Uzasadnienie
M. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 25 lipca 2019 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 19 marca 2019 r. o stwierdzeniu braku podstaw do rozstrzygania w trybie art. 50 i 51 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako P.b.) w sprawie budowy odcinka sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej wykonanej przez Gminę na działce [..], obręb B. w gminie C. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach:
Decyzją z 21 lutego 2014 r. Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej i sieci wodociągowej w B., gmina C., m. in. na należącej do M. M. działce nr [..].
Decyzją z 28 lipca 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu wniosku M. M., orzekł o braku podstaw do rozstrzygania w trybie art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2017, poz. 1332 ze zm.) w sprawie budowy odcinka ww. sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej wykonanej przez Gminę na działce nr [..], obr. B. Postępowanie zakończone ww. decyzją zostało wszczęte w związku ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zawartym w wyroku z 17 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 642/15, którego uwzględnienie wymagało uznania M. M. jako właściciela działki nr [..] obr. B., na której Gmina wykonała sporny odcinek sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej, za stronę postępowania, mającego na celu ustalenie zgodności wykonanych robót budowlanych z prawem budowlanym.
W odwołaniu od powyższej decyzji M. M.zarzucił jej naruszenie art. 7 w zw. z art. 9 k.p.a. Stwierdził, że budowa odcinka sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej wykonanej przez Gminę na działce nr [..] została wykonana w sposób odbiegający od pierwotnych założeń poprzez usypanie nasypu, co uniemożliwia korzystanie z jego nieruchomości zgodnie z założeniem. Zdaniem strony, w trakcie budowy podjęto działania nieautoryzowane przez projektanta w postaci nanoszenia ziemi na teren działki nr [..]. Wykonawca, mając wątpliwości co do zakresu robót budowlanych, powinien wystąpić na piśmie o wyjaśnienie lub wnioskować o zmianę rozwiązań projektowych, a ponadto swoje działanie powinien uzgodnić z właścicielem terenu. Wskazując na powyższe, strona wniosła, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) decyzją z 31 sierpnia 2017 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 50 i art. 51 P.b., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 28 lipca 2016 r. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji co do oceny wykonanych robót budowlanych. Po analizie akt sprawy, w tym pozwolenia na budowę wydanego na podstawie zatwierdzonego projektu budowlanego przez Starostę, organ nie znalazł podstaw do nałożenia jakichkolwiek obowiązków związanych z wykonaniem określonych czynności w oparciu o ww. przepisy ustawy - Prawo budowlane. Organ odwoławczy wyjaśnił, że Starosta w oparciu o art. 35 ust. 1 P.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, sprawdził zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodności projektu zagospodarowania działki z warunkami techniczno-budowlanymi, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b P.b., a także zaświadczenie, o którym mowa w art. 12 ust. 7 tej ustawy.
Organ odwoławczy powołał się na ustalenia poczynione w toku postępowania w pierwszej instancji oraz dodatkowo stwierdził, że kierownik budowy W. W. wskazał również, że przedmiotowa inwestycja nie jest jeszcze skończona i w dalszym ciągu prowadzone są roboty ziemne oraz montażowe na zadaniu (w dniu wydania oświadczenia, tj. 15 kwietnia 2015 r.). Oświadczenie kierownika budowy wskazuje, że na ww. odcinku inwestycji kanalizacja sanitarna została wykonana zgodnie z projektem budowlanym. Zdaniem organu odwoławczego, zgromadzony materiał dowodowy nie wskazuje także, aby wykonane roboty budowlane - polegające na budowie odcinka sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej - spowodowały zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (art. 50 ust 1 pkt 2 P.b.), jak również, aby były niezgodne z obowiązującymi przepisami (art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b.). Ustalenia dokonane w trybie nadzoru budowlanego nie potwierdzają, aby w sprawie występowały uzasadnione wątpliwości co do jakości użytych materiałów budowlanych lub wykonanych robót.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 21 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 679/17 uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 31 sierpnia 2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W ocenie sądu, organy nie ustaliły dokładnie stanu faktycznego sprawy, to jest rzeczywistego charakteru wykonanych robót budowlanych. Przeprowadzone przez organy postępowanie wyjaśniające nie pozwala na dokonanie oceny, czy w stosunku do zakwestionowanych przez skarżącego robót budowlanych należy zastosować tryb postępowania naprawczego. Jak wynika z treści opisanej na wstępie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę, m.in. na działce nr [..] w miejscowości B., inwestor Gmina wykonał kanalizację sanitarną i sieć wodociągową. Z treści projektu budowlanego (str. 12 i 18 opisu technicznego) wynika, że wykonawstwo sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej zaprojektowano metodą wykopu otwartego. Zaprojektowano układanie sieci w wykopie wąsko przestrzennym. Po posadowieniu przewodów (rur) należało obsypać je do wysokości 30 cm ponad wierzch przewodu (rury).
