Uzasadnienie
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynął sprzeciw A. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z 24 marca 2020 r., nr [...], uchylającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) z 27 lutego 2020 r., nr [..], i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W związku z wnioskiem A. K. i J. K.-D. pismem z 22 listopada 2019 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie samowolnego przystąpienia do użytkowania infrastruktury osiedlowej, znajdującej się przy ul. K. w G. w związku z naruszeniem art. 54 i 55 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U z 2019 r., poz. 1196 ze zm., dalej P.b.) przez A. W toku postępowania ustalono, że inwestor zrealizował inwestycję "Osiedle [..]" na podstawie kilku decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczących oddzielnie: zagospodarowania terenu osiedla w dwóch etapach (m.in. ulice, parkingi, śmietniki, place zabaw, sieci i przyłącza), budynków mieszkalnych wielorodzinnych i budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej. Na budowę budynku przy ul. K. w G. zostało udzielone pozwolenie na budowę decyzją z 17 kwietnia 2012 r. Budynek ten został objęty projektem zagospodarowania terenu zatwierdzonym decyzją z 5 stycznia 2012 r. zmienioną w zakresie projektu zamiennego decyzją z 2 czerwca 2015 r.
Decyzją z 27 lutego 2020 r. PINB orzekł o braku podstaw do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania infrastruktury osiedlowej. W uzasadnieniu wskazano, że w wyniku pozostawania w obrocie prawnym odrębnych decyzji o pozwoleniu na budowę obiektów zaistniały podstawy do zastosowania art. 54 i 55 P.b. w procedurze dopuszczenia do użytkowania kolejnych budynków. A zatem oczywiste jest, że zakończenie zagospodarowania całego osiedla było możliwe po zrealizowaniu wszystkich budynków wchodzących w jego skład. Organ przypomniał, że budynek przy ul. K. dopuszczono do użytkowania na podstawie pisma PINB z 19 lutego 2016 r., natomiast całe osiedle (obejmujące m.in. wskazany budynek) – na podstawie pisma PINB z 7 listopada 2017 r. Co więcej, realizacja robót budowlanych w ramach Planu Zagospodarowania Terenu była rozłożona na etapy i – co oczywiste – powiązana z budową poszczególnych budynków mieszkalnych.
Na podstawie wyjaśnień złożonych przez inwestora organ przypomniał, że budynek przy ul. K. należący do wnioskodawców niniejszego postępowania został zrealizowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z 17 kwietnia 2012 r. W dniu 22 lipca 2014 r. zawiadomiono PINB o terminie rozpoczęcia robót budowlanych z dniem 30 lipca 2014 r. Rozpoczęcie budowy zostało potwierdzone wpisem do Dziennika Budowy przez kierownika budowy. W dniu 5 lutego 2016 r., na podstawie oświadczenia kierownika budowy w Dzienniku Budowy, zawiadomiono PINB o zakończeniu budowy, a pismem z 19 lutego 2016 r. PINB nie zgłosił sprzeciwu.
Natomiast dom przy ul. K. (segment D2.5) przekazano protokolarnie nabywcom 29 kwietnia 2016 r., którzy nie wnieśli żadnych uwag ani zastrzeżeń. Ponadto dojście i dojazd do segmentów D1 i D2 wykonano przed przekazaniem nabywcom poszczególnych domów. Dopiero 27 czerwca 2019 r. wnioskodawca złożył w siedzibie PINB pismo o zajecie stanowiska w sprawie dopuszczenia do użytkowania budynku przy ul. K. (2016 r.) i terenu całego osiedla (2017 r.).
Organ podniósł, że żądane przez wnioskodawców wymierzenie inwestorowi kary z tytułu nielegalnego użytkowania infrastruktury osiedlowej nie może zostać zastosowane w niniejszej sprawie, ponieważ organ nie dopatrzył się niepożądanych działań inwestora, który miał rzekomo przystąpić do użytkowania z pominięciem prawem nakazanego zgłoszenia. Organ przypomniał, że wobec faktu, że infrastruktura osiedla została odebrana na podstawie zawiadomienia i nie została przeprowadzona obowiązkowa kontrola, podczas której organ stwierdziłby nieprawidłowości, nie jest możliwe wymierzenie kary inwestorowi.
W wyniku odwołania A. K. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję z 24 marca 2020 r., którą uchylił zaskarżoną decyzję PINB i nakazał temu organowi ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji była przedwczesna, a sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia.
