Uzasadnienie
Wójt Gminy decyzją z dnia 24 października 2005 r., nr [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej we wsi L. stanowiącej działki nr 1 i 2. W wyniku zatwierdzonego podziału powstały działki o numerach 3, 4, 5, 6, 7, 8 przy czym działki nr 3, 4, 6, 7 zostały przeznaczone pod drogę publiczną - gminną. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał na przepisy art. 96 ust. 1, art. 93 ust.1, 2, art. 97 ust. 1, 1a i art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004r., nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U. Nr 268, poz. 2663). W uzasadnieniu powołano się na postanowienie z dnia 25 maja 2004 r. opiniujące pozytywnie projekt podziału i stwierdzono, iż proponowany podział odpowiada wymaganiom formalnym.
W odwołaniu od powyższej decyzji B. S. wskazał, iż wyraził zgodę na odpłatne przekazanie Gminie gruntu pod drogę. W jego ocenie jednak działania podejmowane przez Wójta Gminy zmierzają do przejęcia gruntu bez należnego odszkodowania. Zaprzeczył ponadto, iż przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte na jego wniosek, bowiem jak wyjaśnił, to Urząd Gminy jest zobowiązany do uregulowania stanu prawnego nieruchomości, czyli wykupienia gruntu pod drogę.
W odwołaniu wskazano również, iż do chwili obecnej nie została uregulowana sprawa działki nr 9 stanowiącej dojazd do jego siedliska od ulicy J. W ocenie B. S. działka ta należy do jego gospodarstwa i w związku z tym również za ten grunt powinien otrzymać od Gminy odszkodowanie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 10 lipca 2006 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na następujące okoliczności: Z akt sprawy wynika, iż droga gminna w L. oznaczona jako działka nr 9 graniczy z działkami nr 1 i 2 stanowiącymi własność B. S. Pismem z dnia 26 sierpnia 2003 r. B. S. zwrócił się do Gminy o uregulowanie stanu prawnego nieruchomości, wskazując, iż przez jego grunt przebiega droga, która obecnie nabrała charakteru drogi publicznej. Wnioskodawca wyraził wolę zbycia gruntu zajętego pod drogę za cenę aktualnie obowiązującą w Gminie L. Nadmienił również, iż płaci podatek rolny od gruntu, który jest używany jako droga i z tego względu również sprawa własności gruntu powinna być uregulowana. W dniu 23 marca 2004 r. ustalono, iż Gmina przeprowadzi rozgraniczenie nieruchomości za zgodą właściciela oraz wytyczy sześciometrowy odcinek drogi jako jej przedłużenie w kierunku działki nr 10. Pismem z dnia 21 maja 2004 r. B. S. wystąpił do Wójta Gminy o zaopiniowanie wstępnego projektu podziału nieruchomości.
Postanowieniem z dnia 25 maja 2004r. Nr [...] Wójt Gminy zaopiniował pozytywnie przedłożony projekt podziału nieruchomości. Decyzją z dnia 7 czerwca 2004 r. Wójt Gminy zatwierdził projekt podziału nieruchomości, jednakże w związku z odwołaniem B. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po jego rozpatrzeniu orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji z uwagi na zmianę przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z zaleceniami organu odwoławczego, Wójt Gminy wezwał B. S. do uzupełnienia wniosku o podział nieruchomości o dokument potwierdzający tytuł prawny do nieruchomości oraz pismem z dnia 31 sierpnia 2005 r. wyjaśnił, iż sprawa nabycia przez Gminę L. gruntu zajętego pod drogę stanowi odrębną sprawę, która może się toczyć po zakończeniu prawomocną decyzją postępowania o zatwierdzenie podziału nieruchomości. W dniu 8 września 2005 r. wnioskodawca złożył wymagane dokumenty, czyli kopię aktu notarialnego oraz zawiadomienie Sądu Rejonowego - Wydział Ksiąg Wieczystych w W., że w Księgach Wieczystych KW nr [...] i KW nr [...] w Dziale II wpisany jest B. S. Organ wskazał następnie na przepisy art. 96 ust. 1 i 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wyjaśnił, iż w niniejszej sprawie wniosek o podział nieruchomości złożył B. S. (pismo strony z dnia 26 sierpnia 2003 r. oraz wniosek z dnia 21 maja 2004 r. o wydanie postanowienia opiniującego projekt podziału), który ma interes prawny w dokonaniu podziału.
Możliwość dokonania w sytuacji wskazanej w art. 97 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości z urzędu nie wyłącza dokonania tego podziału na wniosek osoby mającej interes prawny. Organ przytoczył treść przepisu art. 98 ust. 1 – 3 w/w ustawy i wskazał, iż decyzja o zatwierdzeniu projektu podziału stanowi warunek konieczny do "odpłatnego odstąpienia" przez B. S. wydzielonych działek na rzecz Gminy wykorzystywanych jako droga. Nieuzasadniony jest zarzut, iż działania Gminy stanowią próbę nieodpłatnego przejęcia gruntu na cele drogi publicznej, bowiem przejście własności działek na Gminę L. stanowi podstawę do ustalenia i wypłacenia dotychczasowemu właścicielowi odszkodowania. Kolegium uznało także za bezprzedmiotowy zarzut dotyczący odszkodowania za grunt oznaczony jako działka nr 9, bowiem działka ta nie była przedmiotem postępowania o zatwierdzenie projektu podziału.
