego odrębnym oświadczeniem z tego samego dnia, tj. 6 kwietnia 2022 r., w którym w rubryce poświęconej opisowi czynności wykonywanych w związku ze sprawowaną opieką nad osobą niepełnosprawną skarżący wskazał, iż podaje leki oraz posiłki. Ustalonego w takim kształcie wymiaru sprawowanej opieki skarżący nie kwestionował zarówno na etapie postępowania przed organem I instancji, jak i we wniesionym odwołaniu.
Skarżący nie przeczył także, że w sprawowaniu opieki nad matką pomaga mu żona Z. B. Jak wynika zaś z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, żona skarżącego przygotowuje posiłki, sprząta, pierze, robi zakupy, pomaga matce skarżącego w utrzymaniu higieny. Pełnomocnik skarżącego we wniesionej skardze wskazał, że z powodu postępującej demencji starczej, H. B. nie toleruje innych, poza skarżącym, osób, i nierzadko jest w ich stosunku agresywna. Przywołana okoliczność nie znajduje jednak potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym, w szczególności nie wynika z niego, aby matka skarżącego odnosiła się w taki sposób do Z. B. zważywszy na to, że jak wynika z wywiadu środowiskowego, to żona skarżącego w dużej mierze wykonuje czynności opiekuńcze w stosunku do H. B. Twierdzenie skarżącego zawarte w skardze, iż H.B. często potrzebuje pomocy skarżącego również w nocy, a zakres czynności związanych z opieką i rehabilitacją jest długotrwały i zajmuje wiele godzin, również nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym.
Nie kwestionując i nie deprecjonując pomocy świadczonej matce przez skarżącego, za uzasadnione należało uznać stwierdzenie, że jej zakres nie usprawiedliwia bierności zawodowej skarżącego. Nie wykonuje on bowiem przy matce takich czynności opiekuńczych, które absorbowałby go nieustannie i wymagały ciągłej obecności przy niej w domu, nie pozwalając na jakąkolwiek aktywność zawodową, czyli czynności pielęgnacyjnych ściśle związanych z jej osobą, wymagających ciągłej obecności i pomocy w podstawowych czynnościach życiowych (fizjologicznych). Ustalone okoliczności faktyczne potwierdzają, że organizacja życia rodzinnego w domu skarżącego, a zwłaszcza permanentna pomoc żony skarżącego w opiece nad matką, stwarza mu możliwość podjęcia zatrudnienia choćby w ograniczonym zakresie. Rozmiar zaangażowania skarżącego w pomoc matce nie powinna wykluczać go z rynku pracy.
W niniejszej sprawie, czynności, składające się na szeroko rozumiane prowadzenie gospodarstwa domowego (robienie zakupów, przygotowywanie posiłków, sprzątanie, pranie, prasowanie itp.), które w zależności od stanu zdrowia i kondycji podopiecznego mogą stanowić również czynności z zakresu niezbędnej opieki, gdy podopieczny nie jest im w stanie sprostać samodzielnie a wespół z pozostałymi czynnościami opiekuna zajmują one większość czasu kosztem wygospodarowania choćby części na pracę zawodową, wykonywane są przez żonę skarżącego. Z. B. dba również o higienę matki skarżącego. Nie znajduje przy tym potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym twierdzenie skarżącego, iż pomoc żony w sprawowanej opiece nad matką ma jedynie charakter doraźny. Z ustaleń przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika bowiem, że wskazane wyżej czynności Z. B. wykonuje codziennie.
Także w ocenie pracownika socjalnego przeprowadzającego wywiad środowiskowy – mającego kontakt z osobą wymagającą opieki – "opieka ma charakter pomocy w czynnościach dnia codziennego (...). Świadczona pomoc nie wykracza bowiem poza obowiązki domowe, które wykonywane są w każdym gospodarstwie domowym, a zakres tych czynności mieści się w zakresie prawidłowych relacji i stosunków rodzinnych. Zakres świadczonej przez Pana Z. B. na Panią H. B. nie wyklucza możliwości podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowe".
