Uzasadnienie
Decyzją z dnia 31 maja 2002r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 104 § l Kpa, art. 48 oraz art. 83 ust. l ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo Budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414, ze zm.), nakazał J. B. wykonać rozbiórkę dobudowanej do budynku gospodarczego usytuowanego na dz. nr 94/10 części obejmującej:
- 1) przybudówkę w parterze o wym. 2 x 6,3 m w północno - zachodniej części budynku,
- 2) poddasze nad wymienioną przybudówką,
- 3) poddasze o wym. 2,8 x 4,4 m - nad częścią istniejącą, w celu doprowadzenia budynku do stanu pierwotnego - przed rozbudową.
Organ ustalił, że według zatwierdzonego projektu budowlanego wymiary budynku wynosić miały szerokość 4,38 x dł. 6,03 m w części południowej, w części północnej szerokość zmniejszono do 3,18 m. Ustalił również, że wiosną 2002r. rozpoczęto wykonywanie robót budowlanych polegających na rozbudowie obiektu w części północno-zachodniej parteru o przybudówkę o wymiarach 2 x 6,3 m. W poziomie poddasza wykonano nową ściankę kolankową nad całością poszerzonej części parteru oraz dodatkowo nad istniejącym parterem w części o wymiarach 2,8 x 4,4 m. Całość części nadbudowanej budynku przykryto dachem jednospadowym konstrukcji drewnianej, krytym papą, zmieniając jednocześnie kąt nachylenia połaci dachowej. W dniu przeprowadzenia wizji lokalnej stan zaawansowania budynku oceniono na surowy otwarty. Na wykonanie wszystkich wymienionych robót budowlanych właścicielka nie uzyskała pozwolenia na budowę.
Organ I instancji powołał jako podstawę prawną art. 48 prawa budowlanego, zgodnie z którym obiekt, lub jego część, wybudowany bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, obligatoryjnie podlega nakazowi rozbiórki. Wszelkie roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 i art.
- 30. Wykonywanie remontu budynku podlega zgłoszeniu właściwemu organowi (art. 30 prawa budowlanego), a jego brak ma taki sam skutek jak brak pozwolenia na budowę.
Ponadto organ I instancji wskazał powołując się na przepisy prawa budowlanego, że jeżeli budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata, decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa. J. B. w toku postępowania stwierdziła, że w chwili kupna nieruchomości nr 94/10 - tj. w 1995r. budynek gospodarczy już istniał. Przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane w 2002r., zatem po upływie 7 lat od daty nabycia. Z uwagi na fakt, iż właścicielka nie dysponuje żadnymi dokumentami potwierdzającymi czas budowy - brak prowadzenia dziennika budowy oraz fakt iż pierwotne pozwolenie na budowę wydano (na poprzedniego właściciela nieruchomości) w 1985 r. organ stwierdził, że rozbudowa obiektu gospodarczego mająca miejsce w 2002r. została wykonana w warunkach samowoli budowlanej.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła J. B.. Wskazała w uzasadnieniu, iż budynek gospodarczy wymagał remontu. Nadto odwołująca się twierdzi, że nie wiedziała, iż w celu dobudowy części budynku musi mieć pozwolenie na budowę.
Zaskarżoną decyzją z dnia 20 stycznia 2003r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy ustalił, że istniejący na działce nr 94/10 w L. omawiany budynek gospodarczy został wybudowany w latach 80-tych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 12 października 1985r. J. B. nabyła nieruchomość w 1995r., natomiast rozbudowę i nadbudowę omawianego budynku gospodarczego wykonała w 2002r. Z akt sprawy wynika, że projekt z 1985r. będący załącznikiem do pozwolenia na budowę przewidywał wprawdzie wybudowanie obiektu o większych gabarytach niż istniejący w chwili nabycia przez odwołującą się, nie można jednak uznać, że rozbudowa i nadbudowa dokonana w 2002r. jest kontynuacją budowy z lat 80-tych, ponieważ pozwolenie na budowę utraciło ważność, na skutek przerwy w budowie na czas dłuższy niż 2 lata.
