Uzasadnienie
J. P. wniósł skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z 31 sierpnia 2018 r., utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) z 15 lutego 2018 r. o braku podstaw do nałożenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej P.b.) obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w odniesieniu do robót związanych z przebudową klatki schodowej w obrębie podestu na pierwszym piętrze budynku przy ul A. w G. Decyzje powyższe zostały wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
PINB został poinformowany o nieprawidłowościach związanych z przebudową klatki schodowej w obrębie podestu na pierwszym piętrze budynku przy ul. A. w G. W konsekwencji tego zawiadomienia, PINB w dniu 22 czerwca 2017 r. przeprowadził oględziny klatki schodowej w zakresie wykonanych tam robót budowlanych. W wyniku tych oględzin ustalił, że na pierwszym piętrze w miejscu przewężenia z nadprożem, w istniejący otwór - inwestor – J. K. w 2016 r. wstawił drzwi o szerokości 1,2 m, wykonane z profili aluminiowych i szkła. Wstawione drzwi oddzielają klatkę schodową od przedsionka znajdującego się przed wejściem do lokalu nr [..] i lokalu nr [..]. Podczas oględzin inwestor podkreślił, że posiada prawo do wyłącznego użytkowania przedsionka.
Decyzją z 18 października 2017 r. organ pierwszej instancji orzekł o braku podstaw do nałożenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w odniesieniu do robót budowlanych związanych z przebudową klatki schodowej w obrębie podestu na pierwszym budynku przy ul. A. w G. Decyzja ta została uchylona w administracyjnym toku instancji przez organ odwoławczy, który przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Po przeprowadzeniu ponownego postępowania, decyzją z 15 lutego 2018 r. PINB orzekł o braku podstaw do nałożenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w odniesieniu do ww. robót budowlanych związanych z przebudową klatki schodowej w obrębie podestu na pierwszym piętrze budynku przy ul. A. w G. Decyzja ta została zaskarżona przez J. P., który wniósł odwołanie, kwestionując ustalenia organu pierwszej instancji.
W decyzji z 31 sierpnia 2018 r. WINB utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Organ odwoławczy wskazał, że w odniesieniu do budynku zlokalizowanego przy ul. A. w G. prowadzi sześć postępowań, w zakresie dotyczącym lokali nr [..] i [..] oraz piwnicy przynależnej do tych lokali. Niniejsze postępowanie administracyjne dotyczy robót budowlanych, polegających na wstawieniu drzwi z profili aluminiowych i szkła w miejsce istniejącego otworu na klatce schodowej pierwszego piętra w opisanym budynku mieszkalnym wielorodzinnym, która to czynność spowodowała oddzielenie od klatki schodowej przedsionka przed lokalami nr [..] i nr [..].
Następnie organ odwoławczy wskazał na art. 28 ust. 1 P.b., według którego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zgodnie zaś z art. 29 ust. 2 pkt 1aa P.b., pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie budynków, innych niż budynki, o których mowa w ust. 1, z wyłączeniem ich przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych, a także z wyłączeniem przebudowy, której projekt budowlany wymaga uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej. WINB stwierdził też, że stosownie do art. 29 ust. 4 pkt 2 P.b., należy dokonać zgłoszenia robót dokonanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków. Analizując zastosowanie tego ostatniego przepisu w okolicznościach niniejszej sprawy organ odwoławczy ustalił, że przedmiotowy budynek, zgodnie z zapisami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego [..] uchwalonego przez Radę Miasta uchwałą Nr [..] z dnia 25 listopada 2009 r. (Dz. Urz.
Woj. nr 12 z 22 stycznia 2010 r., poz. 220) znajduje się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, wymagającym uzyskanie uzgodnienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Jednakże z zapisów zawartych w opisie planu wynika, że wymagają tego roboty budowlane ingerujące tylko w bryłę budynku, konstrukcję i elewacje (ochronie podlega historyczna forma i wyraz architektoniczny budynku tj. sposób ukształtowania bryły, rodzaj i kształt dachu, zasady kompozycji elewacji, rozmieszczenie, proporcje i kształt stolarki). W konsekwencji, WINB uznał, że skoro montaż przedmiotowych drzwi nie ingeruje ani w bryłę zewnętrzną, elewację czy konstrukcję, nie wymaga zgłoszenia.
