Uzasadnienie
J. R. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 lipca 2014 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 5 czerwca 2014 r., nr [...], ustalającą skarżącej jednorazową opłatę w wysokości 7.590 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w miejscowości P., oznaczonej ewidencyjnie jako działka gruntu nr [...], na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zaskarżoną decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia 5 czerwca 2014 r., nr [...], Wójt Gminy P., działając na podstawie art. 36 ust. 3 i 4, art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), ustalił J. R. jednorazową opłatę w wysokości 7.590 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w miejscowości P., oznaczonej ewidencyjnie jako działka gruntu nr [...], obręb: [...] o powierzchni 1.0938 ha, dla której Sąd Rejonowy w L. prowadził księgę wieczystą nr [...], na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Z uzasadnienia decyzji wynika, że Rada Gminy uchwałą nr VII/42/2011 z dnia 30 marca 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu miejscowości P. w gminie P. obejmującego tereny położone na północ od linii kolejowej (Dz. Urz. Woj. Pom. z dnia 07 lipca 2011 r. nr 81, poz. 1723), ustaliła stawkę procentową opłaty, o której mowa w art, 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tzw. renty planistycznej, na 30% wzrostu wartości nieruchomości. Po wejściu w życie planu miejscowego J. R. dokonała odpłatnego zbycia nieruchomości niezabudowanej oznaczonej ewidencyjnie, jako działka gruntu nr [...], położonej w obrębie P., o powierzchni 1,0938 ha (przed podziałem działka oznaczona była ewidencyjnie nr [...] - decyzja zatwierdzająca projekt podziału z dnia 22 października 2013 r., nr [...]). Dla wskazanej nieruchomości Sąd Rejonowy w L. prowadził księgę wieczystą nr [...]. Powyższe ustalenia wynikają z przesłanego Wójtowi Gminy odpisu aktu notarialnego, umowy sprzedaży nieruchomości niezabudowanej z dnia 22 listopada 2013 r. Repertorium A nr [...].
Zbycie nieruchomości objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (dz. nr [...] położonej w P.) nastąpiło w terminie 5 lat licząc od dnia wejścia w życie wskazanego miejscowego planu. Ustalono, że do dnia 31 grudnia 2003 r. na przedmiotowym terenie obowiązywał ogólny plan zagospodarowania przestrzennego gminy P. - uchwalony przez Radę Gminy w P. uchwałą Nr 14/1984 GRN z dnia 11 października 198 4r. (Dz. Urz. Woj. Słupskiego nr 3 poz. 31 z dnia 19 listopada 1984 r. ze zm.). W planie tym ustalono przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości jako "RP - tereny upraw polowych".
Organ pierwszej instancji ustalił, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu miejscowości P. w gminie P. obejmującego tereny położone na północ od linii kolejowej przyjętego uchwałą Rady Gminy P. uchwałą nr VII/42/2011 z dnia 30 marca 2011 r., ustalono przeznaczenie w/w nieruchomości oznaczone, jako:
- - "32.MN" - dla których ustalono podstawowe przeznaczenie terenu: MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej,
- - "38.KD-Z", "52.KD-D", 53.KD-D - dla których ustalono podstawowe przeznaczenie terenu: KD -ulica w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, wraz ze skrzyżowaniami z innymi ulicami oraz zjazdami i urządzeniami infrastruktury technicznej.
Zgodnie z art. 37 ust. 1 przywołanej ustawy, wzrost wartości nieruchomości obliczono jako różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego, a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Dane wartości ustalono na podstawie operatu szacunkowego z dnia 27 grudnia 2013 r., sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego K. A. (upr. nr [...]), w którym określono, że wartość gruntów nieruchomości - działki nr [...] w obrębie P., przed uchwaleniem miejscowego planu wynosiła 24.300 zł, natomiast po uchwaleniu miejscowego planu wynosiła 49.600 zł.
Według organu operat szacunkowy w niniejszej sprawie nie budzi zastrzeżeń w świetle przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518) oraz zasad wyceny nieruchomości zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. (Dz. U. z 2004 r. nr 207 poz. 2109 ze zm.), w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, do stosowania których odsyła art. 37 ust. 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości dokonała osoba uprawniona, przedmiot wyceny został sporządzony zgodnie z celem wyceny, w operacie została określona wartość rynkowa nieruchomości. Zawiera on prawidłowe dane dotyczące szacowanej nieruchomości oraz szczegółowy opis rozwiązań merytorycznych. Ustalono, że wzrost wartości danej nieruchomości wyniósł 25.300 zł, co przy zastosowaniu stawki renty planistycznej w wysokości 30% daje kwotę opłaty w wysokości 7.590 zł.
