Uzasadnienie
J. P. i J. P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 lipca 2016 r.
Postanowienie to wydane zostało w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Wójt Gminy wszczął postępowanie administracyjne w sprawie podziału nieruchomości, obejmującej działkę nr [..], położonej w obrębie K., gmina S., na wniosek współwłaścicielek tej nieruchomości – S. B. i M. R. z dnia 15 grudnia 2015 r., który wpłynął do organu dniu 5 stycznia 2016 r.
W toku tego postępowania skarżący J. P. i J. P., którzy sprzeciwiali się podziałowi tej nieruchomości, wnieśli o zawieszenie, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy z ich wniosku o zasiedzenie przedmiotowej nieruchomości, toczącej się przed Sądem Rejonowym. Skarżący wskazali, że w sprawie tej udzielono im zabezpieczenia poprzez wpisanie w księdze wieczystej ostrzeżenia o toczącym się postępowaniu. Stwierdzili także, że organ nie powinien zatwierdzać projektu podziału w sytuacji, gdy istnieje wątpliwość co do tego, kto jest właścicielem nieruchomości.
Skarżący wskazali, że nabyli sporną nieruchomość z mocy samego prawa w dniu 15 maja 2005 r. w drodze zasiedzenia. Stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenia następuje w drodze deklaratywnego postanowienia. Nadto, na skutek podziału, nieruchomości stracą na wartości
Postanowieniem z dnia 11 lutego 2016 r., wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, Wójt Gminy zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie podziału nieruchomości do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy o zasiedzenie przedmiotowej nieruchomości, toczącej się przed Sądem Rejonowym. Organ uznał bowiem, że rozpatrzenie wniosku w sprawie podziału nieruchomości zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd.
W zażaleniu na to postanowienie M. R. i S. B. wniosły o jego uchylenie, wskazując, że zaskarżyły wpis ostrzeżenia do księgi wieczystej. Wyjaśniły przy tym, że wnioskowany podział ma na celu zniesienie współwłasności nieruchomości.
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 11 lipca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło postanowienie Wójta Gminy, stwierdzając brak podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie. Rozstrzygnięcie sprawy o zasiedzenie nie jest, w ocenie Kolegium, zagadnieniem wstępnym w postępowaniu o podział nieruchomości prowadzonym w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie zachodzą zatem przesłanki z art. 97 § 1 pkt. 4 Kpa. Dokonanie podziału nieruchomości w żaden sposób nie zmieni sytuacji prawnej i faktycznej skarżących w postępowaniu sądowym o zasiedzenie przedmiotowej nieruchomości. Kolegium wskazało przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2006 r., sygn.. akt I OSK 124/06, w którym stwierdzono, że podział nieruchomości dokonywany jest ramach określonych granic działki. Podział więc w żaden sposób nie może wykraczać poza jej granice. Fakt, że dana nieruchomość w wyniku podziału będzie składała się z kilku działek gruntu w żaden sposób nie wpływa na możliwość zasiedzenia.
Nie ma również znaczenia czy w trakcie postępowania o zasiedzenie dana nieruchomość w wyniku podziału składa się z kilku działek gruntu, które stały się odrębnymi nieruchomościami, bowiem nieruchomości te nadal stanowią część powierzchni ziemskiej jaką była nieruchomość, co do której wszczęte zostało postępowanie o zasiedzenie.
Ponadto Kolegium wskazało, że przedmiotem postępowania jest podział nieruchomości stanowiącej współwłasność S. B. i M. R. Podział tej działki dokonywany w trybie art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy wyłącznie właścicieli, którzy samodzielnie decydują o sposobie podziału. Kolegium wskazało na orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie, z którego wynika, że osoba nie będąca właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nie może być stroną postępowania podziałowego, a zatem nie może ani skutecznie uczestniczyć w tym postępowaniu, ani przeciwdziałać zatwierdzeniu projektu podziału. O zatwierdzenie podziału może wystąpić jej właściciel, współwłaściciel, użytkownik wieczysty lub współużytkownik wieczysty, gdyż tylko te podmioty są władne dysponować nieruchomością w ramach przysługującego im prawa, maja więc interes prawny, aby żądać czynności organu. Podmioty te są zatem stronami postępowania administracyjnego.
