Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 10 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 622/23

Uzasadnienie

1. 1. Zaskarżoną decyzją z dnia 18 maja 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku (dalej jako: "SKO", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") oraz art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm., dalej jako: "u.ś.r."), po rozpoznaniu odwołania J. K. (dalej jako: "Skarżąca", "strona", "wnioskodawca") od decyzji wydanej przez Kierownika Działu Świadczeń Wychowawczych, Rodzinnych i Alimentacyjnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Chojnicach, działającego z upoważnienia Miasta Chojnice (dalej jako: "organ pierwszej instancji") w sprawie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad C. K. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.
2. 2. Rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy:
3. 2.1. W dniu 17 stycznia 2023 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Chojnicach wpłynął wniosek strony, reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem.
4. 2.2. Decyzją z dnia 20 lutego 2023 r., po rozpoznaniu wniosku Skarżącej, organ pierwszej instancji odmówił przyznania Wnioskodawczyni prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w związku z opieką nad mężem C. K. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że w oparciu o przedłożone dokumenty ustalono, że Wnioskodawczyni jest uprawniona i pobiera emeryturę z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Chojnicach. Natomiast w świetle art. 17 ust. 5 lit. a u.ś.r. uznać należy, że przepis ten wprost wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób wymienionych w art. 17 ust. 1 i 1a tej ustawy, w sytuacji w której osoba sprawująca opiekę nad niepełnosprawną osobą ma ustalone prawo do emerytury.

W przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Organ zaznaczył, że wyboru miedzy emeryturą, a świadczeniem pielęgnacyjnym nie można utożsamiać ze złożeniem jedynie oświadczenia o wyborze któregoś z tych świadczeń lub ze złożeniem jedynie wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, przy jednoczesnym pobieraniu emerytury. Wybór świadczenia pielęgnacyjnego musi być uzewnętrzniony złożeniem wniosku o zawieszenie prawa do emerytury do organu rentowego, czyli innego organu niż organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W decyzji wskazano również, że nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1b ww. ustawy ze względu na fakt, że ustalony stopień niepełnosprawności osoby wymagającej opieki datuje się od 5 kwietnia 2019 r., natomiast nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność.

Ponadto organ pierwszej instancji stwierdził, że w świetle uregulowania ustawy jeżeli osoba wnioskująca nie jest matką lub ojcem osoby, nad którą sprawuje opiekę, to przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego warunkuje spełnienie przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 1 lub 1a – co oznacza, że może otrzymać wnioskowane świadczenie wyłącznie w sytuacji istnienia po swej stronie obowiązku alimentacyjnego w rozumieniu Kodeksu Rodzinnego i Opiekuńczego.

Organ powołując art. 132 Kodeksu Rodzinnego i Opiekuńczego wskazał, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami.

W świetle powołanych przepisów nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uzależnione jest od spełnienia szeregu przesłanek, wynikających z art. 17 ust. 1, ust. 1a i ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Reasumując zdaniem organu pierwszej instancji z uwagi na fakt, iż nie została spełniona przesłanka zawarta w art. 17 ust.1b, ust. 5 powołanej ustawy wnioskowane świadczenie nie przysługuje.

1. 2.3. W wyniku rozpatrzenia odwołania Skarżącej od ww. decyzji, SKO decyzją z dnia 18 maja 2023 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że nie podziela stanowiska organu pierwszej instancji odmawiającego przyznania wnioskowanego świadczenie z powodu braku spełnienia przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. ze względu na fakt, że ustalony stopień niepełnosprawności osoby wymagającej opieki datuje się od 5 kwietnia 2019 r., natomiast nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność. SKO wskazało na jednolicie akceptowany w orzecznictwie pogląd, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części art. 17 ust. 1b ustawy, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. w sprawie sygn. akt K 38/13. Skutkiem wydanego orzeczenia Trybunału jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku tj. od dnia 23 października 2014 r.

W świetle powyższego zdaniem organu odwoławczego przesłanka formalna, jaką jest posiadanie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, została w niniejszej sprawie spełniona.

SKO za nieprawidłowe uznało również stanowisko organu pierwszej instancji odnośnie zaistnienia w sprawie przesłanki negatywnej określonej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Zdaniem SKO regulacja ta znajduje zastosowanie w sytuacji, w której o świadczenie pielęgnacyjne ubiega się inna osoba niż współmałżonek, na której ciąży obowiązek alimentacyjny. Przesłanka ta w niniejszej sprawie nie stanowi przeszkody dla uzyskania prawa do świadczenia alimentacyjnego. W sprawie nie jest kwestionowany fakt, że małżonek Skarżącej ze względu na stan zdrowia wymaga całodobowej opieki osoby drugiej, nie jest też kwestionowany fakt sprawowania opieki przez Wnioskodawczynię.