W odwołaniu od powyższej decyzji J. R. wniosła o uchylenie jej w całości wskazując, że opłatę wcześniej naliczono w związku ze sprzedażą działki nr [...] oraz zarzucając niewłaściwy dobór działek uznanych przez rzeczoznawcę za podobne do działki wycenianej.
Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 7 lipca 2014 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie kolegium potwierdziło ustalenia organu pierwszej instancji, że działka nr [...] położona w miejscowości P. znajduje się na terenie, którego funkcja uległa zmianie z terenu upraw polowych na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz ulicę. Wartość nieruchomości została ustalona w operacie szacunkowym z dnia 27 grudnia 2013 r. przez rzeczoznawcę majątkowego K. A. Wskazano, że w procesie oszacowania nieruchomości zastosowano podejście porównawcze, metodę porównywania nieruchomości parami. Kolegium uznało, że operat uwzględnia w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie przed i po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego oraz dane o cenach podobnych nieruchomości, w oparciu o dane z rynku nieruchomości.
Operat zawiera opis nieruchomości oraz wskazuje na zmianę przeznaczenia tej nieruchomości z terenu upraw polowych (wskazując na poprzednio obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego) na teren pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i ulice (w nowym planie). Kolegium nie potwierdziło zarzutów odwołującej się w odniesieniu do nieruchomości przyjętych do porównania. Rzeczoznawca majątkowy dla ustalenia wartości nieruchomości przed uchwaleniem i po uchwaleniu planu miejscowego poddał szczegółowej analizie rynek obrotu nieruchomościami w miejscowości P. oraz wielu innych miejscowości z powiatu s. - gmina S., obręb B., B., W., W. i W. oraz gmina Miasto L. i N. Szacując wartość nieruchomości poddał szczegółowej ocenie zależność zmiany cen nieruchomości gruntowych od ich powierzchni oraz takich cech jak: przydatność rolnicza, walory organizacyjne nieruchomości oraz jej położenie ekonomiczne.
Kolegium uznało, że operat odpowiada w związku tym wymogom określonym w § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.). Zdaniem kolegium wskazany operat jako spójny, logiczny i rzeczowy winien stanowić podstawę orzekania. Wysokość opłaty planistycznej prawidłowo określono w zaskarżonej decyzji, w oparciu o wskazany operat uwzględniając wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu oraz wzrost tej wartości w wyniku zmiany przeznaczenia gruntu w przywołanej uchwale.
Za chybiony kolegium uznało zarzut, jakoby opłata została już naliczona do postępowania związanego ze zbyciem działki nr [...]. Działka stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania, oznaczona jako działka nr [...], powstała z podziału działki [...]. W dniu 6 sierpnia 2011 r., tj. w dniu wejścia w życie uchwały Nr VII/42/2011 Rady Gminy P. z dnia 30 marca 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, działka nr [...] nie była podzielona.
Dokonując oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w tym w szczególności operatu szacunkowego kolegium stwierdziło, że oszacowanie wzrostu wartości rynkowej prawa własności przedmiotowej nieruchomości gruntowej w celu naliczenia opłaty planistycznej nie budzi zastrzeżeń. Wójt Gminy P. przeprowadził również całe postępowanie administracyjne z zachowaniem regulujących je przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz Kodeksu postępowania administracyjnego.
W skardze na powyższą decyzję zarzucono:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647) poprzez przyjęcie, że w sprawie doszło do zbycia nieruchomości w rozumieniu powołanej ustawy, uzasadniającego obciążenie skarżącej opłatą w kwocie 7.590 zł;
- 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie na podstawie zebranego materiału dowodowego, że została udowodniona okoliczność zbycia przez skarżącą opisanej wyżej nieruchomości, które uzasadniałoby naliczenie jednorazowej opłaty oraz poprzez uznanie sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego za wiarygodny;
- 3. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy bez uwzględniania słusznego interesu skarżącej.
