Uzasadnienie
A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 października 2015 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia 28 sierpnia 2015 r., nr [...] nakazującą rozbiórkę nieukończonego obiektu budowlanego - budynku o funkcji mieszkalnej.
Zaskarżoną decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia stycznia 2012 r., na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (zmienionym w zakresie wyznaczonego terminu wykonania obowiązku postanowieniami z dnia 7 marca 2012 r. i z dnia 6 lutego 2015 r., wstrzymał prowadzone przez A., bez wymaganego pozwolenia na budowę, roboty budowlane, obejmujące nadbudowę wybudowanego uprzednio do stadium stropu nad pierwszym piętrem, nieukończonego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] przy ul. R. w K. oraz nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia, w terminie do dnia 31 lipca 2015 r. następujących dokumentów: zaświadczenia burmistrza o zgodności dokonanej nadbudowy obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; czterech egzemplarzy projektu budowlanego, sporządzonego przez uprawnioną osobę i odpowiednio uzgodnionego; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością, tj. terenem działki nr [...], na cele budowlane. Jak wynika z ustaleń organu odwoławczego stan faktyczny wynika z protokołu oględzin z dnia 23 czerwca 2010 r. i następujących ustaleń organu pierwszej instancji:
- - pierwszą i drugą kondygnację budynku mieszkalnego (wymiary rzutu poziomego: 14,30 m x 6,80 m + 2,80 m x 0,65m), składającego się z dwóch mieszkań, zaliczanego do I kategorii obiektów budowlanych, wybudowano na podstawie decyzji Starosty z dnia 13 grudnia 2000 r. nr [...], udzielającej pozwolenia na budowę J. i G. L.;
Wojewoda decyzją nr [...] z dnia 22 października 2007 r. stwierdził nieważność decyzji Starosty;
właścicielem nieruchomości jest obecnie A.;
zakres robót budowlanych wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę (poddasze budynku) jest następujący: ściany kolankowe o wys. 1,30 m z gazobetonu grubości 0,24 m) ściany poprzeczne i ściany szczytowe o wys. 4,80 m z gazobetonu grubości 0,24 m; konstrukcja więźby dachowej z odeskowaniem i papą;
wysokość budynku, mierzona od powierzchni gruntu przy północnej ścianie szczytowej do szczytu dachu (kalenicy), wynosi 10,80 m.
Decyzją nr [...] z dnia 28 sierpnia 2015 r., wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał A. rozbiórkę nadbudowanej części istniejącego na działce nr [...] przy ul. R. w K. nieukończonego budynku o funkcji mieszkalnej i powierzchni zabudowy 14,30 m x 6,80 m + 2,80 m x 0,65 m, tj. ścian kolankowych o wysokości 1,30 m z gazobetonu grubości 0,24m, ścian poprzecznych i ścian szczytowych o wysokości 4,80 m z gazobetonu grubości 0,24 m oraz konstrukcji więźby dachowej z odeskowaniem i papą.
Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji organ powiatowy ustalił, że warunek wykonania przez inwestora obowiązków związanych z możliwością zalegalizowania nadbudowanej części nieukończonego budynku mieszkalnego na działce nr [...] przy ul. R. w K. nie został spełniony - inwestor nie dostarczył do dnia wydania (zaskarżonej) decyzji jakiegokolwiek z dokumentów określonych w postanowieniu z dnia 2 stycznia 2012 r.
Od decyzji organu pierwszej instancji odwołali się: Z. A., właściciel sąsiedniej działki oraz A., aktualny właściciel nadbudowanego budynku, działający przez prokurenta.
Według odwołującego Z. A. inwestorem jest G. L., wobec czego kwestionuje ustalenie, że inwestorem nadbudowy jest spółka. Wskazuje odwołujący, że żądał rozbiórki całości budowy, co zostało zlekceważone przez PINB kolejny raz od 2011 r.
A. domaga się w odwołaniu uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzuca naruszenie art. 7 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Według odwołującego ustalony w decyzji zakres prac dotyczący ścian kolankowych, poprzecznych i szczytowych oraz więźby dachowej jest większy niż zakres rzeczywisty. Kwestionuje zaliczenie budynku do I kategorii obiektów budowlanych. Zarzuca się, że nie ustala przyczyny stanu niewykonania obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia 2 stycznia 2012 r., które są niezależne od skarżącego, co ma wpływ na niemożność wykonania obowiązku.