Z pism przedkładanych przez M. M. organowi administracji architektoniczno-budowlanej, jak i organowi nadzoru budowlanego wynika natomiast, że zarzucał on, że sieć wodociągowa i sieć kanalizacji sanitarnej zostały posadowione nad gruntem i z tej przyczyny został utworzony wał ziemi (nasyp) na około 1 metra wysokości, co w jego ocenie stwarza niebezpieczeństwo gromadzenia się wód opadowych i powoduje utratę wartości jego nieruchomości. Wnioskował przy tym o dokonanie oględzin wykonanych robót budowlanych i domagał się przywrócenia terenu do stanu pierwotnego. Jak wyjaśniał, w wyniku wykonanego nasypu działka nr [..] została wyłączona z użytkowania. Skarżący twierdził też, że gdyby podjęte zostały działania kontrolne poprzez wezwanie inwestora o dokonanie poprawek w projekcie nie byłoby zaistniałej sytuacji.
Organ pierwszej instancji rozstrzygnął o braku podstaw do orzekania w trybie art. 50 i art. 51 P.b. w odniesieniu do kwestionowanych przez skarżącego robót budowlanych, uzasadniając swą decyzję jedynie ustaleniem, że sporny odcinek sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej został zrealizowany zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty z 21 lutego 2014 r. Czyniąc takie ustalenie organ oparł się jedynie na oświadczeniu kierownika budowy z 15 kwietnia 2015 r. o zgodności wykonania sieci na odcinku [..] z projektem technicznym oraz szkicu inwentaryzacji geodezyjnej studni wykonanym przez uprawnionego geodetę, wskazującym na zgodność rzeczywistego poziomu posadowienia dwóch studni na działce skarżącego z poziomem projektowanym.
Z kolei organ odwoławczy, uzupełniając materiał dowodowy, pozyskał jedynie oświadczenie kierownika budowy z 16 grudnia 2016 r. o zgodności wykonania sieci z projektem budowlanym na odcinku [..], i na podstawie tak zgromadzonego materiału dowodowego również sformułował wniosek o wykonaniu inwestycji na spornym odcinku w zgodzie z projektem budowlanym. Zdaniem organu odwoławczego, zgromadzony materiał dowodowy nie wskazuje również, aby wykonane roboty budowlane spowodowały zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, jak również aby były niezgodne z obowiązującymi przepisami, czego jednak organ odwoławczy w żaden sposób nie uzasadnił.
W ocenie sądu, powyższe stanowisko organów obu instancji nie znajduje należytego potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, w związku z czym przedwczesna jest ocena dokonana przez organy obu instancji, jakoby w stosunku do inwestycji na spornym odcinku sieci nie było podstaw do prowadzenia postępowania w trybie określonym w art. 50 i art. 51 P.b. Zdaniem sądu, organy nie wyjaśniły w sposób dokładny stanu faktycznego sprawy. Wymagało to bowiem stwierdzenia w miejscu posadowienia spornego odcinka sieci, jak faktycznie roboty budowlane zostały wykonane. Pozyskany przez organy materiał dowodowy w postaci oświadczenia kierownika budowy oraz szkicu inwentaryzacyjnego wykonanego przez geodetę, nie daje bowiem odpowiedzi na zasadnicze w przedmiotowej sprawie pytanie, czy posadowienie odcinka sieci w sposób opisany przez skarżącego, tj. w sposób, który doprowadził do powstania wału ziemi – nasypu wysokiego na ok. 1 m nad odcinkiem sieci na działce skarżącego, wymaga interwencji organu nadzoru budowlanego.