Następnie organ odwoławczy przytoczył treść art. 3 pkt 7a) P.b. definiującego pojęcie przebudowy. Ustalił, że skoro roboty objęte niniejszym postępowaniem polegały tylko na montażu stolarki drzwiowej bez naruszenia konstrukcji budynku i parametrów użytkowych (przedsionek zamknięty przedmiotowymi drzwiami został przydzielony do wyłącznego użytkowania jednemu właścicielowi), to zakres tych robót – w ocenie organu drugiej instancji - nie stanowił samowoli budowlanej.
Obok kwestii legalności przedmiotowych robót budowlanych organ odwoławczy przeanalizował także kwestię ich oceny pod kątem przesłanek określonych w przepisach art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4, z odniesieniem do przepisów art. 51 P.b., czyli, odpowiednio, czy realizacja powyższych robót budowlanych mogła spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, czy też nastąpiła w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach.
Analizując tę ostatnią kwestię organ wskazał, że jeżeli roboty budowlane zostały zakończone (co ma miejsce w niniejszym przypadku), właściwe jest wydanie stosownego rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 P.b., tj. albo decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.
Natomiast w sytuacji, w której w następstwie oceny zebranego materiału dowodowego nie ma podstaw do uznania, że wykonane roboty budowlane uchybiają przepisom budowlanym i warunkom technicznym, jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co stwierdzono w niniejszym przypadku, organ nadzoru budowlanego powinien orzec o braku podstaw do nałożenia na inwestora, na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Decyzja, w której organ po ustaleniu stanu faktycznego dokonuje oceny istnienia przesłanek wydania lub odmowy wydania nakazu rozbiórki i stwierdza brak podstaw do jego wydania, jest decyzją merytoryczną rozstrzygającą sprawę co do istoty.
Analizując materiał dowodowy, zebrany podczas postępowania przez organ pierwszej instancji oraz uzupełniony w trakcie postępowania odwoławczego, WINB stwierdził, że przedsionek, który zamknięto drzwiami został przydzielony do wyłącznego użytkowania J. K. przez wszystkich współwłaścicieli uchwałą z 20 maja 2015 r. która uprawniała inwestora do "(...) wyłącznego użytkowania klatki schodowej o pow. 2,4 m2 znajdującej się na podeście I piętra budynku przy wejściach do lokali [..] i [..]". Z § 3 umowy z 29 maja 2015 r. wynika, że udział we współwłasności J. K. przedmiotowego przedsionka będzie wiązał się z "prawem użytkowania z wyłączeniem pozostałych współwłaścicieli". Organ odwoławczy wskazał ponadto, że w świetle inwentaryzacji fragmentów samodzielnych lokali w budynku przy ul. A. w G., wykonanej w listopadzie 2017 r., wielkość przedsionka jest zgodna z wymiarami wskazanymi w ww. uchwale i wynosi 2,44 m2.
Wykonane roboty nie uchybiają przepisom technicznym i pożarowym, a także nie stanowią zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia, co potwierdzają również protokoły okresowej kontroli obiektu załączone do książki kontroli obiektu. Przedmiotowe drzwi otwierają się do wewnątrz przedsionka, a więc nie stanowią zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi oraz nie ograniczają wspólnych praw właścicielskich do nieruchomości. Organ zauważył nadto, że z planów pierwszego piętra pierwotnego projektu budynku - rys. z 1939 r. wynika, że przedmiotowy przedsionek włączony był w skład lokali, poza tym jest włączony w skład lokali na wyższych piętrach. W tej sytuacji, brak jest podstaw do nakładania obowiązków z art. 51 P.b., bowiem został on wybudowany zgodnie z prawem i nie naruszają przepisów w zakresie bezpieczeństwa osób, mienia i środowiska.
Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał, w kwestii braku podpisów wszystkich współwłaścicieli na umowie z 29 maja 2015 r., że wprawdzie zgodnie z art. 199 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r., poz. 459 ze zm.) do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, to jednak nie ma ściśle określonego katalogu robót budowlanych, które przekraczają zakres zwykłego zarządu. Brak jest podstaw do przyjęcia, że każde wykorzystanie nieruchomości wspólnej na cele budowlane jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu.
Tym samym nie ma wymogu, by współwłaściciel chcący wykorzystać wspólną nieruchomość na cele budowlane zawsze musiał posiadać zgodę wszystkich współwłaścicieli, a w przypadku jej braku musiał uzyskać zgodę sądu powszechnego. W konsekwencji, zdaniem organu, wykorzystanie przez inwestora na cele budowlane wspólnej nieruchomości w okolicznościach niniejszej sprawy, wymagało jedynie zgody większości współwłaścicieli nieruchomości, nie zaś zgody wszystkich jej współwłaścicieli. Organ odwoławczy zauważył przy tym, że w niniejszej sprawie wszyscy współwłaściciele zgodzili się oddać w użytkowanie jednemu współwłaścicielowi przedmiotowy przedsionek (uchwałą z 20 maja 2015 r.), a zatem wykonanie drzwi zamykających go również nie przekracza zakresu zwykłego zarządu.
Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że zmiana sposobu użytkowania lokalu nr [..] i nr [..] jest przedmiotem oddzielnego postępowania, a zatem ocena tego zarzutu odwołania wykracza poza przedmiot niniejszej sprawy. Wskazał też, że prawo do użytkowania przedmiotowej części nieruchomości ustalono na podstawie uchwały z 20 maja 2015 r., którą podpisali wszyscy współwłaściciele nieruchomości, przy czym dodał, że nawet gdyby brakowało na niej podpisu jednej osoby (jak w umowie z dnia 29 maja 2015 r.), to i tak nie byłby on konieczny. Organ wskazał, nadto, że gabinet stomatologiczny, znajdujący się w lokalu nr [..] w budynku przy ul. A. został dopuszczony do użytkowania prawomocną decyzją Prezydenta Miasta, a lokal nr [..] jest lokalem mieszkalnym. Wykonane drzwi nie zagrażają poruszaniu się osób niepełnosprawnych, a pomieszczenia gabinetu spełniają wymagania wynikające z odnoszących się do nich przepisów prawa, co potwierdzają pozytywne opinie właściwych organów.
Skargę na powyższą decyzję wniósł J. P., domagając się stwierdzenia jej wydania z rażącym naruszeniem terminów wynikających z k.p.a. oraz jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Skarżący zarzucił:
- 1) naruszenie prawa własności określonego w k.c., gdyż inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane a organ nie może swoją decyzją zastępować tego prawa i sankcjonować przebudowę naruszającą współwłasność innych osób;
- 2) pominięcie kwestii zmiany powierzchni użytkowej lokalu nr [..] związanej z połączeniem z wydzielonym z klatki schodowej przedsionkiem, zmiany długości spocznika i zmiany powierzchni klatki schodowej, co skutkuje koniecznością uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż zmienia charakterystyczne parametry obiektu i udział poszczególnych lokali w nieruchomości;
- 3) pominięcie kwestii zmiany sposobu użytkowania części klatki schodowej i przeznaczenia jej na funkcję usługową, tj. gabinetu stomatologicznego, co stanowi o niezgodności z planem miejscowym;
- 4) pominięcie kwestii bezpieczeństwa poruszania się osób niepełnosprawnych i wymagań warunków technicznych jaki powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż przedsionek nie ma wymiarów pozwalających, przy zastosowanym kierunku otwierania drzwi wejściowych, na spełnienie wymogów warunków technicznych dla poruszania się osób niepełnosprawnych na wózkach. Ponadto w drzwiach wejściowych do przedsionka znajduje się próg o niedozwolonej wysokości;
- 5) naruszenie art. 12 § 1 oraz art. 35 § k.p.a., poprzez przekroczenie terminów rozpoznania spraw;
- 6) naruszenie art. 104 § 1 k.p.a, poprzez brak wyjaśnienia podstawowych kwestii, które zostały wskazane we wnioskach i uwagach skarżącego;
- 7) brak wyjaśnienia kwestii wniesionych skardze na postępowanie organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przytoczoną w uzasadnieniu skarżonej decyzji.
