Uzasadnienie
Decyzją z dnia 9 października 2000r. nr [[...]], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 51 ust. 1a, art. 28, art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36, art. 37 ust. 2, art. 71 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. nr 89, poz. 414 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a., zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił R. K. pozwolenia na budowę wznowienie robót budowlanych dotyczących warsztatu elektryki samochodowej z dwoma garażami na działce nr [[...]] przy ul. K. w I. W uzasadnieniu organ wskazał, iż roboty budowlane dotyczące wskazanej powyżej inwestycji prowadzone były niezgodnie z warunkami pozwolenia na budowę udzielonego decyzją z dnia 31 grudnia 1999r. Postanowieniem z dnia 5 lipca 2000r. nr [[...]] zatem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał roboty budowlane oraz ustalił niezbędne zabezpieczenie budowy i przyległego terenu.
Decyzją z dnia 18 sierpnia 2000r. nr [[...]], wydaną w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, nałożono na inwestora obowiązek doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Prezydent Miasta decyzją z dnia 31 sierpnia 2000r. nr [[...]] uchylił pozwolenie na budowę. Inwestor z nałożonych obowiązków wywiązał się przedkładając projekt budowlany z niezbędnymi uzgodnieniami.
W wyniku kontroli instancyjnej powyższej decyzji, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 23 listopada 2000r. nr [[...]], wydaną na podstawie art. 104 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. nr 89, poz. 414 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 października 2000r., nr [[...]] zatwierdzającą projekt budowlany oraz udzielającą R. K. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych warsztatu elektryki samochodowej z dwoma garażami przy ul. K. w I. W uzasadnieniu wskazanej decyzji organ wyjaśnił, iż po wstrzymaniu robót budowlanych prowadzonych z naruszeniem udzielonego inwestorowi pozwolenia na budowę i nałożeniu na niego obowiązku doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, inwestor wykonał wszystkie nałożone obowiązki, wobec czego brak było przeszkód do udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.
W ocenie organu zaskarżona decyzja I instancji jest zgodna z prawem, albowiem pomimo rozpoczęcia i prowadzenia prac budowlanych z naruszeniem udzielonego pozwolenia na budowę przedmiotowa inwestycja wskutek odpowiednich działań inwestora została doprowadzona do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami.
Skargę na powyższą decyzję złożyła B. P. zaskarżając ją w całości. Skarżąca wskazała, iż utrzymanie w mocy decyzji z dnia 9 października 2000r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych warsztatu elektryki samochodowej z dwoma garażami w I. przy ul. K. narusza przepisy prawa, albowiem inwestor wznowił roboty budowlane przed dniem wydania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Nadto, skarżąca wskazała, iż wskutek niedoręczenia jej decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych w dacie faktycznego wznowienia robót budowlanych przez inwestora powyższa decyzja nie była ostateczna. Skarżąca podniosła również kwestię niezgodnego z prawem usytuowania od granicy działki budynku z otworami okiennymi w ścianie zwróconej w stronę tej granicy.
W ocenie skarżącej organ administracji rozpatrując niniejszą sprawę nie dołożył należytej staranności w wyjaśnieniu wszystkich jej okoliczności, o czym świadczy chociażby fakt niedopuszczenia jej do udziału w sprawie w charakterze strony.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).
Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane w skardze.
Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji należy wskazać na stan prawny obowiązujący w dacie orzekania przez organ II instancji. I tak, art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. nr 89, poz. 414 ze zm.) stanowił, iż właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach. Następnie, na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane właściwy organ może wydać decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części albo nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności. W razie wykonania nałożonych obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, na podstawie art. 51 ust. 1 a ustawy - Prawo budowlane właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych.
Nadto, w konsekwencji samowolnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę właściwy organ obligatoryjnie powinien uchylić decyzję o pozwoleniu na budowę eliminując ją z obrotu prawnego (art. 36a ust. 2 ustawy - Prawo budowlane).
Z powyższego wynika, iż realizowanie obiektu budowlanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach prawa budowlanego wypełnia dyspozycję przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, których ratio legis polega na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia budowanego obiektu do stanu zgodnego z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz w przepisach prawa. Dopiero w przypadku niewykonania nałożonych w trybie powyższych przepisów obowiązków właściwy organ może w drodze decyzji nakazać inwestorowi zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części (art. 51 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane). Ze względu na to, iż w przypadkach określonych w przepisach art. 50 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane chodzi jedynie o samowolne odstępstwo od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, dlatego w takiej sytuacji obowiązkiem organów budowlanych jest wymusić na inwestorze dokonanie zmian lub przeróbek koniecznych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z warunkami i wymogami określonymi w pozwoleniu na budowę lub w przepisach Prawa budowlanego, a dopiero w razie niewykonania takiego obowiązku do nakazania zaniechania dalszych robót bądź rozbiórki obiektu lub jego części.