W ocenie organu wykonana rozbudowa stanowi samowolę budowlaną, podlegającą przepisom art. 48 Prawa budowlanego. W przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej przepisy Prawa budowlanego nie dają możliwości innego rozstrzygnięcia jak tylko wydanie nakazu rozbiórki w oparciu o art.. 48 Prawa budowlanego.
Skargę na powyższą decyzję wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. B.. Zarzuciła zaskarżonej decyzja naruszenie prawa materialnego, w szczególności przepisów art. 48, 80 ust. 2 pkt 2 i 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i niewłaściwą wykładnię oraz naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, 77 i 107 kpa.
Zdaniem skarżącej organy administracyjne nietrafnie uznały, że pozwolenie na budowę utraciło ważność, ponieważ budowa została przerwana na czas dłuższy niż dwa lata. Skarżąca wyjaśniła, iż remont i budowa domu gospodarczego trwały nieprzerwanie od 1995r. do wiosny 2002r. Podkreśliła również, że projekt z 1985r. będący załącznikiem do pozwolenia na budowę przewidywał wybudowanie obiektu o większych gabarytach niż istniejący w chwili nabycia go przez skarżącą w 1995r. Skarżąca twierdzi, że na podstawie przepisu art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego nie może orzekać o nakazaniu rozbiórki części budynku wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę, jeżeli budowa dobudowanej części została podjęta po częściowej rozbiórce budynku i połączona w taki sposób, że ewentualna jej rozbiórka wymagałaby jednocześnie doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego.
Strona wskazuje, iż nie jest dopuszczalne wydanie nakazu rozbiórki obiektu w sytuacji, gdy rozebranie części budynku spowoduje trwałe uszkodzenie lub zniszczenie starej substancji budynku. Nakaz rozbiórki części budynku można wydać tylko wówczas, gdy część tę da się wydzielić bez uszczerbku dla reszty określonej całości. Zdaniem skarżącej rozbiórka wskazanych w zaskarżonej części elementów budynku w istotny sposób naruszy jego starą konstrukcję i spowoduje jej uszkodzenie. Dodatkowo podnosi ona, że przedmiotowy obiekt nie stwarza zagrożenia bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego, bądź środowiska, zdrowia, albo wolności i praw innych osób, a jego rozbiórka spowoduje nieodwracalne skutki wiążące się z uszczerbkiem dla skarżącej i interesu społecznego.
Ponadto według skarżącej nakaz rozbiórki jest zbyt dotkliwym środkiem i jego użycie stanowi zaprzeczenie zasady proporcjonalności, albowiem może on być uznany za konieczny tylko wówczas, gdy nie da się w inny sposób zapobiec lub odwrócić rzeczywistego zagrożenia środowiska, zdrowia albo wolności i praw innych osób. W każdym natomiast innym przypadku będzie to środek, który nie służy ochronie wymienionych wartości. Skarżąca podnosi z ostrożności procesowej, że organy administracyjne winny były rozważyć celowość zastosowania innych przepisów prawa budowlanego, by doprowadzić obiekt do zgodności z prawem, tym bardziej, że tej niezgodności faktycznie nie stwierdziły, albowiem rozstrzygnięcie oparły wyłącznie na przypuszczeniach, iż skarżąca przerwała budowę na okres dłuższy niż dwa lata. Zdaniem skarżącej zastosowanie przepisu art. 48 Prawa budowlanego jest możliwe tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy wszystkie wymogi w tym przepisie wskazane zaistnieją kumulatywnie.
Nakaz rozbiórki jest bardzo daleko idącym środkiem rodzącym nieodwracalne skutki. Z tego względu nie można nadużywać tego przepisu bądź stosować go automatycznie, kiedy nie do końca jest jasny i jednoznaczny stan faktyczny sprawy.
