Uzasadnienie
Decyzją z dnia 20 września 2001 r. nr [[...]] Prezydent Miasta, po rozpatrzeniu sprawy z wniosku A. L. o zwrot nieruchomości położonej w B. przy ul. F., stanowiącej część działki o numerze ewidencyjnym [[...]], o powierzchni 5966 m2, zapisanej w Kw [[...]] na rzecz Gminy, będącej w użytkowaniu wieczystym A., umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu organ podał, iż nieruchomość będąca przedmiotem postępowania została wykupiona na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z dnia 21 października 1968 r. (Rep. [[...]], zawartym stosownie do dyspozycji ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1960 r. nr 18, poz. 94). Zapisana była wówczas w księdze wieczystej Kw [[...]] jako własność A. L. i K. R. i stanowiła działkę nr [[...]] o powierzchni 1249 m2. W postanowieniu Sądu Powiatowego w B. z dnia 22 lutego 1978 r. w sprawie II Ns 182/78 stwierdzono, iż A. L. jest spadkobierczynią po K. R. Zgodnie z wpisem w dziale II księgi wieczystej Kw [[...]], działka nr [[...]] stanowi własność Skarbu Państwa i na podstawie wpisu z dnia 4 lutego 1969 r. dokonanego w oparciu o umowę o oddanie terenu państwowego w użytkowanie wieczyste obciążona została prawem użytkowania wieczystego na rzecz A. Odnosząc się do materialnoprawnych podstaw zwrotu nieruchomości poprzednim właścicielom wywłaszczonej nieruchomości organ wskazał na przepisy rozdziału 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. nr 46, poz. 543 ze zm.), które należy stosować do uprzednio obowiązujących aktów prawnych regulujących kwestie wywłaszczania.
W art. 216 wymieniona ustawa rozszerza stosowanie przepisów rozdziału 6 działu III do nieruchomości przejętych na mocy przepisów szczególnych - enumeratywnie w tym przepisie wymienionych - m. in. nabytych na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Niemniej, jak wskazał organ, zgodnie z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami roszczenie nie przysługuje, jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r., czyli przed dniem wejścia w życie ustawy, nieruchomość została sprzedana albo oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej. Skoro ustalono, że w sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, brak jest - zdaniem organu - materialnoprawnych przesłanek do żądania zwrotu nieruchomości. W tej sytuacji, postępowanie w przedmiocie wniosku A. L. należało uznać za bezprzedmiotowe i jako takie - podlega ono umorzeniu.
W odwołaniu od powyższej decyzji A. L. wniosła o jej zmianę przez przyznanie prawa do zwrotu przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu odwołująca powołała się na treść art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i podała, że w sytuacji, gdy organ poweźmie zamiar użycia wywłaszczonej nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Odwołująca podała, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa, a następnie oddana w użytkowanie wieczyste spółdzielni mieszkaniowej, co było sprzeczne z celem, na który wywłaszczono niniejszą nieruchomość. Odwołująca, jako spadkobierca ustawowy po K. R. - byłym właścicielu przedmiotowej nieruchomości - wbrew dyspozycji cytowanego art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami - nie została zawiadomiona o przekazaniu nieruchomości na cel niezgodny z określonym w decyzji wywłaszczeniowej, co pozwoliłoby jej żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
W ten sposób, zdaniem odwołującej, organ naruszył dyspozycję przepisu art. 136 § 2 powołanej ustawy. Wnioskując a contrario, odwołująca podała, że skoro nie została powiadomiona o mającym nastąpić przekazaniu nieruchomości, to nie mogła, zgodnie z ust. 3 art. 136 ustawy, wystąpić z wnioskiem o zwrot tejże nieruchomości. Konsekwentnie, w powyżej kwestii nie można powoływać się na przepis art. 229 cytowanej ustawy, gdyż do dnia jej wejścia w życie odwołująca nie mogła wystąpić o zwrot przedmiotowej nieruchomości, nie mając wiedzy, że została przeznaczona na cel inny niż określony w decyzji wywłaszczeniowej.
Po rozpoznaniu niniejszego odwołania, decyzją z dnia 10 listopada 2001 r. nr [[...]] Wojewoda uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że organ pierwszej instancji winien był - oprócz spraw merytorycznych - uwzględnić również przepisy proceduralne określone w kp.a. Zebrane w trakcie postępowania wyjaśniającego materiały winny umożliwić nie tylko ustalenie podstawy prawnej przejścia własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, ocenę nieruchomości pod kątem jej wykorzystania dla celu wywłaszczenia, ale również wskazywać strony oraz potwierdzić ich udział w prowadzonym postępowaniu. Ze zgromadzonych akt wynika bowiem, że nie ustalono prawidłowo kręgu stron postępowania i nie zapewniono im udziału w tym postępowaniu, co stanowi naruszenie art. 10 § 1 kp.a. Organ odwoławczy podkreślił, iż stroną postępowania w sprawie o zwrot nieruchomości jest były właściciel, bądź jego prawidłowo udokumentowany następca prawny, jak również obecny właściciel nieruchomości, ujawniony w księgach wieczystych.
W przedłożonych przez organ pierwszej instancji aktach sprawy brak jest dowodu potwierdzającego wyłączną legitymację A. L. do występowania z roszczeniem o zwrot nieruchomości. Dodatkowo organ odwoławczy podkreślił, że organy administracji winny orzekać na podstawie oryginałów dokumentów lub ich uwierzytelnionych kopii. W tej sytuacji, zaniechanie dokonania opisanych ustaleń stanowi o wadliwości przeprowadzonego postępowania, co skutkuje uchyleniem decyzji wydanej w jego wyniku.