Interes prawny w postępowaniu o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości ma właściciel nieruchomości oraz użytkownik wieczysty. Interesu prawnego nie można zatem wyprowadzić ani z tytułu prawa własności czy użytkowania wieczystego sąsiednich działek ani z innych tytułów do nieruchomości. W konsekwencji, w ocenie Kolegium, stronami postępowania podziałowego w przedmiotowej sprawie są wyłącznie S. B. i M. R. Skarżący wnieśli w skardze o uchylenie postanowienia Kolegium, zarzucając naruszenie art. 140 i art. 172 Kodeksu cywilnego, art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, a także art. 97 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 siepania 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że S. B. i M. R. posiadają legitymację do wniesienia wniosku o podział nieruchomości, podczas gdy prawo własności przysługuje skarżącym, albowiem nabyli je z mocy prawa w dniu 15 maja 2005 r. na skutek zasiedzenia. Zarzucili nadto naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa przez uznanie, że sprawa o zasiedzenie nie stanowi zagadnienia wstępnego w sprawie o podział nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie.
W ramach oceny, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Oznacza to, że kontrola sądowa sprawowana jest w granicach sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżonym orzeczeniem, a sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnić każde dostrzeżone naruszenia prawa, o ile miało lub mogło mieć wpływ na jego treść.
Stosownie do treści przepisu art. 50 § 1 p.p.s.a uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z § 2 art. 50 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi.
Innymi słowy postępowanie sądowoadministracyjne może być prowadzone tylko na podstawie skargi wniesionej przez legitymowany do tego podmiot. Podmioty mają legitymację do złożenia skargi w zakresie określonym przepisami prawa. Ustalenie zatem zakresu tej legitymacji musi nastąpić w postępowaniu wstępnym. Niewykazanie owego związku skutkuje uznaniem, że podmiot wnoszący skargę nie jest legitymowany do jej wniesienia.
Wskazać przy tym należy, że badania legitymacji skargowej sąd dokonuje niezależnie od kwalifikacji danego podmiotu przez organy administracji (strona, uczestnik) i nie jest związany rozstrzygnięciami w tym zakresie. Oznacza to, że sąd -badając skargę, dokonuje ponownej oceny czy przedmiotowa sprawa dotyczy interesu prawnego skarżącego. Stanowi to konsekwencję wyodrębnienia "interesu prawnego" w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. jako interesu we wniesieniu skargi (tak - Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. II OSK 247/06, Baza Orzeczeń LEX nr 342607). Co za tym idzie, sąd nie może opierać się w tym względzie wyłącznie na ustaleniach organów administracji publicznej orzekających w sprawie w obu instancjach. Wniesienie skargi do sądu przez osobę, którą organ administracyjny potraktował jako stronę postępowania administracyjnego i do której skierował decyzję administracyjną, nie przesądza o interesie prawnym skarżącego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., a tym samym nie zwalnia sądu z badania interesu prawnego w znaczeniu materialnym.
Interes prawny we wniesieniu skargi powinien być bowiem rozumiany jako istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków autora skargi, a zaskarżonym aktem lub czynnością (tak - Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 września 2007 r., sygn. II OSK 1225/06, Baza Orzeczeń LEX nr 360339, w wyroku z dnia 19 grudnia 2007 roku, sygn.akt II OSK 1717/06, Baza Orzeczeń LEX nr 4133327, oraz w wyroku z dnia 9 lutego 2006 roku, sygn. akt II OSK 357/05, Baza Orzeczeń LEX nr 194900; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 14 marca 2013 r., II SA/Sz 936/12, LEX nr 1303051, zob. także T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Postępowanie sądowoadministracyjne", Warszawa 2004, s. 122-123).
Pojęcie strony w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. jest kategorią prawa materialnego. Oznacza to, że interes prawny wnoszącego skargę musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego, niekiedy może mieć swoje źródło w przepisach o postępowaniu. To z kolei oznacza, że status strony postępowania sądowoadministracyjnego nie może wynikać li tylko z faktycznego traktowania podmiotu, niemającego legitymacji procesowej jako strony (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 sierpnia2013 r., I OSK 478/2013 r., LEX nr 1372097).
Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub o zwolnienie z nałożonego obowiązku. Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 października 2006 roku (sygn. akt IV SA/Wa 198/06, Baza Orzeczeń LEX nr 283599): "Legitymacja do złożenia skargi oparta jest na kryterium interesu prawnego, co oznacza, że ze skargą może wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. A zatem, zaskarżona do sądu decyzja może dotyczyć tylko własnej sprawy administracyjnej skarżącego, rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi."