Skarżąca wskazuje również, iż uzasadnienie prawne decyzji powinno zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa oraz wskazywać, jaki zachodzi związek miedzy tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do argumentu uszkodzenia substancji budynku w razie wykonania rozbiórki, organ wojewódzki stwierdził na podstawie materiału zdjęciowego, iż rozbiórka nie spowoduje zniszczenia starej substancji budynku, gdyż części obiektu objęte nakazem są wyraźnie wyodrębnione i można je usunąć bez naruszenia uprzednio istniejących fragmentów ścian.
W piśmie procesowym z dnia 16 maja 2003r. skarżąca zakwestionowała powyższą ocenę uznając, że jej dokonanie tylko na podstawie materiału zdjęciowego jest niewystarczające i pochopne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo. Dokonując badania legalności decyzji, Sąd miał również na względzie art. 134 § l prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W przedmiotowej sprawie ocenie Sądu podlega decyzja wydana na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126, z późn. zm.).
W dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego przepis ten stanowił, że "właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ".
W rozpoznawanej sprawie organy administracji nadzoru budowlanego winny zatem dokonać ustaleń co do tego, kiedy został wybudowany przedmiotowy obiekt budowlany oraz czy i w jakim zakresie roboty budowlane polegające na nadbudowie i rozbudowie obiektu budowlanego – budynku gospodarczego zostały zrealizowane poza decyzją stanowiącą podstawę dla ich wykonywania.
W myśl art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego wykonanie obiektu budowlanego należy traktować jako budowę, a zgodnie z art. 3 pkt 12 powołanej ustawy przez pozwolenie na budowę należy rozumieć decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego.
Obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepis art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane stanowił, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30.
Przepis art. 29 wskazywał obiekty budowlane, których budowa nie wymaga pozwolenia na budowę oraz wymieniał roboty budowlane, których rozpoczęcie nie wymaga pozwolenia na budowę. Z kolei art. 30 wymieniał, która z budów oraz robót budowlanych określonych w art. 29 podlega zgłoszeniu właściwemu organowi.
Do robót budowanych ustawa Prawo budowlane z 7 lipca 1994r. w art. 3 pkt 7 zalicza budowę a także prace polegające na montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, ilekroć w ustawie jest mowa o budowie należy przez to rozumieć wykonanie obiektu budowlanego, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę i przebudowę obiektu budowlanego.
Z tych przyczyn za prawidłową uznać należy ocenę organów nadzoru budowlanego co do tego, że roboty budowlane wykonane w 2002r. przez skarżącą, a polegające na rozbudowie obiektu w części północno-zachodniej parteru o przybudówkę, wykonanie w poziomie poddasza nowej ścianki kolankowej nad całością poszerzonej części parteru oraz dodatkowo w części nad istniejącym parterem, a także przykrycie całości części nadbudowanej budynku dachem jednospadowym konstrukcji drewnianej, krytym papą, co zmieniło kąt nachylenia połaci dachowej, po pierwsze wymagały pozwolenia na budowę, po wtóre zaś odbyły się poza wydanym w dniu 12 października 1985r. pozwoleniem na budowę, którego załącznikiem był projekt techniczny garażu z pomieszczeniem gospodarczym (vide: projekt w aktach administracyjnych I instancji). Trzeba przy tym zwrócić uwagę, że pozwolenie na budowę wydane zostało na rzecz poprzednika prawnego skarżącej i brak jest dowodów, by zostało na nią przeniesione.
Natomiast argumenty podniesione w skardze co do tego, że skarżąca nieprzerwanie od daty zakupu prowadziła remont niedokończonego przez poprzedniego właściciela budynku nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Nie tylko nie zostały podniesione wcześniej, w szczególności w odwołaniu od decyzji I instancji, ale też twierdzenie to pozostaje w sprzeczności z treścią aktu notarialnego umowy sprzedaży nieruchomości z dnia 8 sierpnia 2005r. Rep. A Nr [...], w którym stwierdza się, że "nieruchomość zabudowana jest domkiem gospodarczym".