Skargę na powyższą decyzję wywiódł Prezydent Miasta, wnosząc o jej uchylenie w całości i zarzucając wydanie z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skarżący powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2000 r. w sprawie I SA 276/99, zgodnie z którym - w okolicznościach niniejszej sprawy postępowanie administracyjne winno ulec umorzeniu w oparciu o treść art. 105 § 1 kp.a., jako bezprzedmiotowe. Skarżący podał nadto, że w przepisie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami roszczenie o zwrot nieruchomości zostało wyłączone, gdy przed dniem wejścia w życie ustawy nieruchomość została sprzedana albo oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a prawo nabywcy zostało ujawnione w księdze wieczystej. W takiej sytuacji, roszczenie o zwrot nieruchomości nie może być zrealizowane w drodze postępowania administracyjnego, gdyż nie powoduje jego wszczęcia, a jeśli - mimo tej przeszkody - organ wszczął postępowanie, podlega ono umorzeniu w trybie art. 105 § 1 k.p.a. W konsekwencji, kasatoryjna decyzja organu odwoławczego ze względu na brak oceny nieruchomości pod kątem jej wykorzystania zgodnie z celem wywłaszczenia oraz brak wskazania wszystkich stron postępowania jest wydana z naruszeniem prawa, gdyż wskazuje na konieczność prowadzenia dalszego postępowania - mimo stwierdzenia przez organ pierwszej instancji jego bezprzedmiotowości.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących bezprzedmiotowości postępowania o zwrot nieruchomości, organ odwoławczy podał, iż w jego ocenie, spełnienie przesłanek wynikających z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami winno prowadzić do wydania orzeczenia o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, a nie umorzenia postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola zgodności zaskarżonej decyzji z prawem dokonywana jest przez Sąd w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie orzekania przez organy administracji.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż wskazane przez stronę skarżącą, które Sąd miał obowiązek brać pod uwagę z urzędu(art.134§1 p.s.a.).
Rozpoznawana przez Sąd sprawa dotyczy postępowania administracyjnego w wyniku, którego Prezydent Miasta, wykonujący zadania starosty, umorzył postępowanie o zwrot na rzecz skarżącej nieruchomości położonej w B. przy ul. F., stanowiącej wydzieloną geodezyjnie działkę nr [[...]] (w dacie sprzedaży - w dniu 21 października 1968 r. - działkę nr [[...]] o powierzchni 1246 m2) o łącznej powierzchni 5966 m2, zapisaną w księdze wieczystej Kw nr [[...]], stanowiącą własność Gminy B., oddaną w użytkowanie wieczyste A. Nie ma wątpliwości, że przedmiotowa nieruchomość została skomunalizowana i stanowi własność Gminy, co wynika z decyzji deklaratywnej Wojewody z dnia 8 lipca 1993r., nr [[...]] oraz księgi wieczystej KW nr [[...]].
W tym stanie faktycznym stwierdzić należy, że zachodzi sytuacja, w której organ miasta, działający w granicach przyznanych mu ustawowo kompetencji jest właściwy do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w postępowaniu dotyczącym interesu prawnego tego miasta. Nie budzi wątpliwości okoliczność, że ze względu na przysługujące Gminie Miasta prawo własności nieruchomości objętych wnioskiem o zwrot, Gmina jest stroną tego postępowania, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Jednocześnie, zgodnie z art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 115, poz. 741 ze zm.), organem właściwym do wydania decyzji administracyjnej w sprawie zwrotu nieruchomości jest starosta. Przepis art. 4 pkt 9b1) powołanej ustawy stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o staroście należy przez to rozumieć również prezydenta miasta na prawach powiatu. Z załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz. U. Nr 103, poz. 652), Miasto B. jest miastem na prawach powiatu.
Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 stanął na stanowisku, że w sprawie o zwrot nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako jego organ wykonawczy, reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kp.a.
W uzasadnieniu uchwały Sąd stwierdził, że pozostawanie z gminą w stosunku zatrudnienia, a ponadto sprawowanie funkcji organu wykonawczego miasta i pełnienie funkcji jego ustawowego przedstawiciela, można uznać za pozostawanie ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć chociażby pośredni wpływ na prawa lub obowiązki prezydenta miasta. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 21, poz. 124 ze zm.) prezydent miasta jest pracownikiem samorządowym zatrudnionym w ramach stosunku pracy na podstawie wyboru. W świetle art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) jest także ustawowym przedstawicielem strony - gminy: kieruje jej bieżącymi sprawami oraz reprezentuje ją na zewnątrz.
Sąd uznał, że w niniejszej sprawie Prezydent Miasta podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kp.a.
Wyłączenie osoby prezydenta miasta od udziału w postępowaniu powoduje, że organ administracji (organ wykonawczy gminy) staje się niezdolny do załatwienia sprawy (art. 26 § 3 kp.a.), w związku z czym sprawa podlega załatwieniu przez wojewodę jako organ wyższego stopnia nad prezydentem miasta (art. 26 § 2 k.p.a.). Wskazać przy tym należy, że organ ten ma możliwość wyznaczenia do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ.
Ze względu na naruszenie przez organy obu instancji przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji wyroku.
Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem, zdaniem Sądu, obligatoryjne tylko w takim przypadku, gdy zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja nadaje się ze swej istoty do wykonania oraz gdy przepis szczególny nie wyklucza jej wykonalności z mocy samego prawa do czasu prawomocnego rozpatrzenia skargi przez sąd. Skoro zatem zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja o umorzeniu postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości nie nadaje się do wykonania, to bezprzedmiotowe byłoby orzekanie o możliwości wykonania decyzji w trybie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.