Organ wyjaśnił również, iż przedmiotem niniejszego postępowania nie jest także kwestia ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt stanowiący drogę gminną. Sprawy te nie należą także do kompetencji samorządowych kolegiów odwoławczych.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku B. S. wyjaśnił, iż wnioskiem z dnia 26 sierpnia 2003 r. "zwrócił się do Urzędu Gminy o uregulowanie prawa własności do gruntu należącego do jego gospodarstwa rolnego a obecnie użytkowanego jako droga publiczna". "Wniosek miał na celu, umożliwienie urzędowi gminy ubieganie się o środki finansowe z Urzędu Marszałkowskiego na modernizację drogi służącej do przewozu płodów rolnych". W ocenie skarżącego postępowanie organu "zmierza do przejęcia własności bez należnej zapłaty za grunt".
Skarżący wskazał ponadto, iż złożony przez niego w dniu 26 sierpnia 2003 r. wniosek w sprawie nie jest wnioskiem zgodnym z art. 97 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż nie dołączono do niego wymaganych prawem załączników, co potwierdziło zresztą w decyzji z dnia 6 czerwca 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W ocenie skarżącego przedmiotowe postępowanie dotyczy wyłącznie wybudowania przez urząd gminy na jego gruntach nowego odcinka drogi. Projekt podziału nieruchomości został sporządzony przez geodetę na zlecenie Wójta Gminy już w dniu 3 czerwca 2004 r. Zatem nie jest prawdą stwierdzenie Wójta zawarte w piśmie z dnia 12 sierpnia 2005 r., iż działki nie są wydzielone i dlatego nie można podjąć negocjacji o ich wykupie. Skarżący wskazał, iż czuje się oszukany przez urząd gminy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu swojej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie zarzuty skarżącego można podzielić. Na wstępie należy wyjaśnić skarżącemu, iż w przypadku dokonywania podziału nieruchomości na wniosek jej właściciela sprawa związana z wypłatą odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne rozpatrywana jest dopiero po ostatecznym zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Sam projekt podziału nieruchomości opracowany przez geodetę bez jego zatwierdzenia ostateczną decyzją administracyjną nie daje właścicielowi nieruchomości prawa do żądania odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Kwestie te organ odwoławczy dostatecznie wyjaśnił skarżącemu w uzasadnieniu swojej decyzji. Nie mniej jednak skarga zasługuje na uwzględnienie z innych przyczyn.
Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) podział nieruchomości może być dokonany na wniosek osoby, która ma w tym interes prawny, z urzędu oraz na wniosek określonych organów administracji publicznej (art. 97 tej ustawy). Jednakże działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne przechodzą z mocy prawa na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa tylko wtedy, gdy podział został dokonany na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości (art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami).
Wobec tego w rozpoznawanej sprawie istotnego znaczenia nabiera ustalenie, czy skarżący złożył i popierał w toku postępowania administracyjnego wniosek o podział nieruchomości. Z treści decyzji organu pierwszej instancji wynika bowiem, że na skutek podziału nieruchomości B. S. wydzielono działki pod drogi gminne, których własność, o czym świadczy powołanie w decyzji art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, miała przejść z mocy prawa na rzecz Gminy L. W aktach administracyjnych znajduje się pismo B. S. z dnia 26 sierpnia 2003 r., w którym wyraża on zgodę "na odstąpienie gruntu zajętego pod drogę za cenę aktualnie obowiązującą w Gminie L.".
Skarżący wskazał w tym piśmie, iż jego "wniosek ma głównie na celu umożliwienie ubiegania się o przyznanie środków finansowych wskazanych przez przedstawicieli Urzędu Marszałkowskiego". Jak wynika z akt sprawy w dniu 23 marca 2004 r. poczynione zostały przez skarżącego z przedstawicielami Gminy L. ustalenia polegające na tym, iż "Gmina przeprowadzi rozgraniczenie, za zgodą pana S., drogi, w skład której wchodzą działki o numerach 11, 10" oraz że po wykonaniu powyższych prac "Gmina przystąpi do wykupu gruntów w celu uregulowania stanu prawnego ulicy J." (notatka urzędowa k. 3 akt administracyjnych).