Oględziny wykonanych robót budowlanych powinny doprowadzić do wyjaśnienia tej spornej kwestii, przede wszystkim poprzez ustalenie czy wskazywany przez skarżącego wał ziemi (nasyp) rzeczywiście istnieje na działce nr [..], a także czy został on wykonany w ramach realizacji spornej inwestycji oraz czy był przewidziany w projekcie budowlanym. Pozyskane przez organy oświadczenia kierownika budowy nie wspominają o kwestii wykonania wału ziemnego (nasypu) na działce skarżącego. Odnoszą się one wprost jedynie do wykonania kanalizacji sanitarnej, jednak organy nie wyjaśniły w sposób niebudzący wątpliwości, czy oświadczenia te można również odnieść do wykonania sieci wodociągowej na spornym odcinku.
Z kolei, szkic sporządzony przez geodetę pozwala stwierdzić jedynie, że rzędne dwóch studni są zgodne z projektowanymi. Znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna (nie omówiona przez organy w uzasadnieniach decyzji) nie daje jednoznacznej odpowiedzi na wątpliwości zgłaszane przez skarżącego. Bez wyjaśnienia podnoszonego przez skarżącego zarzutu usypania wału zimnego o wysokości ok. 1 metra nad spornym odcinkiem sieci w ramach realizacji spornej inwestycji nie można twierdzić w sposób przekonujący, że przewody (rury) na tymże odcinku posadowiono zgodnie z pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym nim projektem budowlanym. Szczególnie, że w projekcie budowlanym przyjęto rozwiązanie, zgodnie z którym przewody (rury) posadowić należy w wykopie, a następnie przykryć warstwą gruntu o wysokości do 30 cm.
Sąd wskazał także, że skarżący dołączył do akt sprawy wraz z pismem z 16 września 2016 r. pismo autora projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją Starosty z 21 lutego 2014 r., dotyczącego tej inwestycji. W piśmie tym, skierowanym do skarżącego, projektant wyjaśnił, że projekt jego autorstwa nie obejmował nawiezienia ziemi i podniesienia terenu, decyzja o nawiezieniu ziemi nie była z projektantem konsultowana, ani tym bardziej uzgadniana. Jak zatem wynika z treści tego pisma, projekt budowlany nie przewidywał wykonywania nasypu ponad poziom gruntu w celu posadowienia odcinka sieci na działce skarżącego. Projekt budowlany zdaje się potwierdzać, że tego rodzaju rozwiązania nie były przewidziane w założeniach projektowych. Do pisma tego jednak, które - wobec powyższych uwag - należy uznać za zgłoszony przez stronę postępowania istotny dowód w sprawie, nie odniósł się w żaden sposób organ odwoławczy.
Skarżący w toku postępowania administracyjnego zarzucał, że wykonane roboty budowlane prowadzą do wyłączenia działki nr [..] z użytkowania, zaś wykonany według niego nasyp (odbiegający od pierwotnych ustaleń) stwarza niebezpieczeństwo gromadzenia się wód opadowych. Sąd dodał, że z rysunku nr 5 zawartego w części rysunkowej projektu budowlanego wynika, że działka ta pełnić ma rolę drogi dojazdowej do działek budowlanych (teren 16.MN – funkcja mieszkalna jednorodzinna w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego). Stan zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrodzenia środowiska podlega ocenie organu, który potencjalne zagrożenie może najczęściej stwierdzić w trakcie kontroli bądź oględzin obiektu, których w tej sprawie nie dokonano.
Z powyższych rozważań sądu wynika, że organy nie odniosły się w sposób wyczerpujący do zarzutów skarżącego, ani też nie ustaliły dostatecznie wszystkich istotnych dla ewentualnego przeprowadzenie postępowania naprawczego okoliczności faktycznych. Nie odniosły się również do wniosków dowodowych zgłaszanych przez skarżącego, który domagał się przeprowadzenia oględzin oraz przedłożył pismo zawierające stanowisko autora projektu budowlanego. Organy dopuściły w sprawie jedynie dowody zaoferowane przez inwestora i to takie, które nie pozwalają na dokonanie niezbędnych ustaleń faktycznych, skoro nie odnoszą się wprost do twierdzeń skarżącego. W tej sytuacji, zdaniem sądu, należało uzupełnić materiał dowodowy i dopiero wówczas ocenić prawidłowość wykonanych robót na spornym odcinku z zatwierdzonym projektem oraz sposób ich wykonania pod kątem zagrożenia bezpieczeństwa ludzi, mienia i środowiska.