W piśmie z 9 lutego 2019 r. uczestnik postępowania J. K. wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że na mocy uchwały z 20 maja 2015 r. był upoważniony do wyłącznego użytkowania części klatki schodowej, znajdującej się na I piętrze przy lokalach nr [..] i [..]. Wykonane roboty budowlane w żaden sposób nie ingerują w parametry charakterystyczne budynku i jako takie - nie wymagają ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia organowi administracji budowlanej.
Skarżący na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2019 r. podtrzymując zarzuty skargi stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien być wyłączony od rozpoznawania spraw na podstawie art. 25 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związane - w myśl przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (dotyczącego pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego – przypis sądu). Oznacza to, że sąd wojewódzki bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Kontrola sądowa postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji WINB z 31 sierpnia 2018 r., przeprowadzona w ramach tak nakreślonej kognicji wykazała, że nie było ono dotknięte naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów proceduralnych, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonej decyzji.
Przedmiotem zaskarżenia jest opisana decyzja WINB, który utrzymał w mocy decyzję organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji o braku podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), zwanej P.b. Decyzja ta dotyczy robót budowlanych, polegających na wstawieniu drzwi z profili aluminiowych i szkła w miejsce istniejącego otworu na klatce schodowej pierwszego piętra w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zlokalizowanym przy ul. A. w G., które doprowadziły do oddzielenia od klatki schodowej przedsionka przed lokalami nr [..] i nr [..]. Roboty te zostały wykonane przez J. K. w sierpniu 2016 r. Jak wynika z akt administracyjnych, prawo do wyłącznego użytkowania przez inwestora części ww. nieruchomości, stanowiącej przedsionek przed lokalami nr [..] i [..], ustalono na podstawie uchwały z 20 maja 2015 r., którą podpisali wszyscy współwłaściciele nieruchomości.
W pierwszej kolejności należy ocenić, czy roboty powyższe zostały przez inwestora wykonane w sposób legalny. W tym zakresie należy odwołać się do przepisów prawa materialnego, tj. do ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, które wskazują na sytuacje, gdy pozwolenie na budowę nie jest wymagane, lecz należy dokonać zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych lub też dany rodzaj robót w ogóle nie wymaga ani zgłoszenia ani pozwolenia na budowę.
Wykonane przez inwestora roboty budowlane należy więc zakwalifikować z uwzględnieniem ich charakteru pod względem wymogów formalnych, wynikających z cytowanych art. 28 – 30 P.b. w celu zidentyfikowania, czy wymagały one pozwolenia na budowę, zgłoszenia, czy też nie wymagały żadnej z tych czynności. W ocenie sądu prawidłowo organy obu instancji zakwalifikowały wykonane roboty budowlane, polegające na montażu stolarki drzwiowej, jako przebudowę. Zgodnie z art. 3 pkt 7a) P.b. pod pojęciem przebudowy należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego z wyjątkiem charakterystycznych parametrów jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Przedmiotowe roboty nie stanowiły bowiem remontu w rozumieniu art. 3 pkt 8 P.b., który obejmuje wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji (...). Wstawienie stolarki drzwiowej nie stanowiło bowiem odtworzenia stanu pierwotnego w obiekcie budowlanym.
Po zaakceptowaniu przez sąd oceny co do charakteru wykonanych robót, że mamy do czynienia z przebudową, w następnie kolejności należało rozważyć, czy w okolicznościach niniejszej sprawy wymagała ona pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, czy też nie podlegała żadnemu z tych obowiązków. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1aa P.b., pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie budynków, innych niż budynki, o których mowa w ust. 1, z wyłączeniem ich przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych, a także z wyłączeniem przebudowy, której projekt budowlany wymaga uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej. Powyższy przepis wskazuje, że nie było wymagane pozwolenie na budowę w celu wykonania tak opisanej przebudowy.