Rozpatrując odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po przedstawieniu stanu sprawy przywołał treść art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane określającego, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Organ zaaprobował ustalenie PINB co do naruszenia art. 28 ust.1 ustawy Prawo budowlane poprzez fakt realizacji na działce nr [...] bez pozwolenia na budowę, nadbudowy nieukończonego budynku mieszkalnego jednorodzinnego (2 mieszkania), obejmującej wykonanie: ścian kolankowych o wysokości 1,30 m z gazobetonu grubości 0,24 m, ścian poprzecznych i ścian szczytowych o wysokości 4,80 m z gazobetonu grubości 0,24 m, oraz konstrukcji więźby dachowej z deskowaniem i papą, a także obowiązek wydania postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych i nałożeniu na inwestora obowiązku dostarczenia, w oznaczonym terminie, niezbędnych w postępowaniu legalizacyjnym dokumentów.
Niespełnienie tego obowiązku skutkowało nakazem rozbiórki nadbudowanej części budynku mieszkalnego, co organ odwoławczy ocenił jako zasadne, na podstawie art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków stosuje się przepis ust. 1 stanowiący, że właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Odnosząc się do argumentacji odwołań stwierdził organ co następuje:
- - przedmiotem tego postępowania jest wyłącznie nadbudowa obiektu budowlanego, realizowana w warunkach samowoli budowlanej po wyeliminowaniu z obiegu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, na podstawie której wybudowano I i II kondygnację budynku; jak stwierdzono będą one przedmiotem odrębnego postępowania;
zabudowana działka nr [...] jest obecnie własnością inwestora nadbudowy A., co wynika z umowy przeniesienia własności i umowy sprzedaży. Inwestor na swój koszt dokonuje czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 z art. 52 ustawy Prawo budowlane;
stosownie do art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa; przepisy trybu art. 48 ustawy Prawo budowlane przewidują w pierwszej kolejności możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej; dopiero niespełnienie warunków postępowania podanych w postanowieniu powoduje wydanie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części;
organ pierwszej instancji dokładnie wyjaśnił stan faktyczny w sprawie i na podstawie zebranego materiału zasadnie przyjął, że okoliczność samowolnego nadbudowania zrealizowanej wcześniej dwukondygnacyjnej części budynku mieszkalnego została udowodniona;
budynek stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, z dwoma wydzielonymi lokalami mieszkalnymi, jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, przypisanym w załączniku do ustawy Prawo budowlane do kategorii I obiektów budowlanych;
- - ustalenie dotyczące zakresu nadbudowy potwierdził wiceprezes i prokurent A. własnoręcznym popisem na protokole oględzin przedmiotu sprawy w dniu 23 czerwca 2011 r.;
ustawodawca nałożył obowiązek przedstawienia dokumentów, o czym mowa w art.48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane;
- - z akt sprawy wynika, że termin wypełnienia obowiązku był dwukrotnie wydłużany, a organ nadzoru budowlanego nie jest uprawniony do analizowania niemożności wykonania obowiązku.
W skardze na opisaną decyzję ostateczną A. domaga się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.
Skarżąca spółka zarzuca Wojewódzkiemu Organowi Nadzoru Budowlanego naruszenie przepisów art. 140 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.
Jak wynika z uzasadnienia skargi wskazuje się na obowiązki organu wynikające z art. 15 i art. 7 k.p.a. poprzez przywołanie treści tych przepisów oraz przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jak wskazuje skarżąca omówienie i podsumowanie przeprowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego musi znaleźć wyraz w uzasadnieniu wydanego przez organ rozstrzygnięcia, a uzasadnienie faktyczne i prawne powinno odpowiadać treści art. 107 § 3 k.p.a. Takie rygory procesowe obowiązują również w postępowaniu odwoławczym, na podstawie art. 140 k.p.a., co oznacza, że organ wyższego stopnia ma obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. Skarżąca przywołuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 274/97, LEX nr 48234.