Organ pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę dokonał w dniu 25 października 2018 r. z przedstawicielami inwestora oraz z M. M. oględzin sieci wodociągowo-kanalizacyjnej na działce nr [..] obręb B. Organ stwierdził, że na działce widoczne jest wzniesienie w obrębie studzienki kanalizacyjnej [..] i punktu sieci wodociągowej Hp5, które powstało w trakcie budowy sieci wodnokanalizacyjnej. Organ nie stwierdził zagrożenia dla bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi, i choć oględziny przeprowadzono w trakcie opadów deszczu, nie stwierdzono gromadzenia się wód opadowych. Stwierdził ponadto, że nie można jednoznacznie określić, czy wał był przewidziany w projekcie budowlanym, projektant podał współrzędne terenu w obrębie punktów Hp5 i [.]. - rzędna terenu winna wynosić 156,2 m. W celu określenia, czy budowa wzniesienia była konieczna, należy zdaniem organu zinwentaryzować wysokość terenu w punkcie Hp5 i [..], a następnie porównać z rzędną zaprojektowaną. W trakcie oględzin wykonano dokumentację fotograficzną.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 19 marca 2019 r., powołując się na art. 50 i 51 P.b., orzekł o braku podstaw do rozstrzygania w trybie uregulowanym tymi przepisami w sprawie budowy odcinka sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej wykonanej przez Gminę na działce nr [..], obręb B. w gminie C. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w aktach sprawy znajduje się inwentaryzacja geodezyjna przedmiotowej sieci wykonana w obrębie działki [..], wykonana przez uprawnionego geodetę w dniu 14 kwietnia 2015 r. i podpisana przez kierownika budowy. Na dokumencie naniesiono zinwentaryzowaną wysokość dna studni w obrębie punktu S808, tj. 154,82 m, która różni się od projektowanej o zaledwie 1 cm (rzędna projektowa wynosi 154,81). Geodeta nie zinwentaryzował poziomu terenu w obrębie S808, który według projektu wynosi 156,20 m - projekt budowlany tom 1, plan zagospodarowania terenu nr 6/10 (strona 58).
W wyniku porównania inwentaryzacji z projektem zagospodarowania stwierdzono, że nie zmieniono lokalizacji poziomej sieci (przebiegu trasy). Organ dokonał analizy projektu zagospodarowania działki stanowiącego element zatwierdzonego projektu budowlanego - projekt budowlany tom 1, plan zagospodarowania terenu nr 6/10 w obrębie działki nr [..]. Projekt zagospodarowania wykonano na mapie do celów projektowych, sporządzonej przez uprawnionego geodetę, na której naniesiono również wysokości istniejącego terenu w postaci warstwic co 1 metr wysokości. Punkty S808 i Hp5, wokół których istnieje sporne wzniesienie, znajdują się pomiędzy warstwicą 155 m i 154 m. Przed budową sieci rzędne poziomu terenu wynosiły 154,8 m. W projekcie rzędna projektowanego terenu wynosi 156,20 m. Z interpolacji wynika, że wysokość poziomu terenu w tym punkcie przed budową sieci wynosiła 154,8 m. W projekcie zagospodarowania terenu określono rzędną projektowaną terenu na wysokości 156,2 m. Wobec tego teren wokół punktu S808 i Hp5 po wykonaniu sieci zostaje podniesiony o wysokość ok. 1,4 m, co powoduje powstanie wzniesienia, czyli spornego nasypu.
Powyższe oznacza, w ocenie organu, że roboty budowlane w obrębie działki nr [..] w spornym punkcie zostały wykonane zgodnie z projektem budowlanym oraz że nie występuje zagrożenie życia i zdrowia ludzi w wyniku powstania nasypu. Organ nie stwierdził także gromadzenia się wód opadowych.