Wskazując na te naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że w sprawie nie doszło do zbycia nieruchomości w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzasadniającego naliczenie opłaty jednorazowej. Jak wskazało kolegium ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "zbycie" nieruchomości, użytego w art. 36 ust. 4 powołanej ustawy, pozostawiając je wykładni organów stosujących prawo w tym zakresie. Zdaniem skarżącej brak definicji legalnej "zbycia nieruchomości" nie przesądza jednak o niemożliwości jego wyinterpretowania w ogóle. W art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powołanym jako podstawa orzekania przez organ administracji, zostało wskazane, że wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży.
Tym samym, definicja pojęcia "zbycie nieruchomości" z art. 36 ust. 4 została zamieszczona w art. 37 ust. 1, który wyraźnie wskazuje, że ustawodawca ustanawiając te regulacje miał na myśli przypadki sprzedaży nieruchomości. Kolegium winno było wziąć tę okoliczność pod rozwagę z urzędu, a nie dokonywać interpretacji pojedynczego pojęcia ustawy w oderwaniu od pozostałych jej przepisów. Zdaniem skarżącej w przedmiotowej sprawie doszło do sytuacji, w której językowa wykładnia art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie doprowadziła do odtworzenia znaczenia pojęcia "zbycie nieruchomości", które byłoby podstawą obciążenia strony przedmiotową opłatą.
Wobec tego kolegium winno było dokonać wykładni systemowej, tj. przez pryzmat art. 37 ust. 1, w którym wyraźnie wskazano, że wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży. Zestawienie postanowień obu tych przepisów wskazuje, że zamiarem ustawodawcy było nałożenie obowiązku uiszczania opłat nie na właścicieli, którzy dokonali jakiegokolwiek zbycia nieruchomości, a tylko na tych, którzy uczynili to w formie sprzedaży. Zbyciem nieruchomości uzasadniającym obciążenie opłatą nie może być podział nieruchomości. Podkreślono, że tylko w przypadku sprzedaży jedna ze stron otrzymuje ekwiwalent w postaci określonej sumy pieniężnej. Ekwiwalentu takiego nie otrzymuje jednak w przypadku podziału nieruchomości czy zniesienia współwłasności.
W odniesieniu do operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia renty planistycznej skarżąca zarzuciła, że nieruchomości przyjęte w operacie szacunkowym do porównania nie miały charakteru nieruchomości porównywalnych. To wpłynęło na nieprecyzyjne ustalenia wartości wycenianej nieruchomości po podziale. Podkreślono nadto, że w tej sprawie nie ma podstaw, by opłatą w całości obciążać tylko i wyłącznie jedną stronę, czyli skarżącą. Skarżąca podkreśliła, że uznanie decyzji zatwierdzającej podział jako dowodu na okoliczność zbycia nieruchomości w rozumieniu art. 36 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 1 powołanej ustawy oraz sporządzonego operatu szacunkowego stanowi naruszenie przepisu art. 80 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy oraz stanowi niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, czyli naruszenie art. 7 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego na dzień ostatecznego rozstrzygnięcia prawa materialnego i procesowego.
Kontrolując zaskarżoną decyzję w świetle kryterium legalności sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło prawo, wobec czego skarga jako zasadna podlegała uwzględnieniu, chociaż z innych przyczyn niż w niej wskazano.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 lipca 2014 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy P. z dnia 5 czerwca 2014 r., nr [...], ustalającą skarżącej jednorazową opłatę w wysokości 7.590 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w miejscowości P., oznaczonej ewidencyjnie jako działka gruntu nr [...], na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Jak wynika z treści zaskarżonych decyzji, materialnoprawną ich podstawę stanowił art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647), zgodnie z którym jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.
Przytoczony przepis ustala kwestię partycypacji gminy w dochodzie, jaki przynosi zbycie nieruchomości, której wartość wzrosła w związku ze zmianą ustaleń zawartych w planie miejscowym, przewiduje zatem prawo i obowiązek nałożenia przedmiotowej opłaty na osoby, które w dniu wejścia w życie planu (lub jego zmiany) były właścicielami bądź użytkownikami wieczystymi nieruchomości, a następnie nieruchomość tę zbyły. Dyspozycja przytoczonego przepisu nie rodzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych co do tego, że podmiotem zobowiązanym do poniesienia opłaty planistycznej jest właściciel, który zbył nieruchomości, a jej wartość na skutek uchwalenia (zmiany) planu wzrosła. W przepisie tym chodzi wyłącznie o takiego właściciela (użytkownika wieczystego), który był właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości w chwili uchwalenia lub zmiany planu miejscowego. Opłata obciążająca właściciela nie jest zatem zależna od tego, czy wskutek zbycia nieruchomości osiągnął on korzyść (zysk) w związku z jej zbyciem. Decydujące jest zbycie w drodze czynności prawnej (umowy) nieruchomości, której wartość obiektywnie wzrosła wskutek przekwalifikowania takiej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego.