Według spółki skutkiem braku realizacji przez organ odwoławczy wskazanych obowiązków procesowych doszło do naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, które mogą oddziaływać na merytoryczny wynik sprawy. Zdaniem skarżącego organ nie przeprowadził postępowania dowodowego, które skutkowałoby określeniem prawidłowego stanu faktycznego. Powoduje to, że zakres określonej w decyzji rozbiórki nie odzwierciedla rzeczywistego stanu prac nadbudowanej części obiektu. Skarżący kwestionował zaliczenie budynku do I kategorii obiektów budowlanych twierdząc, że nie zostało to w pełni wyjaśnione. Zakres robót budowlanych ustalonych w uzasadnieniu orzeczenia przekracza rzeczywisty zakres prac dotyczący wykonanych robót budowlanych, dotyczy to ścian kolankowych, poprzecznych i szczytowych oraz więźby dachowej. Nieomówiono też zarzutu błędnego powołania się na postanowienie PINB z dnia 2 stycznia 2012 r.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny dokonuje oceny zaskarżonej decyzji administracyjną pod względem zgodności z prawem materialnym i procesowym, według stanu faktycznego oraz prawnego obowiązującego w dniu wydania rozstrzygnięcia ostatecznego. W ramach kontroli legalności, na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Kontrolując zatem legalność zaskarżonej decyzji sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że zarówno decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jak i decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo. Tym samym skarga A. podlegała uwzględnieniu jako zasadna, lecz z innych przyczyn niż w niej wskazano.
Rozważeniu podlega skarga spółki na decyzję wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) wskutek ustalenia przez organy, że wykonane przez inwestora roboty budowlane polegające na "nadbudowie" wybudowanego uprzednio na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 13 grudnia 2000 r., wyeliminowanej z obrotu poprzez stwierdzenie nieważności decyzją z dnia 22 października 2007 r., nieukończonego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w K., stanowiły samowolę budowlaną, o której mowa w tym przepisie.
Jak wynika z okoliczności sprawy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji (str. 3), wybudowana na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nieukończona część przedmiotowego budynku mieszkalnego będzie dopiero przedmiotem odrębnego postępowania.
W tym kontekście zarówno ustalenia organów jak i zastosowany tryb postępowania w odniesieniu do opisanych robót budowlanych uznanych za "nadbudowę" nie mogą podlegać aprobacie.
Według sądu zaskarżona decyzja, aprobująca tryb legalizacyjny, o którym mowa w art. 48 ustawy Prawo budowlane, wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego.
Przeprowadzenie postępowania administracyjnego z naruszeniem przepisów proceduralnych - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. doprowadziło do błędnego, gdyż niepełnego ustalenia stanu faktycznego. Niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy miało wpływ na jej wynik, gdyż wadliwe przyjęcie przez organy nadzoru, że doszło do "nadbudowy" części nieukończonego budynku mieszkalnego wymagające legalizacji na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane opierało się przede wszystkim na ustaleniu, że przedmiotowe roboty budowlane wymagały odrębnej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Tym samym umknęła organom nadzoru kwestia tych robót budowlanych, które zostały wykonane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę (dwie kondygnacje, według ustaleń organów), lecz nie zostały ukończone, skutkiem czego "nieukończony" budynek mieszkalny nie mógł zostać "nadbudowany". Zdaniem sądu dalsza budowa, polegająca w rzeczywistości na kontynuowaniu budowy rozpoczętej lecz nie zakończonej, mogła wymagać innej kwalifikacji i innego postępowania w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Tymczasem organ nadzoru budowlanego uznał wadliwie, że wybudowane uprzednio dwie kondygnacje przedmiotowego budynku mieszkalnego będą dopiero przedmiotem odrębnego, niesprecyzowanego postępowania administracyjnego.
Stosownie do treści art. 48 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu właściwym dla daty zaskarżonego rozstrzygnięcia zgodnie z przepisem przejściowym - art. 6 ust. 1 noweli z dnia 20 lutego 2015 r., Dz. U. z 2015 r., poz. 443), w ust.
- 1. Właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.
- 2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1:
- 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności:
- a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo;
- b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
- 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem
- - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.
- 3. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:
- 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;
- 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.
- 4. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1.
- 5. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona.
Przytoczony przepis ma niewątpliwie zastosowanie do budowy (art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane) i obejmuje odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. Nie ma natomiast zastosowania do przebudowy ani innych niż budowa robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę (zob. też Prawo budowlane Komentarz pod red. Andrzeja Glinieckiego Wydanie 2, LexisNexis 2014, str. 598). Generalnie za nadbudowę uważa się powiększenie istniejącego obiektu budowlanego poprzez zwiększenie jego wysokości z zachowaniem tej samej powierzchni zabudowanej (op. cit str. 45). O robotach budowlanych ustawodawca wypowiedział się w art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane, zaliczając do nich budowę, przebudowę, montaż, remont lub rozbiórkę obiektu budowlanego. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1283/11 (dostępny w CBOSA), każde roboty budowlane, jeżeli nie są to prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego w efekcie końcowym powinny prowadzić do wykonania obiektu budowlanego w określonym miejscu, ponieważ taki jest cel prowadzenia robót budowlanych.