WINB przypomniał, że istotą sporu w sprawie jest kwestia, czy po zakończeniu realizacji budynku przy ul. K. (segment D2.5), który był objęty odrębną decyzją o pozwoleniu na budowę, legalnie mogła być użytkowana zarówno infrastruktura osiedlowa stanowiąca zagospodarowanie wspólne całej inwestycji, jak i infrastruktura osiedlowa realizowana w ramach jej poszczególnych etapów. Przy czym organ zaznaczył, że w jego ocenie infrastruktura osiedlowa może być użytkowana jedynie po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie albo niewniesieniu sprzeciwu przez PINB.
WINB zaznaczył, że brak obowiązkowej kontroli po otrzymaniu przez PINB zawiadomienia o zakończeniu realizacji inwestycji nie zwalnia tego organu z obowiązku przeprowadzenia (w ramach wszczętego postępowania) kontroli – oględzin po uprzednim zawiadomieniu wszystkich stron postępowania w celu ustalenia stanu faktycznego i wyjaśnienia zgłoszonych nieprawidłowości. Jednocześnie organ zaznaczył, że zakres postępowania do przeprowadzenia w niniejszej sprawie przekracza ramy dopuszczalnego postępowania wyjaśniającego na etapie organu II instancji, gdyż należy ustalić stan faktyczny i zapewnić stronom udział w postępowaniu.
Organ odwoławczy wskazał, że jedyną przesłanką, która na początkowym etapie postępowania wyklucza możliwość wymierzenia kary jest upływ terminów przedawnienia określonych w ustawie Ordynacja podatkowa.
Sprzeciw od powyższej decyzji wniósł inwestor zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo braku przesłanek do zastosowania tego przepisu, ponieważ zaskarżona decyzja nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, wstrzymanie jej wykonania oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu Spółka podniosła, że przeprowadzenie oględzin infrastruktury na osiedlu oraz zapoznanie się przez organ I instancji z dokumentacją architektoniczno-budowlaną ma doprowadzić do poczynienia ustaleń, czy do użytkowania tej infrastruktury przystąpiono bez zezwolenia na jej użytkowanie lub przed upływem terminu do zgłoszenia sprzeciwu przez organ nadzoru budowlanego. W ocenie wnoszącej sprzeciw takie stanowisko jest błędne. Budowa osiedla oraz jego infrastruktury została zrealizowana na podstawie prawomocnych decyzji o pozwoleniu na budowę.
Zatem w sytuacji, gdy inwestycja została zakończona 3 lata temu, jej oględziny obecnie nie dadzą odpowiedzi co do daty, w jakiej jej poszczególne elementy oddawano do użytku. A kolejna analiza dokumentacji architektoniczno-budowlanej, w tym z dokumentów związanych z odbiorem, zdaniem Spółki, nie doprowadzi do poczynienia nowych ustaleń w tym zakresie, innych niż ujawnione w postępowaniu. Czynności te są obecnie bezprzedmiotowe i zbędne dla rozstrzygnięcia sprawy.
Podkreślenia według sprzeciwiającej wymaga, że z dokumentacji architektoniczno-budowlanej wynika, iż roboty budowlane objęte pozwoleniem na budowę w zakresie Planu Zagospodarowania Terenu Osiedla były rozłożone na kilka etapów – związanych z budową poszczególnych budynków mieszkalnych. Równolegle z budową segmentu zakupionego przez wnioskodawców realizowano Plan Zagospodarowania Terenu Osiedla w części przyległej do zabudowy szeregowej. Spółka zauważyła, że organ odwoławczy niezasadnie pominął stanowisko organu I instancji, że skoro infrastruktura została odebrana na podstawie zawiadomienia o zakończeniu budowy i nie została przeprowadzona kontrola, podczas której organy nadzoru stwierdziłyby nieprawidłowości, to obecnie nie jest możliwe wymierzenie ewentualnej kary z tytułu nielegalnego użytkowania infrastruktury. Podobnie, WINB pominął, że do kar za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego stosuje się art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, zgodnie z którym po 3 latach nastąpi przedawnienie, co oznacza, że postanowienie o wymierzeniu kary powinno być doręczone inwestorowi przed upływem 3 lat od końca roku kalendarzowego, w którym przystąpił on do nielegalnego użytkowania. Przypomniano, że zdaniem wnioskodawców do takiego przystąpienia miało dojść w kwietniu 2016 r., a więc 4 lata temu.