Przesłankami koniecznymi do ustalenia opłaty z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są zatem: obiektywny (określony w operacie szacunkowym) wzrost wartości nieruchomości; ustalenie, że wzrost wartości nastąpił wskutek uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, że musi istnieć związek przyczynowy między uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a wzrostem wartości obiektywnej - rynkowej wartości nieruchomości; wreszcie zbycie nieruchomości, które nastąpiło w drodze umowy przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące.
W myśl art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.
Według ust. 11 art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami, a więc przepisy rozdziału I działu IV ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518), zwanej dalej u.g.n. Zgodnie z art. 156 ust. 1 u.g.n. opinię o wartości nieruchomości sporządza na piśmie rzeczoznawca majątkowy w formie operatu szacunkowego. Jak przyjmuje się jednolicie w judykaturze, jedynym środkiem dowodowym w postępowaniu o ustalenie opłaty planistycznej jest opinia o wzroście wartości nieruchomości sporządzona przez osobę posiadającą uprawnienia rzeczoznawcy. Operat szacunkowy jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. i podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie lub ocenie sądu, nie tylko ocenie pod względem formalnym, ale również pod względem materialnym – uwzględnienia wartości przyjętych w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach wykonawczych wydanych na podstawie tej ustawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1510/10, LEX nr 898076).
Organ administracji publicznej ma zatem obowiązek zbadać sporządzony w toku postępowania administracyjnego operat pod względem jego zgodności ze stosownymi przepisami oraz ocenić jego kompletność, logiczność i zupełność.
Kontrola legalności zaskarżonej decyzji w ramach określonych przepisem art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) wymaga zatem wskazania, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczące opłaty planistycznej nie dają podstawy do obciążenia tą opłatą (mającej charakter daniny publicznej) z innej przyczyny, niż wzrost wartości nieruchomości wskutek uchwalenia (zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie zbycia tej nieruchomości. Kwestia ta ma istotne znaczenie w okolicznościach niniejszej sprawy. Jak bowiem wynika z niespornych ustaleń kolegium Rada Gminy uchwałą nr VII/42/2011 z dnia 30 marca 2011 r., która weszła w życie z dniem 6 sierpnia 2011 r., uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu miejscowości Potęgowo w gminie P. obejmującego tereny położone na północ od linii kolejowej (Dz. Urz.
Woj. Pom. z dnia 07 lipca 2011 r. nr 81, poz. 1723), Uchwała ta jednocześnie ustaliła stawkę procentową opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na 30% wzrostu wartości nieruchomości. Na dzień wejścia w życie uchwały o planie działka nr 25 pozostawała współwłasnością (w częściach ułamkowych) J. R. (w ½) oraz D. i S. małżonków D. (w ½). Natomiast zniesienie współwłasności tej działki nastąpiło po uchwaleniu planu miejscowego (podkreślenie sądu), oraz po jej podziale na działki nr [...] i [...], umową z dnia 5 marca 2013 r., w wyniku której J. R. stała się jedynym właścicielem nieruchomości składającej się z obu wymienionych działek. Z kolei działka nr [...], jak prawidłowo ustaliły organy, przed podziałem stanowiła działkę nr [...], z której została wydzielona.
W przypadku współwłasności nieruchomości opłata planistyczna obciąża współwłaścicieli stosownie do korzyści, jaką odnieśli oni w związku ze wzrostem wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia lub zmiany planu. Gdy mamy do czynienia ze współwłasnością w częściach ułamkowych w rozumieniu art. 196 § 1 k.c., sprzedających obciąża przedmiotowa opłata w częściach ułamkowych wynikających z udziałów we współwłasności i nie jest to odpowiedzialność solidarna.
Na gruncie niniejszej sprawy oznacza to, że J. R. nie mogła być obciążona opłatą planistyczną ustaloną w wysokości wyższej, niż przypadający jej na dzień uchwalenia planu ułamkowy udział w działce nr [...] (oznaczenie przed podziałem i przed zniesieniem współwłasności).