Wymagało zatem ustalenia i oceny przez organ nadzoru budowlanego, który wszczął niniejsze postępowanie administracyjne w roku 2010, jaki charakter miały wykonane przez inwestora roboty budowlane - czy istotnie była to budowa polegająca na nadbudowie istniejącego obiektu budowlanego, wymagająca nowej decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez starostę, jak przyjęły organy zawieszając niniejsze postępowanie administracyjne celem umożliwienia inwestorowi przedłożenia takiej decyzji, wreszcie czy skutkiem opisanych robót budowlanych powstała taka część obiektu budowlanego, co do której można przeprowadzić odrębne postępowanie legalizacyjne bądź rozbiórkę na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (w stosunku do części obiektu wybudowanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę).
W obu tych kwestiach zdaniem sądu postępowanie organów nadzoru budowlanego było błędne, gdyż pozostawiono poza obszarem zainteresowania tę nieukończoną część budynku mieszkalnego, która przede wszystkim powinna być objęta postępowaniem zmierzającym do ustalenia jej zgodności z prawem. Jednocześnie nie można przyjąć jako "nadbudowy" wykonywania robót budowlanych, które de facto kończyły rozpoczętą, lecz niezakończoną budowę.
Jest w sprawie niesporne, że decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 13 grudnia 2000 r. wyeliminowana została z obrotu prawnego ex tunc decyzją Wojewody z dnia 22 października 2007 r. Utrwalone już i jednolite orzecznictwo sądowoadministracyjne zaakceptowało taką sytuację, że w przypadku stwierdzenia nieważności bądź uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, w odniesieniu do robót budowlanych, które nie zostały jeszcze zakończone i jest niezbędna decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, albo też wykonane roboty budowlane wymagają określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, zastosowanie mają przepisy art. 50 – 51 ustawy Prawo budowlane. Tak więc kontynuowanie robót budowlanych przy nieukończonym obiekcie budowlanym po stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie wymagało odrębnej decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez starostę - organ architektoniczno – budowlany na podstawie art. 28 ustawy Prawo budowlane, jak błędnie stwierdziły organy, lecz dopuszczalne być mogło po wszczęciu procedury naprawczej regulowanej przepisami art. 50 – 51 ustawy Prawo budowlane, w której właściwym dla wydania szeregu decyzji jest organ nadzoru budowlanego, o ile w ogóle możliwe byłoby doprowadzenie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Takich ustaleń w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego w ogóle nie poczyniły.
Jednocześnie sąd orzekający w niniejszej sprawie z urzędu powziął informację o sporze kompetencyjnym między Starostą a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w sprawie rozstrzygnięcia, jaki organ jest właściwy dla wydania decyzji na podstawie art. 50a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). Postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2014 r., w sprawie sygn. akt II OW 113/14 (dostępne w CBOSA) wskazano jako organ właściwy dla załatwienia sprawy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Jak wynika z okoliczności rozpatrywanej przez NSA sprawy sporu kompetencyjnego, budowa przez inwestorów J. i G. L. 6 budynków mieszkalnych rozpoczęta została na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 13 grudnia 2000 r. Wojewoda stwierdził nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzją z dnia 22 października 2007 r., utrzymaną w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, co do której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę prawomocnym wyrokiem z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 475/08. Z przyjętego przez NSA stanu faktycznego wynikało też, że w 2007 r. Wojewoda przed stwierdzeniem nieważności decyzji z 2000 r. wstrzymał jej wykonanie.
Ustalony zatem po wszczęciu niniejszego postępowania zakres wykonanych robót budowlanych doprowadzających istniejący stan budynku dwu-kondygnacyjnego nieukończonego do stanu surowego zamkniętego mógłby świadczyć o kontynuowania robót budowlanych mimo wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, co do której następnie stwierdzono jej nieważność. Jednocześnie nie wynika z ustaleń dokonanych w niniejszej sprawie, w której z kolei wydano postanowienie o wstrzymaniu wykonywanych robót budowlanych w trybie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, kiedy wykonane zostały przedmiotowe roboty budowlane, których zakres określono w protokole oględzin z dnia 23 czerwca 2010 r. Można jedynie domniemywać, że kontynuowano je mimo wstrzymania decyzji o pozwoleniu na budowę następnie wyeliminowanej ex tunc. Pominięcie przez organy nadzoru budowlanego wszystkich tych okoliczności świadczy o istotnym naruszeniu zasad i przepisów postępowania, nakładających na organy administracji obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, tak by jej rozstrzygnięcie nastąpiło na podstawie właściwego przepisu prawa materialnego.