Również z protokołu wizji lokalnej z dnia 23 kwietnia 2002r., potwierdzonego podpisem skarżącej, wynika, że rozbudowa jest realizowana od wiosny 2002r. Tym samym prawidłowe jest również ustalenie organów co do tego, że pozwolenie na budowę wygasło, na skutek przerwy w budowie na okres dłuższy niż dwa lata. Taką sytuację przewidywał zarówno art. 32 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm.) obowiązującej do dnia 31 grudnia 1994r., stanowiący w art. 32 pkt 2, że pozwolenie na budowę traci ważność, jeżeli budowa została przerwana na czas dłuższy niż dwa lata, jak i przepis art. ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, zgodnie z którym decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata.
W powyższym zakresie organy nie naruszyły zatem przepisów postępowania, w szczególności wskazanych w skardze art. 7 i art. 77 Kpa. Natomiast naruszenie wymienionych przepisów miało miejsce wobec niewyjaśnienia, a w konsekwencji ustalenia w sposób jednoznaczny, czy istnieje techniczna możliwość wykonania nakazu rozbiórki dobudowanej części przedmiotowego budynku, bez ryzyka naruszenia konstrukcji istniejącego budynku. Jak wynika z protokołu wizji lokalnej z dnia 23 kwietnia 2002r. (vide: protokół k. 8-10 akt administracyjnych I instancji) nadbudowana część (poddasze) połączona została z częścią istniejącą "stropem żelbetowym". Ta okoliczność, w połączeniu z zarzutem skargi odnoszącym się do możliwości trwałego uszkodzenia substancji budynku na skutek wykonania rozbiórki wymagała dokładnego wyjaśnienia, a następnie precyzyjnego określenia w decyzji przedmiotu rozstrzygnięcia. Dopiero w odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że ocena ta dokonana została na podstawie materiału zdjęciowego.
W świetle przytoczonego zapisu protokołu oględzin Sąd podziela stanowisko skarżącej, że usunięcie dobudowanej części obiektu bez naruszenia fragmentów ścian istniejących tylko na podstawie zdjęć nie jest wystarczające.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela przytoczonego przez skarżącą stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 1996r. sygn. akt II SA/WR 236/96, nie publ., o tyle, że nie znajduje on zastosowania w okolicznościach sprawy. Zważyć trzeba, że nie można nakazać rozbiórki całego obiektu w przypadku ustalenia, że tylko pewna jego część została wybudowana bez wymaganego pozwolenia na budowę, czy poza wydanym pozwoleniem na budowę, lub że obiekt został wyremontowany bez wymaganego pozwolenia na budowę w warunkach określonych w art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z zasadą zawartą w przepisie art. 48, można nakazać rozbiórkę tylko w takim zakresie, w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa, to jest bez wymaganego pozwolenia na budowę. W okolicznościach niniejszej sprawy jest bezsporne, że projekt techniczny stanowiący załącznik do ostatecznej decyzji z dnia 12 października 1985r.
Nr [...] o pozwoleniu na budowę przewidywał obiekt o innych, większych gabarytach niż wykonany. Tym bardziej zatem nakaz rozbiórki części budynku wymagał doprecyzowania w takim zakresie, w jakim wymagało określenie elementów konstrukcyjnych łączących części dobudowane, nie podlegających rozbiórce.
Wskazane uchybienia w zakresie art. 7, art. 77 i art. 107 Kpa miały istotny wpływ na wynik sprawy.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy właściwy organ dokona ustaleń stanu faktycznego sprawy w zakresie wyżej opisanym i zastosuje właściwy tryb postępowania, wynikający z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, według aktualnego stany prawnego wprowadzonego ustawą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), a następnie zmienionego przez art. 1 ust. 1 pkt 18 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888). Zaznaczyć także trzeba, że na mocy art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r., art. 48 w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003r. jest stosowany także do tych obiektów budowlanych lub ich części, będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, co do których postępowanie administracyjne wszczęto przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003r. i przed tym dniem nie zakończono go decyzją ostateczną.
Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.
Zgodnie z art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd w wyroku obligatoryjnie określa czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność mogą być wykonane. Stosownie do tego przepisu, Wojewódzki Sąd Administracyjny określił, że obie zaskarżone decyzje nie mogą być wykonywane do czasu uprawomocnienia wyroku.