Wymierzenie opłaty planistycznej jest czynnością organu, zatem po dokonaniu wyceny nieruchomości przez uprawnionego rzeczoznawcę i przyjęciu wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej zbyciem, należało uwzględnić stan prawny działki nr [...] na dzień uchwalenia planu (pozostającej we współwłasności w częściach ułamkowych). Natomiast w niniejszej sprawie doszło do takiej sytuacji, że wymierzona opłata następuje wskutek wzrostu wartości nieruchomości po uchwalenia planu, a wysokość tej opłaty uwzględnia późniejsze względem uchwalenia planu zniesienie współwłasności działek nr [...] i [...] (przed podziałem działki nr [...]).
Oznacza to, że kolegium naruszyło przepis prawa materialnego - art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.
Kolejnym stwierdzonym przez sąd uchybieniem organu było uznanie za prawidłowy i odpowiadający przepisom prawa operat sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego K. A., bez wyjaśnienia kwestii wyceny w związku z przeznaczeniem nieruchomości (działki nr [...]) częściowo na funkcje mieszkaniowe, częściowo zaś drogowe, obejmujące drogi publiczne oraz drogę wewnętrzną (na terenie 33 MN). Wynika to z treści decyzji z dnia 13 grudnia 2012 r. zatwierdzającej podział nieruchomości - działki nr [...], na działki nr [...] i nr [...], z decyzji z dnia 22 października 2013 r. zatwierdzającej podział działki nr [...] na działki nr [...] i nr [...], jak również z treści operatu szacunkowego, w którym rzeczoznawca opisał przeznaczenie działek [...] i [...] - na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (32 MN, 33 MN, 34 MN) oraz na terenie oznaczonym 38 KD-Z, 52 KD-D, 53 KD-D (ulice).
Jednocześnie autor operatu stwierdził (str. 17 operatu), że oszacowanie wartości części nieruchomości przeznaczonej w planie miejscowym pod drogi publiczne nastąpiło na podstawie "§ 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego" (Dz. U. nr 207, poz. 2109, ze zm.). Wartość tej części nieruchomości, jak uznał dalej rzeczoznawca, jest w tym przypadku taka sama jak gruntów pozostałych, przeznaczonych do celu zabudowy mieszkaniowej.
Ocenę operatu szacunkowego w zakresie dokonanej wyceny działki nr [...] (obecnie po podziale działki nr [...] i [...]) w części przeznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania pod drogi (jednostki planistyczne oznaczone: 38.KD-Z, 52.KD-D, 53.KD-D - ulice), rozpocząć należy od wyjaśnienia, że zgodnie z art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie natomiast z art. 134 ust. 1 i 2 oraz art. 151 ust. 1 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, jeżeli nieruchomość tego rodzaju występuje w obrocie. Wartością rynkową jest zaś najbardziej prawdopodobna cena, możliwa do uzyskania na rynku z uwzględnieniem cen transakcyjnych, przy uwzględnieniu takich parametrów jak: rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie w planie zagospodarowania, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan zagospodarowania a także aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami.
Jednocześnie przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207 poz. 2109 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem stanowi, że wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 i Nr 199, poz. 1227 oraz z 2009 r. Nr 72, poz. 620) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Zgodnie z § 36 ust. 2 rozporządzenia w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym.
W myśl natomiast § 36 ust. 4 rozporządzenia w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.
Powołane wyżej przepisy, na podstawie odesłania sformułowanego w § 36 ust. 6 rozporządzenia, stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych pod drogi, czyli jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie przeznaczonych pod drogi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Z powyższych regulacji wynika, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przeznaczonej w planie miejscowym pod drogę, jest porównanie transakcji dotyczących nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Uwzględnienie od razu transakcji gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do działki jest działaniem naruszającym tę regulację. Wadliwość ta wiąże się z bezpodstawnym pominięciem podejścia, któremu prawodawca przyznał pierwszeństwo zastosowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w wyroku z dnia 20 czerwca 2013 r. II SA/Po 445/13, LEX nr 1361812; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 sierpnia 2014 r., II SA/Rz 610/14, LEX nr 1503909).