Jeżeli bowiem miałaby w niniejszej sprawie sytuacja wyczerpująca dyspozycję przepisu art. 50a ustawy Prawo budowlane, który był podstawą dla wszczęcia sporu kompetencyjnego zakończonego wspomnianym postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2014 r., to nakaz rozbiórki na jego podstawie, aczkolwiek bezwzględny, może nastąpić tylko w ściśle określonych prawnie sytuacjach: w przypadku wykonywania robót budowlanych pomimo wstrzymania ich postanowieniem, o którym mowa w art. 48 ust. 2 oraz w art. 49b ust. 2 bądź postanowieniem, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.
Sąd nie jest jednak w stanie zrekonstruować okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, wskutek wybiórczych i niekompletnych ustaleń organów nadzoru budowlanego i błędnego procedowania, w którym przyjęto konieczność odrębnej, ponownej decyzji o pozwoleniu na budowę wobec robót budowlanych kontynuowanych przed lub po stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak to już zaznaczono, czasokres wykonania spornych robót budowlanych, zmierzających do zakończenia budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego, ani też wszelkie inne okoliczności, które mogłyby mieć znaczenie dla oceny charakteru tej samowoli budowlanej, nie były przedmiotem wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego.
Zaskarżona decyzja w tej sytuacji jest co najmniej przedwczesna. Jednakże zdaniem sądu wobec prawomocnego stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę organ powinien przede wszystkim rozważyć konieczność przeprowadzenia wobec przedmiotowego budynku mieszkalnego trybu naprawczego, o którym mowa w przepisach art. 50 – 51 ustawy Prawo budowlane. Gdyby się przy tym okazało, że w ogóle nie jest możliwe doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (a badaniu będzie też w szczególności podlegała zgodność budowy z aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego), organ ma do dyspozycji rozstrzygnięcia przewidziane w art. 51 ust. 1 pkt 1. Tak więc przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ nadzoru budowlanego dokona wszechstronnych ustaleń dotyczących przedmiotowego budynku mieszkalnego i zastosuje właściwy tryb postępowania co do całości wykonanych robót budowlanych.
Przedstawione istotne naruszenia prawa procesowego, a w konsekwencji błędne zastosowanie prawa materialnego, skutkują koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu pierwszej instancji, na podstawie art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, według którego sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Zarzuty skargi w tej sytuacji tylko częściowo mogą być uznane za zasadne, w tym zakresie który dotyczy wadliwości postępowania administracyjnego i wskazywania na naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., lecz z przyczyn opisanych przez sąd a nie upatrywanych przez skarżącego. Nietrafny jest zarzut odnoszący się do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w takim zakresie, w jakim skarżąca spółka twierdzi, że organ nie odniósł się do zarzutów odwołania. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika bowiem wprost, że odniesiono się do wszystkich zarzutów odwołania spółki A., jak również odwołania uczestnika postępowania Z. A. Nietrafny jest także zarzut odnoszący się do błędnej kwalifikacji przedmiotowego budynku mieszkalnego. Jeżeli według ustaleń organu budynek mieszkalny posiada dwa wydzielone lokale mieszkalne, jest budynkiem jednorodzinnym według art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane, a wówczas prawna kwalifikacja do kategorii I obiektów budowlanych według załącznika do ustawy Prawo budowlane jest prawidłowa.
Nie ma to jednak rozstrzygającego znaczenia dla dalszego procedowania w tej sprawie, przy wykluczeniu postępowania legalizacyjnego (a w konsekwencji opłaty legalizacyjnej) i prowadzenia wyłącznie postępowania naprawczego. Co do kwestionowanego zakresu wykonanych robót budowlanych organ słusznie zauważył, że inwestor potwierdził go niejako podpisując bez zastrzeżeń protokół oględzin, nie zaprzeczał mu też w toku kilkuletniego postępowania administracyjnego. Niemniej sam opis robót budowlanych bez ustalenia daty, czy też okresu w którym został wykonany jest dowodem niekompletnym i niewystarczającym.
Mając na względzie przedstawione naruszenia prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 sierpnia 2015 r. nr [...].