Ponadto wnosząca sprzeciw nie zgadza się na potraktowanie wnioskodawców jako stron postępowania, ponieważ w jej ocenie wnioskodawcy nie wskazali, jakie uprawnienia lub chroniony prawem interes doznał uszczerbku wskutek rzekomego nielegalnego użytkowania infrastruktury osiedlowej, ani w jaki sposób ich prawa mają być chronione lub zabezpieczone wskutek wszczęcia postępowania i ewentualnego wydania decyzji.
W odpowiedzi na sprzeciw Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jego oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W odniesieniu do zarzutów sprzeciwu organ ponownie wskazał, że konieczne jest przeprowadzenie kontroli (oględzin) i wyjaśnienie zgłoszonych przez strony wątpliwości co do zgodności z prawem przystąpienia do użytkowania infrastruktury. Ponadto organ przypomniał, że kwestia możliwości legalnego użytkowania należy do właściwości PINB, który jest ustawowo zobligowany do prowadzenia postępowania w sprawie samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu.
Dodatkowo WINB wskazał, że skoro z akt wynika, że realizacja Planu Zagospodarowania Terenu (zakres PZT Obszar I) została zakończona 26 września 2017 r., a zgłoszenia zamiaru przystąpienia do użytkowania dokonano 26 października 2017 r., to twierdzenia wnoszącej sprzeciw o przedawnieniu terminu są przedwczesne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
W myśl art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zauważyć należy, że w sprawie zainicjowanej sprzeciwem istotne znaczenie ma zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Zakres ten został określony w art. 64e p.p.s.a., z którego wynika, że rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. A zatem kontrola dokonywana przez sąd nie dotyczy zgodności zaskarżanej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa, lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a.
Zgodnie z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), zwanej dalej: k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z przytoczonego przepisu jasno wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, czy w taki sposób, że wadliwość ta miała istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, bądź też z przeprowadzeniem go w sposób niezgodny z podstawowymi zasadami tego postępowania, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zauważyć należy, że brak poprawnie przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, ponieważ w celu naprawienia błędu organu I instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony.
Ponadto wskazać jeszcze należy, że przepis art. 64e p.p.s.a. nie pozostawia wątpliwości, że sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a nie także wytyczne w zakresie wykładni przepisów, które - w myśl art. 138 § 2a k.p.a. - mogą znaleźć zastosowanie w danej sprawie. Jednak, w ocenie sądu, prawnie koniecznym warunkiem podjęcia rozstrzygnięcia, o którym stanowi art. 138 § 2 k.p.a., jest uprzednie zrekonstruowanie normy prawa materialnego, adekwatnej dla danej sprawy administracyjnej (przedmiotu postępowania) i następcze dokonanie jej interpretacji. Dopiero wówczas możliwe będzie poprawne zidentyfikowanie faktów prawotwórczych dla danej sprawy administracyjnej, których niewyjaśnienie w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy będzie przesłanką kasatoryjnego rozstrzygnięcia. Innymi słowy, w uzasadnieniu decyzji istotne są nie tyle wskazania co do okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 k.p.a., zd. 2), ale nieobarczone błędem wytyczne w zakresie interpretacji przepisów, mogących znaleźć zastosowanie w sprawie - art. 138 § 2a k.p.a. - gdyż to właśnie rzeczone normy prawa materialnego konkretyzują przedmiot postępowania administracyjnego i wiążąco kształtują sytuację prawną jej adresata.
W świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie, co oznacza, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego, mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (zob. wyrok NSA z 26 listopada 2019 r., sygn. II OSK 3311/19, CBOSA).
Jak wynika z orzecznictwa, organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, gdyż decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w danej sprawie. Podobnie, organ odwoławczy błędnie zastosuje art. 138 § 2 k.p.a., gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne (zob. wyrok NSA z 16 października 2019 r., sygn. II OSK 3080/19, CBOSA).
Przechodząc na grunt niniejszej sprawy przypomnieć należy, że przedmiotem postępowania jest kwestia ewentualnego wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania infrastruktury osiedlowej. Analiza treści uzasadnienia zaskarżonej sprzeciwem decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego prowadzi do wniosku, że przyczyną zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. było uznanie, że organ I instancji powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, a konkretnie - kontrolę w postaci oględzin, jednocześnie zapewniając stronom możliwość udziału w postępowaniu.