Natomiast SKO mając na uwadze dokonane w przedmiotowej sprawie ustalenia, iż Wnioskodawczyni jest uprawniona do emerytury oraz będąc reprezentowaną przez adwokata nie zawiesiła prawa do pobierania emerytury, to zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę m.in. ma ustalone prawo do emerytury. W ocenie organu odwoławczego powyższe wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji posiadania przez osobę sprawująca opiekę prawa do emerytury.

W tym stanie rzeczy SKO uznając zaskarżoną decyzję za słuszną utrzymało ją w mocy.

1. 3. Skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika - adwokata, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję SKO, zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. 1) naruszenie prawa materialnego tj.:
2. a) art. 17 ust. 1 pkt 5 lit.a u.ś.r., poprzez poprzestanie na literalnej wykładni tego przepisu i uznanie, iż uprawnienie strony do emerytury uniemożliwia przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
3. 2) Naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie tj.
4. a) art. 77 § 1 w zw. z art. 9 k.p.a., poprzez niezebranie pełnego materiału dowodowego w sprawie, które wynikło z naruszenia prawa materialnego wskazanego powyżej, tzn. poprzez niewezwanie strony do zawieszenia przysługującego jej prawa do emerytury, mimo spełnienia pozostałych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oraz niezapewnienie strony o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego po zawieszeniu przez nią prawa do emerytury;
5. b) art. 136 § 1 k.p.a. poprzez nieuzupełnienie braków w postępowaniu dowodowym organu pierwszej instancji w uzupełniającym postepowaniu dowodowym w trakcie postępowania odwoławczego.

Mając na uwadze powyższe pełnomocnik strony wniósł o; uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej decyzji organu pierwszej instancji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

1. 4. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje

1. 5.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie.

1. 5.2. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) dalej jako "p.p.s.a." stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez Sąd: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Ponadto, w myśl art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., na wniosek Skarżącej zgłoszony w skardze, przy braku sprzeciwu organu odwoławczego.

Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził naruszenia prawa, które skutkowały koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

1. 5.3. Mając na uwadze zaistniałą kwestię sporną wskazać należy, że w myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
2. 1) matce albo ojcu,
3. 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
4. 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
5. 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Stosownie do art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Natomiast zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma (m. in.) ustalone prawo do emerytury (...).

Ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika, że mąż Skarżącej, C. K. ma mocy orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Chojnicach z 18 listopada 2022 r., wydanego na okres do 30 listopada 2025 r., został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności, ze wskazaniem, że nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 5 kwietnia 2019 r.

Ponadto z zaświadczenia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 26 stycznia 2023 r. wynika, że Skarżąca pobiera emeryturę od 1 października 2017 r. Wysokość emerytury wynosi 1522,60 zł (brutto), przy czym wysokość świadczenia emerytalnego do wypłaty wynosi 1385,57 zł.

Organ I instancji w wydanej decyzji uznał trzy przesłanki do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, z których jedną było niespełnienie wymogów art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, gdyż z orzeczenia o niepełnosprawności wynika, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 5 kwietnia 2019 r., natomiast nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność.

Ponadto organ pierwszej instancji wskazując na kolejność obowiązku alimentacyjnego wynikającego z Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego uznał, że Skarżąca jako małżonka nie spełnia warunków z art. 17 ust. 5 ustawy.

Trzecią z przesłanek stanowiło niespełnienie wymogów art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., z uwagi na ustalone prawo Skarżącej do świadczenia emerytalnego.

Organ pierwszej instancji nie uwzględnił jednak, że z dniem 23 października 2014 r. art. 17 ust. 1b ww. ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz. U. poz. 1443).

SKO w skarżonej decyzji nie podzieliło argumentacji organu pierwszej instancji dotyczącej podstawy prawnej odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na wiek i czas powstania niepełnosprawności osoby dorosłej, wskazując na konsekwencje wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt K 38/13 oraz uznało za na wadliwe stanowisko tego organu, co do zaistnienia w niniejszej sprawie przesłanki negatywnej przyznania świadczenia z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a tj. gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. SKO wskazało, że regulacja ta znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy o świadczenie pielęgnacyjne ubiega się inna osoba niż współmałżonek, na której ciąży obowiązek alimentacyjny.

W ocenie Sądu stanowisko SKO w tym zakresie jest prawidłowe.

Natomiast SKO podzieliło jednak błędnie stanowisko organu pierwszej instancji w kwestii zaistnienia negatywnej przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W ocenie obu organów przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. jednoznacznie wyklucza możliwość przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż wnioskodawczyni ma ustalone prawo do emerytury. Stanowisko to, w ocenie Sądu, nie jest trafne.