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się zaś, że przesłanka "niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny", o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., winna być rozumiana jako wystąpienie takiej sytuacji, w której sprawowanie osobistych starań o prawidłowe zapewnienie opieki osobie niepełnosprawnej na tyle wypełnia czas podmiotowi tę opiekę sprawującemu, że nie jest on w stanie podjąć innej stałej aktywności wymagającej jego codziennego i stałego zaangażowania, przez którą należy rozumieć aktywność zawodową (wyrok WSA w Łodzi z 25 sierpnia 2022 r., II SA/Łd 229/22, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Podkreślić należy, że świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane w sytuacji, gdy czas poświęcany na czynności opiekuńcze nad niepełnosprawnym członkiem rodziny absorbuje jedynie część dnia, gdyż stan taki umożliwia podjęcie zatrudnienia. Nie zachodzi bowiem wówczas wymagana ustawą przesłanka przyznania świadczenia, jaką jest rezygnacja z pracy lub niepodejmowanie pracy z uwagi na konieczność sprawowania opieki. Opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a jej zakres wykluczać możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, tak więc związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką musi być rzeczywisty.
W konsekwencji, w niniejszej sprawie nie wykazano, aby zaangażowanie skarżącego w opiekę nad matką było przeszkodą w podjęciu jakiejkolwiek aktywności zawodowej. W okolicznościach niniejszej sprawy wskazane przez skarżącego czynności, które wykonuje w związku ze sprawowaną opieką nad matką, dają możliwość pogodzenia ich z wykonywaniem aktywności zawodowej, choćby w niepełnym wymiarze czasowym. W istocie bowiem, uwzględniwszy fakt dzielenia się przez skarżącego i jego żonę Z. B. opieką nad H. B., uznać należy, że opieka ta nie koliduje z możliwością podjęcia przez skarżącego zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy.
W ocenie Sądu, mając na uwadze rozmiar sprawowanej przez skarżącego opieki nad matką, przyjąć należy, że Kolegium w sposób prawidłowy uznało, że zakres tej opieki jest do pogodzenia z równoczesnym podjęciem aktywności zawodowej przez skarżącego. Nie zachodzi zatem związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad matką, który przemawiałby za przyznaniem skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego.
O ile sprawowanie przez skarżącego opieki nad niepełnosprawną matką nie budzi wątpliwości, o tyle przedstawione powyżej okoliczności uniemożliwiają przyjęcie, że niewykonywanie przez niego pracy pozostaje w związku przyczynowym z koniecznością sprawowania tej opieki.
Odnosząc się ponadto do stanowiska organu I instancji, który odmawiając skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia oparł się na wystąpieniu negatywnej przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. ze względu na brak określonej daty powstania niepełnosprawności osoby, nad którą sprawowana jest opieka, należy podkreślić, że przepis powyższy winien być interpretowany z uwzględnieniem wiążącego, w myśl art. 190 Konstytucji RP, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, z którego wynika, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała po ukończeniu 18 roku życia, przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności.
W konsekwencji przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez tej przesłanki. Organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają zatem obowiązek procedować w oparciu o przepisy u.ś.r. z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.
Zajęte przez organ I instancji wadliwe stanowisko w powyższym zakresie, oraz brak odniesienia się do niego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy, nie miały jednak wpływu na wynik sprawy ze względu na ustalony przez organy prawidłowo brak związku pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia a potrzebą sprawowania opieki w rozmiarze uniemożliwiającym podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia. Podobnie, bez wpływu na wynik sprawy pozostawała zasygnalizowana przez organ odwoławczy możliwość dzielenia się opieką nad matką z pozostałym rodzeństwem skarżącego.
W orzecznictwie przyjmuje się, że przeszkody w przyznaniu świadczenia nie może stanowić fakt posiadania rodzeństwa, które potencjalnie mogłoby sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie określa kto, spośród osób będących w tym samym stopniu pokrewieństwa względem osoby niepełnosprawnej, winien sprawować opiekę nad nią i jakimi kryteriami należy się kierować przy wskazaniu takiej osoby. W takiej sytuacji rozstrzygnięcie tej kwestii należy pozostawić samej rodzinie.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., oddalił skargę.
Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 p.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie złożył organ administracji publicznej, a skarżący w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu tego wniosku nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.