Następnie, stosownie do art. 29 ust. 4 pkt 2 P.b., należało rozważyć, czy roboty te wymagały zgłoszenia. Z przepisu tego wynika, że jeśli przebudowa wykonywana była na obszarze wpisanym do rejestru zabytków - należało dokonać zgłoszenia tych robót organowi administracji i uzgodnienia z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków, wydanym na podstawie właściwych przepisów.
Analizując zastosowanie tego przepisu w okolicznościach niniejszej sprawy zauważyć wypada, że objęty postępowaniem budynek, zgodnie z zapisami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego [..] uchwalonego uchwałą Rady Miasta Nr [..] z dnia 25 listopada 2009 r. (Dz. Urz. Woj. nr 12 z 22 stycznia 2010 r., poz. 220), znajduje się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, wymagającym uzyskania uzgodnienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Z postanowień planu wynika jednak, że uzgodnienia wymagają roboty budowlane ingerujące tylko w bryłę budynku, konstrukcję i elewacje (ochronie podlega historyczna forma i wyraz architektoniczny budynku tj. sposób ukształtowania bryły, rodzaj i kształt dachu, zasady kompozycji elewacji, rozmieszczenie, proporcje i kształt stolarki). Wykonane przez inwestora roboty polegające na montażu wewnątrz budynku stolarki drzwiowej nie powodują ingerencji w bryłę zewnętrzną, elewację czy konstrukcję budynku i wobec tego nie wymagają zgłoszenia.
Z kolei, analiza art. 30 P.b., w którym wyszczególnione są sytuacje, kiedy należy dokonać zgłoszenia budowy, wykonywania robót budowlanych, czy przebudowy w okolicznościach opisanych w art. 29 P.b. (czyli wówczas, gdy zasadniczo nie jest wymagane pozwolenie na budowę), wskazuje że roboty wykonane przez inwestora nie wymagały również zgłoszenia. Nie są one bowiem wymienione w żadnym przepisie art. 30 P.b., jako wymagające takiego zgłoszenia (por. art. 30 ust. 1 pkt 2 – który nie zawiera odesłania do art. 29 ust. 2 pkt 1aa, podobnie jak i art. 30 ust. 1 pkt 2a P.b.).
W konsekwencji, zdaniem sądu słuszne jest stanowisko organów administracji, że wykonane roboty budowlane nie stanowiły samowoli budowlanej, co jednak nie oznacza braku możliwości ingerencji organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, prowadzonym na podstawie art. 50 P.b.
Skarżący, kierując się treścią art. 51 P.b., oczekuje wydania nakazu usunięcia skutków wykonanych przez inwestora robót budowlanych, argumentując m. in. że nie miał on tytułu prawnego do dysponowania opisaną częścią nieruchomości na cele budowlane. Zgodnie z tym przepisem, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji:
- 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo
- 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo
- 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.
Treść art. 51 P.b wskazuje, że przepis ten, poza nałożeniem obowiązku wykonania określonych robót, dopuszcza również inne rozwiązania, znajdujące się w zakresie jego regulacji. Możliwe jest w szczególności wydanie negatywnej decyzji o braku podstaw do jego zastosowania, które ostatecznie wydały organy administracji orzekające w niniejszej sprawie. Ostateczne rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, wydane na podstawie art. 51 P.b., zależało od tego, czy wykonanie opisanych robót budowlanych wymagało pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, a więc czy zostały wykonane legalnie oraz – nawet wówczas, gdy zakres wykonanych robót nie stanowił samowoli budowlanej - czy wykonane roboty nie zostały zrealizowane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska.
Zgodnie bowiem z art. 50 ust. 1 P.b. przepis ten znajduje zastosowanie do przypadków innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 P.b. związanych z prowadzeniem robót budowlanych wykonywanych:
- 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub
- 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub
- 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub
- 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.