Jak wykazano powyżej, w niniejszej sprawie sąd nie może orzekać poza zakresem przekraczającym kontrolę przesłanek, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., z związku z czym, sąd nie podejmuje merytorycznej kontroli odnośnie do prawidłowości decyzji PINB, lecz jedynie bada, czy WINB słusznie zastosował art. 138 § 2 k.p.a., zamiast ewentualnie uzupełnić postępowanie wyjaśniające we własnym zakresie i wydać decyzję merytoryczną. Należy przy tym zauważyć, że postępowanie przeprowadzone przez organy obu instancji w niniejszej sprawie budzi wiele wątpliwości, które sąd jedynie częściowo, w ramach kontroli zainicjowanej sprzeciwem i jej ram opisanych powyżej, może wiążąco ocenić.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że przedmiotem niniejszego postępowania jest kwestia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu (tu: infrastruktury osiedlowej). Postępowanie powyższe zostało wszczęte, jak pokazuje analiza akt sprawy, na wniosek jednego z nabywców nieruchomości, wybudowanej przez inwestora w ramach realizacji inwestycji. Przedmiotem refleksji organów powinno być zatem w pierwszej kolejności ustalenie kręgu stron tego postępowania, a w szczególności tego, czy taki podmiot może być stroną takiego postępowania. Nie można tracić z pola widzenia faktu, że postępowanie w takim przedmiocie może być prowadzone w trybie art. 57 ust. 7 P.b., zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 P.b., organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.
Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 P.b., z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Z art. 57 ust. 7 P.b. nie wynika wprost, kogo ma obciążać nałożenie kary. Należy jednakże zauważyć, że m.in. z przepisów art. 18 ust. 1 pkt 4, art. 56, art. 57, art. 59 ust. 7 P.b. wynika, że to inwestor jest odpowiedzialny za prawidłowy przebieg procesu budowlanego, a i stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor i to na nim spoczywa obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Tylko też inwestor może zatem ponieść określoną w ustawie odpowiedzialność za fakt przystąpienia do nielegalnego użytkowania. Uwzględniając to, podzielić należy stanowisko sprzeciwiającej, że stroną w sprawie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu jest tylko inwestor. Stanowisko to oparte jest na treści przepisu art. 59 ust. 7 P.b. stanowiącego, że stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor.
Zaakceptować należy w pełni pogląd wyrażonym w orzecznictwie, że przepis art. 57 ust. 7 P.b. należy odczytywać w łączności z przepisami art. 57 ust. 1, art. 54 i art. 55 oraz art. 59 ust. 7 P.b. i przyjąć, że w postępowaniach tych, na podstawie art. 59 ust. 7 ustawy, został zakreślony taki sam krąg stron. Przepis art. 59 ust. 7 P.b., jako lex specialis, zawęża przy tym ten krąg w stosunku do art. 28 k.p.a. i to zarówno w sprawie o wydanie pozwolenia na użytkowanie, jak i w sprawie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Brak jest jakichkolwiek podstaw do formułowania twierdzeń, że wymierzenie inwestorowi kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego dotyczy interesu prawnego lub obowiązku właściciela sąsiedniej nieruchomości, czy nieruchomości, która powstała wskutek procesu inwestycyjnego. Okoliczność, że osoby takie są zainteresowane, aby inwestor doznał dolegliwości w postaci orzeczenia o karze z art. 57 ust. 7 P.b. powinna być traktowana jako interes faktyczny, nieuprawniający do bycia stroną postępowania w sprawie kary pieniężnej.
Nie należy ona bowiem do sfery interesu prawnego (art. 28 k.p.a.) chronionego prawem materialnym (np. art. 140 k.c.). Kara z tytułu nielegalnego użytkowania nie dotyczy obowiązków lub praw właścicieli nieruchomości, powstałych wskutek procesu inwestycyjnego, nie powoduje również wstrzymania użytkowania obiektu. Tym samym, nie mogą oni wywieść dla siebie żadnych korzyści z faktu ukarania inwestora za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu. Przymiotu strony w postępowaniu w sprawie nielegalnego użytkowania obiektu nie sposób również wywodzić z faktu zawiadomienia właściwego organu o nielegalnym użytkowaniu obiektu budowlanego, gdyż zawiadomienie nie czyni automatycznie osoby zawiadamiającej stroną postępowania wszczętego w tym przedmiocie. Niezadowolony z zachowania inwestora podmiot uznający, że inwestor dopuszcza się samowoli użytkowej, może inicjować postępowanie przed właściwym organem nadzoru budowlanego, ale nie jako strona, lecz informator, powiadamiający o okolicznościach, które stanowią dla organu impuls do podjęcia postępowania z urzędu (por. wyrok WSA w Łodzi z 17 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 1028/14, wyrok WSA w Gliwicach z 8 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 910/12, wyrok WSA w Gliwicach z 1 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 40/17, CBOSA).