Następnie skarżący skierował do organu wniosek o wydanie postanowienia o zgodności z przepisami szczególnymi wstępnego projektu podziału działek. Z dalszych pism skarżącego (odwołań i skargi) wynika, iż czuje się on oszukany przez organy administracji, albowiem pozbawia się go własności części nieruchomości bez zapewnienia wypłaty należnego mu odszkodowania. Skarżący wprawdzie nie rozumie, iż odszkodowanie ustala się dopiero po ostatecznym zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości nie mniej uzależnia swoją zgodę na przekazanie części nieruchomości od wypłaty odszkodowania w kwocie proponowanej przez siebie.
W ocenie Sądu, w tych okolicznościach, nie można jednoznacznie uznać, jak uczyniły to organy, iż skarżący złożył wniosek o podział nieruchomości, a dokonany podział jest tzw. podziałem dokonanym na wniosek właściciela. Na spotkaniu skarżącego z udziałem przedstawiciela Gminy na którym ustalono dokonanie "rozgraniczenia" skarżącego nie pouczono ani o sposobie dokonania tego "rozgraniczenia", ani przede wszystkim o skutkach prawnych dokonania podziału nieruchomości z wniosku jej właściciela tj. o przejściu z mocy prawa wydzielonych pod drogi działek na własność Gminy i właściwym wówczas trybie i sposobie ustalania odszkodowania.
Należy wskazać, iż zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7 i 9 kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwają nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. W wyroku z dnia 23 kwietnia 1993 r., SA/Kr 2342/92 (nie publ.) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił: "O tym, jaki charakter ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje ostatecznie sama strona, a nie organ administracyjny, do którego pismo to skierowała.
W razie wątpliwości, organ mając na względzie postanowienia art. 7 – 9 kpa winien zapytać stronę o wyrażenie swego stanowiska." W niniejszej sprawie z pism i odwołań skarżącego składanych w toku postępowania wynika w sposób nie budzący wątpliwości, iż skarżący zaprzecza wyinterpretowanej przez organ intencji jego wniosku z dnia 26 sierpnia 2003 r. jakoby domagał się podziału nieruchomości, a zwłaszcza przejęcia gruntów bez uprzedniego ustalenia i zapłaty odszkodowania. Tym samym skarżący nie mógł domagać się takiego podziału nieruchomości, który następuje w trybie podziału nieruchomości na wniosek właściciela, albowiem tryb ten charakteryzuje się uprzednim przejściem wydzielonych pod drogę działek z mocy prawa na własność danej jednostki samorządu terytorialnego przed ustaleniem odszkodowania.
W konsekwencji więc należy przyjąć, iż skarżący w rzeczywistości nie złożył wniosku o podział nieruchomości, a organ dokonując podziału nieruchomości B. S. działał bez stosownego wniosku. Brak było zatem podstaw do podjęcia decyzji administracyjnej o podziale nieruchomości, w wyniku którego następuje wydzielenie działek pod drogi publiczne, których własność przechodzi na rzecz jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa. Wydając mimo tego taką decyzję organ naruszył art. 97 ust. 1 i 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Należy wskazać, iż podziału nieruchomości bez wniosku jej właściciela można dokonać m. in. wówczas, gdy podział ten jest niezbędny do realizacji celów publicznych (art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy gospodarce nieruchomościami), czyli także wtedy, gdy konieczne jest wydzielenie działek pod budowę drogi publicznej. Podziału dokonuje się wówczas z urzędu i różni się on tym od podziału dokonanego na wniosek właściciela nieruchomości, że działki gruntu wydzielone pod drogę publiczną nie stają się z mocy prawa własnością jednostek samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa. Jeżeli wówczas właściciel nieruchomości nie zgadza się ich wyzbyć w drodze czynności prawnej (sprzedaży, zamiany itp.), konieczne jest wywłaszczenie. Jest to jednak inny tryb postępowania. Organ nie powinien swoim działaniem, tak jak w niniejszej sprawie, powodować u właściciela nieruchomości przekonania, iż pozbawia go się własności wykorzystując jego nieznajomość obowiązującego prawa.
W niniejszej sprawie wniosek skarżącego nie zmierzał do takiego dokonania podziału jego nieruchomości, który skutkowałby przejściem wydzielonych pod drogę działek na własność Gminy L. bez uprzedniej wypłaty odszkodowania. Skoro tak to wniosek ten nie mógł być przez organy załatwiony w trybie art. 97 ust. 1 i 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Z powyższych względów Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na mocy w/w ustawy określił, iż uchylone decyzje nie mogą być wykonane.
Ponownie prowadząc sprawę organ pierwszej instancji mając na uwadze zasady wynikające z art. 7 i 9 kpa wyjaśni skarżącemu prawne możliwości rozpatrzenia przez organy jego pisma z dnia 26 sierpnia 2003 r., ustali w jakim celu skarżący wystąpił z powyższym pismem i zażąda jego jednoznacznego sprecyzowania. Dopiero wówczas w zależności od stanowiska skarżącego organ rozważy możliwość wszczęcia odpowiedniego dla załatwienia sprawy postępowania administracyjnego i określi jego przedmiot.