Tymczasem w kontrolowanej sprawie analiza operatu szacunkowego ujawniła, że wartości tej części działki nr [...] przeznaczonej obecnie w planie pod ulice (sąd przy tym nie jest przekonany, czy autor operatu pod tym pojęciem rozumiał zarówno drogi publiczne jak i drogę wewnętrzną w jednostce 33 MN) jest taka sama jak gruntów pozostałych, przeznaczonych do celów zabudowy mieszkaniowej (str. 17 operatu). Wnikliwa lektura operatu pozwala na stwierdzenie, że do wyceny całej nieruchomości po uchwaleniu planu przyjęto wyłącznie transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową z rynku lokalnego obejmującego miejscowości na terenu powiatów sąsiadujących z gminą P., a mianowicie z powiatu s. i l. W operacie zaznaczono co prawda na stronie 17, że oszacowanie części nieruchomości przeznaczonej w planie miejscowym pod drogi nastąpiło na podstawie § 36 rozporządzenia, jednakże treść operatu tego nie potwierdza i nie uzasadnia.
Jeżeli bowiem na rynku lokalnym bądź regionalnym istniały transakcje nieruchomościami drogowymi, a rzeczoznawca ich nie uwzględnił, to naruszył przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia. Jeśli jednak przeanalizował transakcje nieruchomościami drogowymi i ustalił, że takowe nie występowały i nie było transakcji tego typu nadających do się do zastosowania metody porównawczej, wówczas uzasadnionym byłoby przyjęcie do porównania nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Wtedy można przyjąć do porównań nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową. Tego typu zabieg wymaga jednak szczegółowego wyjaśnienia i uzasadnienia w samym operacie szacunkowym, którego w przedmiotowej sprawie zabrakło. Z operatu natomiast wynika tylko, że część działki przeznaczoną pod drogę porównano z nieruchomościami o przeznaczeniu mieszkaniowym. Działki o takim przeznaczeniu z reguły mają wartość wyższą od działek o przeznaczeniu drogowym. Z operatu nie wynika również, aby rzeczoznawca zastosował współczynnik korygujący taką różnicę w przeznaczeniu, co mogło przyczynić się do zawyżenia wartości całej działki.
Opisane uchybienia skutkują koniecznością podjęcia działań naprawczych zmierzających w toku ponownego postępowania do zweryfikowania prawidłowości operatu we wskazanym zakresie. Organy orzekające w sprawie uznały bowiem błędnie tak sporządzony operat za prawidłowy, tymczasem nie stanowi on wystarczającego dowodu dla przyjęcia tak wyliczonego wzrostu wartości nieruchomości wskutek uchwalenia planu miejscowego.
Natomiast nie budzi wątpliwości sądu ani sposób ani metodologia wyceny przyjęta w przedmiotowym operacie. Opłata planistyczna nie może obejmować zmiany wartości działki spowodowanej jej podziałem już po uchwaleniu planu. Ocena wzrostu wartości nieruchomości wynikająca ze zmiany treści planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia jedynie wzrost wartości związany ze zmianą przeznaczenia terenu, bez uwzględnienia zmiany wielkości nieruchomości. Dla obliczenia opłaty planistycznej należy przyjąć stopę wzrostu wartości działki, ale w tym jej kształcie, jaki istniał w dniu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z taką sytuacją (podziału po uchwaleniu planu) mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Nawet jeśli strona sprzedała tylko niektóre działki wydzielone już po uchwaleniu planu, to dla obliczenia opłaty planistycznej należy przyjąć stopę wzrostu wartości działki, ale w tym jej kształcie, jaki istniał w dniu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Nieruchomością w rozumieniu art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest bowiem także część gruntu należąca do tego samego właściciela, objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i przeznaczona w tym planie na określony cel, która po wyodrębnieniu geodezyjnym lub prawnym może być samodzielnym przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. Oznacza to, że wymierzenie opłaty planistycznej możliwe jest również w sytuacji, gdy właściciel (użytkownik wieczysty) zbywa jedynie część, a nie całość nieruchomości, o ile oczywiście zostaną spełnione pozostałe przesłanki z art. 36 ust. 4 tej ustawy.
Wymogi te zostały w operacie spełnione, rzeczoznawca dokonał bowiem wyceny nieruchomości w kształcie na dzień uchwalenia planu miejscowego, ustalając jej wartość przed uchwaleniem tego planu (według faktycznego sposobu użytkowania jako rolnego) i po jego uchwaleniu. Następnie procentowo wyliczył wartość nieruchomości to jest działki nr [...], zbytej wskutek umowy sprzedaży z dnia 22 listopada 2013 r. Fotokopia tej umowy znajduje się w aktach administracyjnych, dołączona do operatu szacunkowego.