5.4. Problem zaistniały w niniejszej sprawie był już przedmiotem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, który początkowo w szeregu orzeczeń (por. wyroki z 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 134/18, z 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2950/15, z 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 3269/15, dostępne CBOSA) opowiadał się za wykładnią przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury (renty), jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. W tych orzeczeniach powoływano się na wykładnię językową przywołanego wyżej przepisu, wskazując także na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno-rentowych i świadczeń rodzinnych.

Powyższy pogląd prawny jednak ewoluował. Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę podziela argumentację wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 maja 2020 r. w sprawie sygn. akt I OSK 2375/19 (CBOSA) uwzględniając ja w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł mianowicie potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Wprawdzie proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to jednak nie można się jedynie do nich ograniczać. Zastosowanie bowiem dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej.

Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej, jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa.

Jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r., istotną cechą osób, będących adresatami zawartej tam normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie.

Zdaniem Sądu, wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, pozbawiająca w każdym przypadku prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby, którym przysługuje prawo do świadczenia emerytalnego czy rentowego, naruszałaby konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

W wyrokach z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19 oraz z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19 (CBOSA) NSA stanął na stanowisku, zgodnie z którym zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury. Zatem zgodnie z tym stanowiskiem, osobie uprawnionej, posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w powyższym przepisie należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela jednak przedstawionego w ww. wyrokach sposobu rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia rentowego. Wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością renty czy emerytury pozostawałaby bowiem w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego jednoznacznie określa kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Słusznie podnosi się w orzecznictwie niektórych wojewódzkich sądów administracyjnych, że praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno–rentowe (por. wyrok WSA w Poznaniu z 13 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 824/19 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z 20 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1265/19, WSA w Gdańsku z 13 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 237/22, CBOSA).

Na brak możliwości "wyrównania" pomiędzy kwotą przyznanej emerytury a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego wskazywał też Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 772/21, z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, z 25 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 563/21, z 24 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 349/21, z 26 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2917/20, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 26 listopada 2021 r. sygn. akt IV SA/Wr 640/21, CBOSA), które to stanowisko pozostaje w całości zgodne z poglądem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę.

5.5. Należy zatem przyjąć, że prawidłowe rozwiązanie opisanego problemu polega na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. W przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz.U. 2022, poz. 504, dalej u.e.r.f.u.s.), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego.

Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych czy art. 96 u.e.r.f.u.s.), wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i świadczeń emerytalno-rentowych przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych. Biorąc jednak pod uwagę przedstawione zasady konstytucyjne, Sąd uznał, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę (rentę), winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Wybór może zrealizować poprzez złożenie do organu emerytalno-rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury lub renty na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s.

Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do renty, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem jej wypłaty, poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Istota ograniczenia prawa do emerytury, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do świadczenia emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do świadczenia emerytalnego lub rentowego skutkuje wstrzymaniem jego wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

5.6. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy wprawdzie słusznie zauważył w uzasadnieniu decyzji, że Skarżąca nie zawiesiła prawa do emerytury, co stanowi negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., jednak nie dostrzegł potrzeby prawidłowego pouczenia Skarżącej w tym zakresie, w sytuacji gdy uznał że stanowisko organu pierwszej instancji co do kwestionowanych przez ten organ pozostałych warunków przyznania świadczenia jest wadliwe.

Podkreślenia przy tym wymaga, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się złożone wraz z pismem pełnomocnika strony z dnia 7 lutego 2023 r. zaświadczenie ZUS dotyczące pobieranej przez Skarżącą emerytury, niemniej pismo to zostało przesłane w sytuacji poinformowania przez organ pierwszej instancji pełnomocnika strony o braku spełnienia przez wnioskodawczynię wskazanych powyżej przesłanek do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego.

W takiej sytuacji działanie Skarżącej uznać należy za racjonalne, bowiem zawieszenie prawa do emerytury przed powzięciem informacji o spełnianiu pozostałych warunków do otrzymania wnioskowanego świadczenia, mogłoby powodować niepewność i obawę, czy uzyska wybrane świadczenie i czy nie pozostanie bez środków finansowych.

Zdaniem Sądu organy w pierwszej kolejności powinny ocenić spełnienie przez Wnioskodawczynię przesłanek pozytywnych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, zaś w razie ich potwierdzenia, w następnej kolejności - umożliwić jej dokonanie wyboru świadczeń przez wskazanie na możliwości zawieszenia pobierania emerytury (por. wyr. Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 2022 r. sygn. akt I OSK 1559/21, CBOSA).