Rozpoznając odwołanie skarżącego, w którym zarzucono m.in. nieustalenie osób winnych zaniedbań i powstania wału na działce nr [..] będącego zagrożeniem dla upraw na niej poprzez nieodpływanie wody oraz narażającym na niebezpieczeństwo utraty życia i zdrowia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 25 lipca 2019 r., powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 50 i art. 51 P.b., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 19 marca 2019 r. W uzasadnieniu wskazano, że pomimo przeprowadzenia oględzin na działce skarżącego podczas występowania opadów deszczu, nie stwierdzono gromadzenia się wód opadowych, nie występuje zatem zagrożenie dla życia i zdrowia. W ocenie organu ponadto inwestycja została zrealizowania zgodnie z projektem budowlanym.
Organ wyjaśnił, że podniesienie terenu wokół punktów S808 i Hp5 o ok. 1,4 m w związku z wykonaniem sieci i powstanie spornego nasypu wynika z projektu budowlanego, który dotyczy budowy kanalizacji grawitacyjnej. Aby kanalizacja taka funkcjonowała, należy wykonać spadek terenu w kierunku oczyszczalni ścieków. Ścieki w takim systemie są transportowane pod wpływem grawitacji i spływają do strefowych pompowni lub tłoczni, a następnie przewodami tranzytowymi tłoczone są do oczyszczalni. Analizowany odcinek kanalizacji sanitarnej zakończony studnią S808 - poprzez studnię S807 - podłączony jest do studni S801. Studnia S801 znajduje się między warstwicą 156 m a 157 m. Z interpolacji wynika, że wysokość poziomu terenu w tym punkcie przed budową sieci wynosiła około 156,5 m, a zatem spadek terenu jest od studni S801 do studni S808. Widoczne na planie zagospodarowania oznaczenia przy opisie symboli studni betonowej S wskazują projektowaną rzędną terenu i rzędną dna kanału.
W odniesieniu do powyższych studni rzędne dna kanału wynoszą: S808 - 154,81m, S807 - 154,64 m i S801 - 154, 41m, co oznacza, że zaprojektowany spadek przebiegu kanału na tym odcinku jest w kierunku studni S801 dla zapewnienia funkcjonowania kanalizacji grawitacyjnej. Inwentaryzacja geodezyjna sieci wykonana w obrębie działki [..] została wykonana przez uprawnionego geodetę 14 kwietnia 2015 r. i podpisana przez kierownika budowy. Na dokumencie naniesiono zinwentaryzowaną wysokość dna studni w obrębie punktu S808, to jest 154,82 m, która różni się od projektowanej o zaledwie 1 cm (rzędna projektowa wynosi 154,81). Geodeta nie zinwentaryzował poziomu terenu w obrębie S808, który według projektu wynosi 156,20 m (projekt budowlany TOM 1, plan zagospodarowania terenu nr 5/10, strona 57).