W niniejszej sprawie organy administracji stosownie do zaistniałego stanu faktycznego postępowały zgodnie z zasadami wynikającymi z postanowień przepisów prawa materialnego i procesowego. Po stwierdzeniu bowiem samowoli budowlanej postanowieniem z dnia 5 lipca 2000r., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, wstrzymano roboty budowlane. Następnie decyzją z dnia 18 sierpnia 2000r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, nakazał inwestorowi doprowadzić przedmiotową budowę do stanu zgodnego z przepisami, a mianowicie dokonać rozbiórki murowanej ściany szczytowej budowanego obiektu oddalonej o ok. 1,0 m od granicy z działką przy ul. K. oraz sporządzić projekt budowlany uwzględniający dokonane i projektowane odstępstwa od projektu uprzednio zatwierdzonego wraz z wymaganymi opiniami i uzgodnieniami. W wyniku kontroli instancyjnej powyższej decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 3 października 2000r. utrzymał ją w mocy.
Powyższe rozstrzygnięcie zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku B. P. Po wykonaniu nałożonych na inwestora decyzją z dnia 18 sierpnia 2000r. obowiązków, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 9 października 2000r. zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych dotyczących zakwestionowanej inwestycji. Decyzja organu II instancji utrzymująca w mocy decyzję z dnia 9 października 2000r. stała się przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie.
Wyrokiem z dnia 3 marca 2004r., sygn. akt II SA/Gd 2741/00, Naczelny Sąd Administracyjny, Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku, uchylił w całości zaskarżoną decyzję z dnia 3 października 2000r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia 18 sierpnia 2000r. w przedmiocie doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem. Orzekając w niniejszej sprawie Sąd nie mógł wskazanej okoliczności pominąć ze względu na ścisły związek pomiędzy uchylonymi decyzjami a decyzjami zaskarżonymi w niniejszej sprawie.
W świetle przedstawionego stanu faktycznego sprawy stwierdzić należy, iż w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z dnia 18 sierpnia 2000r. nakazującej przywrócenie spornej budowy do stanu zgodnego z prawem aktualizuje się również konieczność wyeliminowania następującej po niej i będącej konsekwencją jej wykonania decyzji z dnia 9 października 2000r. o wznowieniu robót budowlanych oraz zaskarżonej decyzji. Wobec tego decyzja z dnia 9 października 2000r. nie może się ostać.
Właściwym trybem do osiągnięcia tego celu byłoby wznowienie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę na zasadzie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., w myśl którego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeśli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 lipca 1996 r., sygn. akt III ARN 21/96, OSNAPiUS 1997, nr 3, poz. 73). Kategoryczne sformułowanie cytowanego przepisu, iż "wznawia się postępowanie", przesądza o tym, że w razie stwierdzenia jednej z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. istnieje obowiązek wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie wznowienia postępowania (Adamiak B., Borkowski J., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, s. 645).
Związki pomiędzy decyzją wydawaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy - Prawo budowlane oraz decyzją wydawaną w oparciu o art. 51 ust. 1a wskazanej ustawy są nierozerwalne i oczywiste. Pierwsza ze wskazanych decyzji powinna poprzedzać wydanie drugiej, które możliwe jest dopiero wówczas, gdy pierwsza zostanie wykonana przez inwestora. Właściwie upoważnia to do stwierdzenia, że decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych jest wydawana w oparciu i w następstwie wykonania decyzji o nałożeniu obowiązków w zakresie przywrócenia do stanu zgodnego z prawem, co w warunkach określonych w przepisie art. 145 § 1 pkt 8 kpa może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania.
W rozpatrywanej sprawie uchylona decyzja w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 2741/00 stanowiła podstawę wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 października 2000r. W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja oparta została na uchylonym rozstrzygnięciu organu, które wchodziło w skład szeroko rozumianej podstawy prawnej. Uchylenie tej podstawy musi wywrzeć odpowiedni wpływ na moc obowiązującą zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i doprowadzić do rozpatrzenia sprawy w nowych warunkach prawnych.
Wobec tego, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia 9 października 2000r. nie może się ostać. Mając powyższe rozważania na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku doszedł do przekonania, że należy uwzględnić skargę i na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270), uchylić zaskarżone decyzje.
Na podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargi określił, iż uchylone decyzje organów administracyjnych obu instancji nie mogą być wykonane w całości.
Ponieważ art. 97 § 2 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nakazuje stosować dotychczasowe przepisy o wpisie i innych kosztach sądowych w sprawach, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, to wobec uwzględnienia skargi Sąd zasądził koszty postępowania w wysokości 187,20 zł na rzecz skarżącej B. P. na podstawie art. 55 ust.1 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74, poz. 368 ze zm.).