W okolicznościach niniejszej sprawy, poza kwestią kwalifikacji wykonanych robót z punktu widzenia ich charakteru prawnego wynikającego z zastosowania przepisów art. 28 – 30 P.b., organ musiał przeanalizować, czy zrealizowane roboty budowlane nie wymagające pozwolenia na budowę lub zgłoszenia zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska oraz naruszenia innych przepisów prawa.
W tym celu organ przeanalizował wykonane roboty budowlane z punktu widzenia ich zgodności z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jak wynika z akt administracyjnych, przedsionek o powierzchni 2,4 m2 został zamknięty drzwiami szklanymi na aluminiowych profilach o szerokości 1,2 m. Powyższe drzwi zamykają się do wewnątrz przedsionka, a zatem nie ograniczają powierzchni klatki schodowej. Ich montaż nie narusza przepisów technicznych, ani nie stanowi zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi, mienia lub środowiska. Jak wynika z ustaleń organów, na wyższych piętrach również znajdują się drzwi, oddzielające przedsionki od klatki schodowej i ich posadowienie nie było kwestionowane ani przez skarżącego, ani innych współwłaścicieli nieruchomości.
W ocenie sądu, przeprowadzona przez organy administracji ocena wykonanych robót budowlanych przez pryzmat ich wpływu na bezpieczeństwo ludzi, mienia i środowiska, a także zgodności z warunkami technicznymi jest prawidłowa. Skarżący w swojej skardze nie sformułował zarzutów, które podważałyby tą ocenę. Nie wyjaśnił w szczególności, w jaki konkretny sposób wykonane drzwi naruszają bezpieczeństwo osób niepełnosprawnych, skoro ich wymiary odpowiadają przepisom technicznym.
Ponadto, nie zasługuje na uwzględnienie twierdzenie skarżącego, że wykonane roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę, gdyż skutkowały zmianą charakterystycznych parametrów obiektu. Z cytowanego wyżej art. 3 pkt 7a P.b. wynika, że do takich parametrów należy zaliczyć: kubaturę, powierzchnię zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczbę kondygnacji. Na skutek montażu drzwi, wbrew twierdzeniom skargi, żaden z tych parametrów nie uległ zmianie.
Podobnie, wbrew twierdzeniom skarżącego, poprzez montaż drzwi nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania przedsionka. Nadal pełni on funkcję przejścia – tyle że dostęp do niego ma ograniczona liczba osób, selekcjonowanych przez inwestora. Odpowiada to zresztą uprawnieniu inwestora, który na skutek umowy z 29 maja 2015 r. zawartej z pozostałymi współwłaścicielami nieruchomości uzyskał zgodę na objęcie do wyłącznego użytkowania części klatki schodowej o powierzchni 2,4 m2, znajdującej się na podeście pierwszego piętra budynku przy wejściach do lokali nr [..] i [..]. Umowa ta, mająca charakter umowy o podziale nieruchomości quoad usum, jak wynika z jej postanowień przewiduje, że przedsionek będzie pozostawał w wyłącznym użytkowaniu inwestora. Ma on więc, w ramach tej wyłączności, uprawnienie to tego, by ograniczyć dostęp do niego osób trzecich. Umowa ta stanowi jedną z bardziej powszechnych form uregulowania korzystania ze wspólnej nieruchomości przez wszystkich współwłaścicieli nieruchomości wspólnej.
Jest odzwierciedleniem realizacji uprawnienia współwłaściciela do współposiadania rzeczy wspólnej poprzez wydzielenie współwłaścicielowi (współwłaścicielom) części rzeczy do wyłącznego użytku, np. piwnic znajdujących się w kamienicy, stanowiących nieruchomość wspólną, czy też – jak w niniejszej sprawie - korytarza. Skutkiem takiego podziału jest uprawnienie każdego ze współwłaścicieli części wspólnej do korzystania z wydzielonej części nieruchomości wspólnej samodzielnie, bez ingerencji i ograniczeń ze strony pozostałych współwłaścicieli. Regulację dotyczącą umowy quoad usum odzwierciedla art. 206 k.c., który jest ustawowym sposobem określenia współposiadania i korzystania z rzeczy wspólnej, ale jednocześnie nie wyłącza w tym zakresie regulacji umownej oraz ustalenia stosunków między współwłaścicielami na podstawie orzeczenia sądowego. Umowa ta nie zmienia sytuacji prawnorzeczowej poszczególnych współwłaścicieli, gdyż ma charakter obligacyjny.
