Uzasadnienie
Decyzją z dnia 25 czerwca 2001r. Nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał R. D. wykonanie rozbiórki nadbudowy dachem dwuspadowym budynku przy ul. [...] w G. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że R. D. w 1999 r. bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę wykonała nowy dach parterowego domu mieszkalnego przy ul. [...] w G. Poprzedni dach płaski jednospadowy o konstrukcji drewnianej został rozebrany a na jego miejscu wybudowano nowy dach wysoki dwuspadowy, uzyskując w ten sposób poddasze użytkowe, przy czym zmianie uległa bryła i kubatura obiektu. Organ administracji wskazał, że zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, ich wykonanie bez pozwolenia na budowę uzasadnia nakazanie rozbiórki na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 48, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1 Prawo budowlane i art. 104 k.p.a.
R. D. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu przyznała ona fakt przebudowy dachu budynku przy ul [...] w G. Skarżąca wskazała, że wymiana dachu spowodowana była złym stanem starego dachu, który przeciekał i nie zapewniał bezpieczeństwa osobom zamieszkującym dom, rzeczoznawcy stwierdzili konieczność przebudowy dachu, w szczególności podniesienia jego spadku. Skarżąca stwierdziła, że na skutek nadbudowy nie powstał nowy budynek i nie zmienił się charakter dotychczasowej budowli. Nadto wskazała ona, że nie zdawała sobie sprawy z konieczności uzyskania pozwolenia na budowę i zarzuciła, że nie dano jej szansy legalizacji nadbudowy poprzez sporządzenie dokumentacji powykonawczej, co winno nastąpić w przypadku, gdy naruszenie prawa budowlanego miało charakter formalny.
Decyzją z dnia 6 lutego 2002 r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 48, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż R. D. w 1999 r. dokonała nadbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy u. [...] w G. o jedną kondygnację – poddasze użytkowe, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Omawiane roboty budowlane polegały na rozbiórce istniejącego dachu jednospadowego o konstrukcji drewnianej i wykonaniu nowego, wysokiego dachu dwuspadowego, przy czym uzyskano dodatkową powierzchnię użytkową. Organ II instancji stwierdził, iż w niniejszej sprawie istniały podstawy do nakazania rozbiórki przedmiotowej nadbudowanej części budynku w oparciu o przepisy art. 48 Prawa budowlanego, zgodnie z którymi właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Organ administracji wskazał, że argumenty zawarte w odwołaniu nie mogą mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, orzeczenie nakazu rozbiórki w sytuacji braku pozwolenia na budowę ma bowiem charakter obligatoryjny i nie jest uzależnione od uznania właściwego organu administracji publicznej.
R. D. wniosła skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego, domagając się jej uchylenia. Skarżąca wskazała, iż wymiana dachu spowodowana była koniecznością wynikającą ze złego stanu starego dachu przedwojennego budynku. Na skutek nadbudowy nie powstał nowy budynek i nie zmienił się charakter dotychczasowego obiektu, a dokonanie nadbudowy nie miało na celu uzyskania nowej powierzchni użytkowej. Skarżąca zarzuciła, że naruszenie prawa budowlanego miało charakter formalny, w związku z czym organ winien zastosować tryb legalizacji i nałożyć obowiązek sporządzenia dokumentacji powykonawczej i oświadczyła, że nie wiedziała o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
Zgodnie z art. 134 § 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga podlegała uwzględnieniu z innych przyczyn niż wskazane w skardze.
Art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) stanowi, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Art. 3 pkt 7 i 6 Prawa budowlanego zalicza do robót budowlanych wykonanie obiektu budowlanego, jak również jego odbudowę, rozbudowę, nadbudowę i przebudowę. Roboty budowlane polegające na wymianie dachu i podwyższeniu budynku, wymagały zatem uzyskania pozwolenia na budowę.
Zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis ten jako przesłanką nakazu rozbiórki wskazuje budowę obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę. Sankcja ta, zgodnie z brzmieniem art. 48 Prawa Budowlanego, znajduje zastosowanie, także w przypadku budowy części obiektu budowlanego. Granicą zastosowania art. 48 Prawa budowlanego, w przypadku budowy części obiektu budowlanego, jest jednak możliwość wyodrębnienia podlegającej rozbiórce części obiektu budowlanego. Częścią obiektu budowlanego, podlegającą rozbiórce, jest część obiektu wybudowanego niezgodnie z prawem, która jest na tyle samodzielna i niezależna, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w pozostałą część obiektu budowlanego.
Stwierdzenie wykonania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę nie prowadzi natomiast do zastosowania art. 48 Prawa budowlanego, jeżeli rozbiórka wykonanych samowolnie robót budowlanych wiązałaby się z koniecznością istotnej ingerencji w legalnie wybudowaną część obiektu budowlanego. W wyroku z dnia 12 grudnia 1996r. sygn. akt II SA/Wr 236/96 (vide: OSP 1997/11/202) Naczelny Sąd Administracyjny Oddział Zamiejscowy we Wrocławiu stwierdził, iż organ nadzoru budowlanego nie może na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, orzekać o nakazaniu rozbiórki części budynku, wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę, jeżeli budowa dobudowanej części została podjęta po częściowej rozbiórce budynku i połączona z nim trwale w taki sposób, że ewentualna jej rozbiórka wymagałaby jednocześnie doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego. Przepis art. 48 Prawa budowlanego nie przewiduje bowiem możliwości doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, a obowiązek taki winien być nałożony w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego.
Bezspornie nadbudowa dachu jest trwale połączona z konstrukcją budynku, a jego rozbiórka wymagałaby jednocześnie doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego, poprzez odtworzenie dachu. Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 1 w przypadkach samowoli budowlanej, innych niż określone w art. 48 Prawa budowlanego, organ administracji wydaje przewidzianą w art. 51 ust. 1 pkt 2 decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Organ administracji winien zatem w niniejszej sprawie zastosować tryb przewidziany art. 50 i 51 Prawa budowlanego, a nie art. 48 Prawa budowlanego.
Podnoszony przez skarżącą argument dotyczący braku wiedzy o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę jest niezasadny, sankcja rozbiórki jest bowiem niezależna od świadomości inwestora o istnieniu obowiązku zyskania pozwolenia na budowę. Za niezasadny uznać także należy zarzut dotyczący przyczyny przebudowy dachu, jaką był zły stan starego dachu i konieczności jego wymiany oraz zarzut braku wpływu przebudowy na zmianę dotychczasowego charakteru budynku. Okoliczności te w świetle treści art. 48 Prawa budowlanego nie mają znaczenia dla orzeczenia nakazu rozbiórki, sankcja przewidziana w tym przepisie nie jest bowiem uzależniona od przyczyn samowoli budowlanej ani jej skutków w zakresie zmiany charakteru obiektu.
Zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca naruszają przepis prawa materialnego – art. 48, 50 i 51 Prawa budowlanego, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd orzekł, iż zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane. Wykonanie wadliwych i uchylonych decyzji w okresie do uprawomocnienia się wyroku jest bowiem aksjologicznie nieuzasadnione i prowadzi do naruszenia praw strony skarżącej.