Odnosząc się do zarzutów skargi sąd ocenia je zatem jako nietrafne. Zgodnie z tezą zawartą w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego (w składzie siedmiu sędziów) z dnia 2 grudnia 2009 r., sygn. akt II OPS 3/09 "Pobieranie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., ONSAiWSA 2010/2/22), nie obejmuje sytuacji, gdy nieruchomość została darowana osobie bliskiej". W uzasadnieniu uchwały NSA szeroko wypowiedział się w kwestii pojęcia "zbycia" na tle art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konkluzji rozważań wyjaśnił, że przez pojęcie "zbycie" nieruchomości dla celów wymierzenia opłaty planistycznej należy rozumieć zbycie ekwiwalentne, gdyż przemawia za tym powiązanie opłaty ze wzrostem wartości nieruchomości. To wzrost jej wartości, integralnie związany ze zbyciem nieruchomości o powiększonej wartości w wyniku uchwalenia lub zmiany planu, powoduje, że właściciel (użytkownik wieczysty) jest zobowiązany do uiszczenia opłaty planistycznej.
W okolicznościach niniejszej sprawy zbycie w drodze umowy sprzedaży ma niewątpliwie charakter ekwiwalentny, a tylko czynność pod tytułem darmym zwalniałaby zobowiązaną od przedmiotowej opłaty. W skardze strona skarżąca twierdzi, że opłata planistyczna wymierzona została wskutek podziału nieruchomości. Twierdzenia te są nieuprawnione, gdyż zarówno z treści operatu (str. 6), w którym opisując stan prawny nieruchomości rzeczoznawca przywołuje jako formę zbycia sprzedaż działki nr [...], jak i z ustaleń wójta zawartych w decyzji z dnia 5 czerwca 2014 r. gdzie wskazuje się wprost, że odpłatne zbycie wynika z umowy sprzedaży nieruchomości niezabudowanej, z dnia 22 listopada 2013 r., Repertorium A nr [...] notariusza A. W. Również w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kolegium ustalając stan sprawy wskazało na wzrost wartości nieruchomości "na dzień jej sprzedaży w dniu 22 listopada 2013 r. (...)".
W tym kontekście uzasadnienie skargi, opierające się na twierdzeniu, że nie doszło do zbycia nieruchomości w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest całkowicie chybione. Bezpodstawnie natomiast strona twierdzi, że opłata planistyczna w niniejszej sprawie wymierzona została wskutek podziału nieruchomości. Organy w niniejszej sprawie procedowały w oparciu o przepis art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie w oparciu o przepis art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, właściwy dla wymierzenia opłaty adiacenckiej.
Zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 7 i art. 80 k.p.a. w sposób, który miał istotny wpływ na wynika sprawy trafny jest tylko w takim zakresie, w jakim sąd ocenił brak ustaleń organu odnośnie prawidłowości zastosowania przy wycenie przedmiotowej nieruchomości § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz w ślad za tym brak należytej oceny materiału dowodowego w postaci przedmiotowego operatu szacunkowego.
Wobec wskazanych uchybień Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Na mocy art. 152 tej ustawy sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, co wywołuje skutek do dnia uprawomocnienia niniejszego wyroku. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustalając, że na zasądzone koszty składa się uiszczony w sprawie wpis sądowy w wysokości 304 zł oraz wynagrodzenie radcy prawnego ustalone na podstawie § 6 pkt 4 w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "a" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490), wraz z opłatą od pełnomocnictwa, w wysokości 1.217 zł.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokona ustaleń w zakresie wskazanym przez sąd, a wyliczając należną opłatę planistyczną uwzględni stan nieruchomości na dzień uchwalenia planu miejscowego, jako stanowiącej współwłasność w częściach ułamkowych. Wobec zaistniałych wątpliwości co do prawidłowości przedmiotowego operatu szacunkowego kolegium podejmie działania zmierzające do ich usunięcia tych wątpliwości.
Ponownie prowadząc postępowanie organ odwoławczy obowiązany będzie zlecić biegłemu uzupełnienie operatu szacunkowego poprzez złożenie wyjaśnień, z czego wynikał brak uwzględnienia przy szacowaniu części nieruchomości przeznaczonej w planie pod ulice transakcji nieruchomościami drogowymi. Od wyników tych wyjaśnień zależeć będzie dalszy los decyzji ustalającej opłatę planistyczną.