Niewątpliwie jednak dokumentuje tytuł prawny do dysponowania częścią nieruchomości na cele budowlane, co przeczy odmiennemu stanowiska skarżącego w tym zakresie. Wbrew twierdzeniom skarżącego zatem, inwestor dysponował zgodą na dysponowanie opisaną częścią nieruchomości na cele budowlane, która wynikała z ww. umowy, podpisanej przez większość współwłaścicieli (wszystkich oprócz jednego) oraz uchwały z 20 maja 2015 r. w sprawie przeznaczenia części klatki schodowej na wysokości pierwszego piętra, mocą której wszyscy współwłaściciele, w tym skarżący, udzielili inwestorowi zgody na wyłączne użytkowanie ww. przedsionka.
Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut przekroczenia terminów załatwienia sprawy administracyjnej przez organy orzekające w niniejszej sprawie, bowiem po pierwsze jest on bez wpływu na merytoryczną prawidłowość wydanych w sprawie decyzji, a ponadto - mógł być przedmiotem rozpoznania w odrębnej sprawie, wywołanej wniesieniem skargi na bezczynność lub przewlekłość.
Sąd nie może odnieść się do zarzutu naruszenia art. 104 § 1 k.p.a., ponieważ jest on niezrozumiały. Podobnie, trudny do jednoznacznej oceny jest zarzut braku ustosunkowania się przez organy administracji do podstawowych kwestii, jakie skarżący wskazał we wnoszonych przez niego wnioskach i uwagach, bowiem skarżący nie wskazuje, jakie konkretnie kwestie pozostały poza ramami oceny organów. Analiza treści uzasadnienia decyzji wskazuje, że organy przeanalizowały istotę sprawy także z punktu widzenia zgłaszanych wątpliwości skarżącego. Wyjaśniły kwestię uprawnienia inwestora do dysponowania nieruchomością, zmiany sposobu użytkowania przedsionka oraz zgodności robót budowlanych z przepisami technicznymi, co stanowiło podstawowe argumenty skarżącego przemawiające za koniecznością eliminacji przez organy administracji wykonanych robót budowlanych. W tej sytuacji, zdaniem sądu zarzut ten pozostaje gołosłowny.
Odnosząc się z kolei do zgłoszonego na rozprawie zarzutu dotyczącego wyłączenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w niniejszej sprawie na podstawie art. 25 k.p.a. wskazać należy, że jest on chybiony. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych:
- 1) jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a.;
- 2) osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. W okolicznościach niniejszej sprawy takie podstawy wyłączenia organu nie zachodziły.
Należy również podkreślić, że nie zachodzi podstawa do wyłączenia pracownika organu pierwszej instancji na skutek konieczności ponownego orzekania w związku z uchyleniem przez organ odwoławczy decyzji PINB z 14 grudnia 2017 r. Art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., który dotyczy wyłączenia pracownika organu od orzekania, w sytuacji, gdy brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, nie ma bowiem zastosowania w takich okolicznościach. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie co do zasady w odniesieniu do pracowników organów odwoławczych. Chodzi o zapobieżenie sytuacji, gdy np. ten sam skład orzekający samorządowego kolegium odwoławczego w wyniku ponownego zaskarżenia decyzji organu I instancji rozpatruje sprawę, w odniesieniu do której uprzednio wydał decyzję kasatoryjną. Takie okoliczności nie zachodzą jednak w niniejszej sprawie.
Konkludując zatem, biorąc pod uwagę zebrany materiał dowodowy w zakresie kwalifikacji wykonanych robót z punktu widzenia przepisów P.b. oraz z punktu widzenia skutków wykonanych robót dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, podzielić należy stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie o braku podstaw do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b.
Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skargę jako niezasadną oddalił.