W konsekwencji, należy uznać - na gruncie okoliczności faktycznych niniejszej sprawy - że A. K. nie mógł skutecznie zainicjować postępowania w sprawie legalności przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, a zatem jego wszczęcie nastąpiło z urzędu. To z kolei ma bezpośredni wpływ na legitymację do złożenia środka odwoławczego od rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji, która to kwestia całkowicie umknęła organowi odwoławczemu w niniejszej sprawie. Podobnie, jak to, że organy obu instancji bezrefleksyjnie potraktowały formę prawną, w jakiej powinien zapaść akt administracyjny w niniejszej sprawie.
Niezależnie bowiem od tego, gdyż zależy to od oceny organu administracji, której sąd w ramach kontroli sprzeciwem nie może dokonywać, czy w sprawie należało orzec o odmowie wszczęcia postępowania, czy też o wymierzeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu (por. art. 59g ust. 1 w zw. z art. 57 ust. 7 i 59f ust. 1 P.b.) – rozstrzygnięcia w tym zakresie przyjmują postać postanowień. Ewentualnie, organ mógł jeszcze rozważyć umorzenie postępowania administracyjnego, a wówczas forma decyzji administracyjnej byłaby bardziej uzasadniona. Powyższe kwestie mieszczą się jednak w sferze oceny prawnej (a nie faktycznej), której organ odwoławczy winien był dokonać w ramach obowiązku merytorycznej kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji. Nie uzasadniają one zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.
Sąd zauważa ponadto, odnosząc się w tym miejscu bezpośrednio do wynikających z decyzji organu odwoławczego podstaw (powodów) uchylenia decyzji organu I instancji, że również i one nie znajdują uzasadnienia w art. 138 § 2 k.p.a. Naruszenie przepisów postępowania wykazane przez organ odwoławczy nie jest tego rodzaju, by podzielić stanowisko, że implikuje ono konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy o istotnym wpływie na jej rozstrzygnięcie. Niewątpliwie intencją organu II instancji było uchylenie zaskarżonej decyzji w celu przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania w celu ustalenia stanu faktycznego, tj. wyjaśnienia sprawy. Środkiem, służącym temu celowi miały być oględziny nieruchomości.
W ocenie sądu jednak, rację ma sprzeciwiający, kwestionujący zasadność i celowość tych oględzin w okolicznościach niniejszej sprawy. Jak wynika z akt sprawy realizacja procesu inwestycyjno – budowlanego, którego dotyczy niniejsze postępowanie, odbywała się wieloetapowo, lecz bezspornie poszczególne etapy, o których mowa w postępowaniu, zostały zakończone na mocy odpowiednich zgłoszeń do właściwego organu nadzoru budowlanego, który – co należy podkreślić – nie wniósł sprzeciwu od zawiadomień. W tej sytuacji, przeprowadzenie oględzin jest bezcelowe i zbędne, biorąc pod uwagę fakt, że upłynęło kilka lat od faktycznego zakończenia robót oraz formalnego oddania obiektów i terenu do użytku poprzez brak sprzeciwu PINB. Organ dysponuje całym materiałem dowodowym koniecznym do oceny kwestii zasadności wymierzenia kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu (osiedla), przy czym – wymierzając ją powinien także ocenić kwestię ewentualnego przedawnienia jej wymiaru.
Jedynie na marginesie wypada dodać, że nawet gdyby podzielić stanowisko organu odwoławczego o konieczności przeprowadzenia oględzin, organ winien w pierwszej kolejności ocenić możliwość ich przeprowadzenia w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego z art. 136 § 1 k.p.a..
Biorąc pod uwagę wszystkie wyżej nakreślone okoliczności sąd uznał, że sprzeciw jest uzasadniony. W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego (punkt 1 wyroku). O kosztach postępowania sąd orzekł w punkcie 2 wyroku, zasądzając na rzecz sprzeciwiającej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na co składa się zwrot wpisu od sprzeciwu (100 zł), koszt wynagrodzenia adwokackiego (480 zł) oraz zwrot opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).
Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.