Zdaniem Sądu – w zaistniałym stanie faktycznym – na konieczność udzielenia stosownej informacji nie wpływa fakt, że Skarżąca była reprezentowana w postępowaniach administracyjnych obu instancji przez profesjonalnego pełnomocnika. Przedstawiając podstawę prawną determinującą zakres ciążącego na organie obowiązku informacyjnego w powyższym zakresie należy wskazać, że zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury, od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie renty i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ winien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie, z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.

Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nadto, zgodnie z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości.

Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalno-rentowych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas (zob. wyrok NSA z 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19, CBOSA).

Odnosząc się do kwestii reprezentowania strony w postępowaniu administracyjnym przez profesjonalnego pełnomocnika, Sąd podziela zawarte w orzecznictwie stanowisko o ograniczeniu opisanego wyżej obowiązku informacyjnego w zakresie treści przepisów prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 14 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 935/19, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 699/11, CBOSA). Posiadaną przez dotychczasowego pełnomocnika wiedzę o treści obowiązujących przepisów odzwierciedla chociażby treść złożonego w imieniu strony oświadczenia z 13 stycznia 2023 r., że z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wnioskodawczyni zobowiązuje się do zawieszenia otrzymanego świadczenia emerytalnego.

Zauważyć jednak należy, że dla zapewnienia opisanej wyżej koordynacji działań oraz płynnego przejścia osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalno-rentowych do systemu świadczeń rodzinnych, osobie pobierającej świadczenie emerytalne należy udzielić informacji dotyczącej zweryfikowania pozostałych przesłanek przyznania świadczenia przez organ prowadzący postępowanie, której to wiedzy profesjonalny pełnomocnik nie posiada. Jest to szczególnie istotne z uwagi na fakt, że w złożonym przez pełnomocnika oświadczeniu z dnia 13 stycznia 2023 r. strona wskazała, że zobowiązuje się do zawieszenia dotychczas otrzymywanego prawa do świadczenia emerytalnego, z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W ocenie Sądu, trudno bowiem oczekiwać, że strona zawiesi swoje prawo do emerytury, nie mając jednoznacznej informacji od organu, że spełnia pozostałe warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a brak zawieszenia prawa do emerytury jest jedyną przeszkodą przyznania jej tego świadczenia. Właściwie prowadzone postępowanie powinno umożliwić Skarżącej zawieszenie prawa do emerytury i pobieranie przez nią świadczenia pielęgnacyjnego od daty zawieszenia tego prawa, przy czym informację w tym zakresie organ powinien udzielić wnioskodawcy możliwie niezwłocznie, tak by umożliwić jej jak najszybsze uzyskanie świadczenia wyższego.

Sąd podkreśla, że wyeliminowanie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., wykluczającej nabycie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, nie przesądza o spełnieniu przesłanek pozytywnych. W pierwszej kolejności organ powinien zatem ocenić, zgodnie z zasadami oceny dowodów wynikającymi z k.p.a., spełnienie przez stronę przesłanek pozytywnych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Dopiero po ustaleniu, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury, organ powinien pouczyć skarżącą o możliwości zawieszenia prawa do emerytury i wyboru wnioskowanego świadczenia, wzywając w konsekwencji do zawieszenia prawa do emerytury w celu uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. W okolicznościach niniejszej sprawy organ pierwszej instancji nieprawidłowo zweryfikował przesłanki przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia. Organ odwoławczy z kolei przesłanki te ustalił już prawidłowo, a więc odmiennie niż organ pierwszej instancji, to jednak w sposób wadliwy zastosował przepis kreujący przeszkodę w uzyskaniu świadczenia pielęgnacyjnego, nie dostrzegając wynikających z niego uprawnień dla strony skarżącej.

Jednocześnie organ odwoławczy zaniechał poinformowania Skarżącej o przysługującej jej możliwości wyboru świadczenia oraz o możliwości zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, co skutkowało przedwczesną odmową przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia.

1. 5.7. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy zobowiązany będzie do uwzględnienia przedstawionej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. oraz pominięcia tej części normy art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, którą Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 uznał za niezgodną z Konstytucją RP. Rozstrzygnięcie sprawy wymagać będzie dokonania wszechstronnych ustaleń, pozwalających na stwierdzenie, czy Skarżąca spełnia wszelkie pozytywne materialnoprawne przesłanki, by uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad mężem, a jeśli tak, to konieczne będzie udzielenie Skarżącej niezbędnych informacji i pouczeń o treści wynikającej z przedstawionej powyżej wykładni przepisów prawa w zakresie ewentualnego usunięcia przeszkód do uzyskania wnioskowanego świadczenia.

1. 5.8. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika, będącego adwokatem, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).