Organ przyznał, że projekt budowlany nie przewidywał wykonania nasypu ponad poziom gruntu w celu posadowienia odcinka sieci na działce nr [..]. Projekt zakładał sprawdzenie założonej niwelety, zaś inwestor, aby zrealizować sieć zgodnie z projektem, uzupełnił materiał ziemny w miejscach, gdzie brakowało go w planowanym przebiegu odcinka sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej, wykonując studnię betonową S808 i hydrant Hp5 zgodnie z założonymi rzędnymi. W związku z tym, teren wokół punktu S808 i Hp5 po wykonaniu sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej został podniesiony o 1,4 m, co spowodowało powstanie wzniesienia.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył jednak, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 12 sierpnia 2015 r., zmienioną decyzją z 19 sierpnia 2015 r. udzielił Gminie pozwolenia na użytkowanie kanalizacji sanitarnej i sieci wodociągowej w miejscowości B., obejmującej m.in. działkę nr [..] przed zakończeniem wszystkich robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę. Organ pierwszej instancji po przeprowadzeniu kontroli obowiązkowej stwierdził, że inwestycję wykonano zgodnie z projektem zatwierdzonym decyzją Starosty z 21 lutego 2014 r., warunkami technicznymi oraz, że nie powoduje ona pogorszenia warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia, a teren budowy został uporządkowany i właściwie zagospodarowany. Do zakończenia budowy pozostało wykonanie zlewni PL-4, PL-5, PL-7 i PD, trzech przepompowni lokalnych (PL-4, PL-5, PL-7), trzech przepompowni przydomowych (Pd-1, Pd-2 i Pd-3) oraz wodociągu 90PE o długości 2058,7 m. Fakt udzielenia pozwolenia na użytkowanie tej inwestycji, obejmującej działkę nr [..], powoduje, w ocenie organu, brak podstaw do prowadzenia postępowania w oparciu o przepisy art. 50 i 51 P.b. Biorąc pod uwagę wszystkie opisane okoliczności sprawy organ uznał, że nie wystąpiły przesłanki zastosowania art. 50 ust. 1 P.b.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. decyzję WINB z 25 lipca 2019 r. M.M. wniósł o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W ocenie skarżącego organy bezpodstawnie nie zastosowały art. 50 ust. 1 P.b., a decyzja wydana w sprawie jest ogólnikowa i nie wskazuje osoby winnej zaniechań.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 25 lipca 2019 r., utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego 19 marca 2019 r. o braku podstaw do rozstrzygnięcia w oparciu o art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm., dalej jako: P.b.), w sprawie budowy przez Gminę odcinka sieci wodociągowej i kanalizacyjnej na działce nr [..] obręb B., gmina C., będącej własnością skarżącego.
Materialną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowią art. 50 i 51 P.b. Zgodnie z art. 50 ust. 1 P.b., w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Na mocy art. 51 ust. 1 P.b., przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.
Uregulowania z art. 51 P.b. stanowią kontynuację rozwiązań legalizacyjnych przyjętych w art. 50 i znajdują zastosowanie również do robót budowlanych zakończonych. W myśl art. 51 ust. 7 P.b., właściwy organ jest zobowiązany do wydania nakazów i obowiązków określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 tego artykułu, jeżeli roboty budowlane w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 P.b. Ponadto, mając na uwadze fakt, że w niniejszej sprawie zapadł wyrok WSA w Gdańsku z 21 lutego 2018 r., zastosowanie znaleźć musi także art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Ten ostatni przepis wprowadza instytucję związania oceną prawną wyrażoną przez sąd w danej sprawie, które to związanie uchyla tylko zmiana przepisów prawa, mających zastosowanie w sprawie lub istotna zmiana okoliczności faktycznych. Jednocześnie, związanie sądu administracyjnego własną oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a obowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku w razie stwierdzenia braku zastosowania do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. np. wyrok NSA z 22 października 2014 r., II FSK 2472/12, LEX nr 1591744). W pierwszej kolejności zatem należało przeanalizować, czy organy administracji, związane wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w ww. wyroku sądu z 21 lutego 2018 r., zastosowały się do nich.
Jak to słusznie zauważył sąd w wyroku z 21 lutego 2018 r., zastosowanie trybu naprawczego uregulowanego w art. 50 – 51 P.b. uzależnione jest od dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, to jest rzeczywistego charakteru wykonanych robót budowlanych. Takiej analizy tymczasem zabrakło w postępowaniu organów obu instancji, które nie przeprowadziły oględzin nieruchomości na spornym odcinku w celu zweryfikowania zarzutów skarżącego, skonfrontowania rozwiązań projektowych z rzeczywiście wykonanymi robotami budowlanymi, a także sprawdzenia, czy roboty te nie zostały wykonane w sposób mogący powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi, mienia lub środowiska. W konsekwencji, zasadniczym elementem ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego musiało stać się uzupełnienie materiału dowodowego w kierunku wskazanym przez sąd.
Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ja decyzji organu I instancji oraz akt administracyjnych niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, że organy administracji uzupełniły materiał dowodowy w sposób wskazany w cytowanym wyroku WSA z 21 lutego 2018 r., a następnie dokonały ustaleń oraz analizy tych ustaleń przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 50 ust. 1 P.b.