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że skarżący nie posiadają indywidualnego interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a. Nie są również podmiotami uprawnionymi do wniesienia skargi na podstawie szczególnego przepisu. Powyższej oceny nie może zmienić fakt, że skarga dotyczy postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie poddziału nieruchomości, wydanego na wniosek skarżących, uznanych przez organ I instancji za strony postępowania.
Art. 97 ust. 1 i 1a pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774) stanowi, iż podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny, przy czym do wniosku należy dołączyć dokument stwierdzający tytuł prawny do nieruchomości. W art. 97 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami określone zostały natomiast sytuacje, w których podziału nieruchomości można dokonać z urzędu.
Prawidłowy jest więc pogląd organu odwoławczego, że podziału nieruchomości można dokonać na wniosek osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości, a osoba nie posiadająca takiego tytułu nie może skutecznie żądać podjęcia przez organ czynności w sprawie podziału nieruchomości.
Tytułem takim jest w szczególności prawo własności. Przy czym w przypadku współwłasności podział może nastąpić wyłącznie na wniosek wszystkich współwłaścicieli nieruchomości.
W sprawie bezsporne jest, że S. B. i M. R. są współwłaścicielkami nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], położonej w obrębie K., gmina S., wpisanymi księgi wieczystej. Każdej z nich przysługuje udział w ½ części prawa własności tej nieruchomości.
W związku z tym nie ulega wątpliwości, że S. B. i M. R. były legitymowane, stosownie do treści art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, do wystąpienia z wnioskiem o dokonanie podziału tejże nieruchomości, jako że ich interes prawny wynika z przysługującego im prawa własności.
Prawidłowo zatem uznał organ odwoławczy, że skarżący, nie posiadając tytułu prawnego do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], położonej w obrębie K., gmina S., nie mogą zostać uznani za strony w sprawie o dokonanie jej podziału.
Zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie jednolicie przyjmuje się, że interes prawny w sprawie o podział nieruchomości ma właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości. W konsekwencji interesu prawnego w takim postępowaniu nie można wyprowadzić ani z tytułu prawa własności czy użytkowania wieczystego sąsiednich działek ani z innych tytułów do nieruchomości np. dzierżawy. Interesu prawnego nie można też wyprowadzić z zamiaru kupna nieruchomości objętej podziałem, jak również z niezbędności podziału do prawidłowego funkcjonowania inwestycji na sąsiednich nieruchomościach.
Nie ulega przy tym wątpliwości, że w postępowaniu dotyczącym podziału nieruchomości nie są przesądzane kwestie własności gruntu. W związku z tym wystąpienie przez skarżących z wnioskiem o stwierdzenie nabycia przez nich przez zasiedzenie prawa własności przedmiotowej nieruchomości nie stanowi podstawy do uznania ich za strony postępowania, jako że nie świadczy w żadnym razie o ich interesie prawnym. Zgodnie natomiast z treścią art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Kryterium interesu prawnego ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a przedmiotem sprawy. Musi to być nadto interes o charakterze osobistym, zindywidualizowany i skonkretyzowany.
W rozpatrywanej sprawie analiza przywołanych wyżej przepisów, w powiązaniu z ustalonym stanem faktycznym, nie pozwala uznać skarżących za podmioty legitymowane do wniesienia skargi na opisane powyżej postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Wprawdzie interes prawny do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. ma szerszy zakres od interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., bowiem wynikać może z norm o charakterze proceduralnym, bądź też norm ustrojowych, jednakże w okolicznościach przedmiotowej sprawy, dotyczącej podziału nieruchomości na podstawie przepisów art. 93 i następnych ustawy o gospodarce nieruchomościami, jedynie ustalenie, że skarżący mają w sprawie interes prawny, wywiedziony z normy prawa materialnego, mogłoby skutkować przyznaniem im legitymacji procesowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Stwierdzenie materialnoprawnej przesłanki, jaką jest brak legitymacji do wniesienia skargi, skutkuje oddaleniem skargi (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 września 2013 r., II SA/Po 765/12, LEX nr 1393287).
W tej zaś sytuacji niedopuszczalne jest rozpatrywanie merytorycznych zarzutów podniesionych w skardze.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, oddalił skargę wniesioną w niniejszej sprawie.