Jak wynika z akt sprawy, budowa spornego odcinka sieci wodociągowej i kanalizacyjnej na działce skarżącego o numerze [..] nastąpiła w oparciu o decyzję Starosty z 21 lutego 2014 r. Skarżący zarzuca wykonanie powyższych robót w obrębie studni S808 zlokalizowanej na działce nr [..] w sposób odbiegający od projektu, poprzez posadowienie jej ponad gruntem i usypanie w ten sposób wału o wysokości 1 m, co stwarza niebezpieczeństwo gromadzenia wód opadowych i powodu utratę wartości nieruchomości. Powyższe oznacza, że w ramach analizy zarzutów skarżącego przez pryzmat przesłanek zasadności prowadzenia tzw. postępowania naprawczego z art. 50 P.b., należało sprawdzić zgodność wykonanych robót budowlanych z projektem budowlanym, pozwoleniem na budowę i przepisami (art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b.), a następnie sposób ich wykonania mogący powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi, mienia lub środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b.).
Odnośnie tej pierwszej kwestii, prawidłowość przeprowadzonej analizy uzależniona została w ww. wyroku sądu z 21 lutego 2018 r. przede wszystkim od przeprowadzenia oględzin nieruchomości na spornym odcinku w celu skonfrontowania ustaleń tak poczynionych co do faktycznie zrealizowanych robót z założeniami ich dotyczącymi, wynikającymi z pozwolenia na budowę i dokumentacji projektowej. Jak wynika z akt administracyjnych, organ I instancji przeprowadził oględziny nieruchomości w dniu 25 października 2018 r., w trakcie których ujawnił wzniesienie w obrębie studzienki kanalizacyjnej S808 i punkt sieci wodociągowej Hp5.
Z kolei, analiza dokumentacji projektowej, w tym inwentaryzacji geodezyjnej sieci wykonanej w obrębie działki [..] z 14 kwietnia 2015 r. oraz projektu zagospodarowania terenu ujawnia zinwentaryzowaną wysokość dna studni w obrębie punktu S808, tj. 154,82 m, która różni się od projektowanej o zaledwie 1 cm (rzędna projektowa wynosi 154,81 m). Z kolei, poziom terenu w obrębie studni S808 według projektu wynosi 156,20 m. Projekt zagospodarowania terenu wykonano na mapie do celów projektowych, sporządzonej przez uprawnionego geodetę, na której naniesiono wysokości istniejącego terenu w postaci warstwic co 1 metr wysokości. Punkty S808 i Hp5, wokół których istnieje sporne wzniesienie, znajdują się pomiędzy warstwicą 155 m i 154 m. Przed budową sieci rzędne poziomu terenu wynosiły 154,8 m. W projekcie rzędna projektowanego terenu wynosi 156,20 m. Powyższe prowadzi do wniosku, że teren wokół punktu S808 i Hp5 po wykonaniu sieci został podniesiony o wysokość około 1,4 m, co niewątpliwie spowodowało powstanie spornego nasypu.
Nasyp ten jednak, jak wynika z powyższych ustaleń, znajduje oparcie w analizowanej dokumentacji projektowej. Wprawdzie organ odwoławczy wskazał, że projekt budowlany nie przewidywał wykonania nasypu ponad poziom gruntu w celu posadowienia odcinka sieci na działce nr [..], to jednak zakładał sprawdzenie założonej niwelety. Oznacza to, że przewidywał uzupełnienie materiału ziemnego w miejscach, gdzie go brakowało w planowanym przebiegu odcinka sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej, zgodnie z założonymi rzędnymi. W konsekwencji, zdaniem sądu, wykonane roboty budowlane wokół punktu S808 i Hp5 związane z realizacją sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej, skutkujące podniesieniem terenu i powstaniem nasypu, znajdują oparcie w przedłożonej dokumentacji projektowej, a w szczególności – brak jest podstaw do zakwalifikowania ich jako istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego w rozumieniu art. 36a ust. 5 P.b. Skoro tak – to z tego powodu brak jest podstaw do zastosowanie środków, przewidzianych w art. 51 P.b.
Z kolei, zarzut wykonania robót budowlanych w sposób zagrażający bezpieczeństwu ludzi, mienia i środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b.), a w szczególności w sposób, który powoduje gromadzenie wód opadowych, nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym. Jak wynika z protokołu oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji w trakcie opadów deszczowych na spornym odcinku przebiegu sieci deszczowej i kanalizacyjnej nie zalegały wody opadowe i ustalenia tego również nie zakwestionował skarżący.
Powyższe oznacza, że zebrany w sprawie materiał dowodowy, jak i jego ocena, dokonana przez organy obu instancji uzasadnia przyjęte stanowisko o braku podstaw do zastosowania trybu naprawczego, przewidzianego w art. 51 P.b., bowiem nie ziściła się żadna z analizowanych przesłanek, zawartych w art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 P.b. Przeprowadzona przez organy ocena nie narusza jednocześnie art. 153 p.p.s.a.
Niezależnie od tego, sąd zauważa, na co też zwrócił uwagę organ odwoławczy, że w decyzji z 12 sierpnia 2015 r., zmienionej decyzją z 19 sierpnia 2015 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie kanalizacji sanitarnej i sieci wodociągowej, zlokalizowanej m. in. na działce nr [..], stanowiącej własność skarżącego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest końcowym etapem procesu inwestycyjnego skierowanym na sprawdzenie, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z obiektem projektowanym, na który organ administracyjny udzielił pozwolenia budowlanego, a więc z tym, co zakładano na etapie wstępnym procesu inwestycyjnego. Instytucja pozwolenia na użytkowanie została wprowadzona m.in. w celu zagwarantowania inwestorowi takiego zakończenia prawnego procesu inwestycyjnego, aby mógł on korzystać ze zrealizowanej i zakończonej prawnie inwestycji - użytkować obiekt.
Wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i uzyskanie przez tę decyzję przymiotu ostateczności, chronionego zasadą trwałości, określoną w art. 16 k.p.a., stanowi dla inwestora ustawową gwarancję, że może on prawnie korzystać ze zrealizowanego w sposób legalny obiektu budowlanego i to w pełnym znaczeniu tego "korzystania", jako korzystanie z rzeczy - obiektu stanowiącego nieruchomość lub jego część, tak w znaczeniu publiczno-prawnym, jak i prywatno-prawnym (por. A.Plucińska-Filipowicz, Prawo budowlane w Orzecznictwie Sądów Administracyjnych [w:] Nieruchomości 2012, nr 8).
W konsekwencji, istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu (instalacji) jako swoistego potwierdzenia jego legalności co do zasady nie pozwala na prowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 51 P.b. Nie można bowiem prowadzić postępowania legalizacyjnego w stosunku do obiektu, którego legalność potwierdza inny akt administracyjny, gdyż jest to sprzeczne z regułami porządku prawnego, zasadami legalności i praworządności (art. 6 i art. 7 k.p.a.) oraz podważa zaufanie do organów państwa (por. wyroki NSA z: 5 lutego 2010 r., II OSK 294/09, 20 maja 2011 r., II OSK 887/10, 1 sierpnia 2012 r., II OSK 2012/11, 27 września 2012 r., II OSK 1009/11, wyrok WSA w Gliwicach z 18 kwietnia 2013 r., II SA/Gl 1430/12, wyrok WSA w Krakowie z 25 maja 2016 r., II SA/Kr 358/16, wyrok WSA w Warszawie z 9 sierpnia 2018 r., VII SA/Wa 2688/17, www.nsa.gov.pl). Co do zasady zatem, uzyskanie przez inwestora pozwolenia na użytkowanie obiektu pozbawia organy możliwości prowadzenia postępowania na podstawie art. 51 P.b., nawet wówczas, gdy w ich ocenie obiekt jest w złym stanie technicznym.
Możliwość prowadzenia takiego postępowania naprawczego istnieje wyłącznie po wyeliminowaniu z obrotu prawnego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Powyższe również oznacza, że skarga w okolicznościach niniejszej sprawy nie mogłaby zostać uwzględniona, bez wyeliminowania z obrotu prawnego ww. decyzji o pozwoleniu na użytkowanie kanalizacji sanitarnej i wodociągowej.
W tej sytuacji sąd, na mocy art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.