Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 703/18

Uzasadnienie

Gmina wniosła skargę na decyzję Wojewody z dnia 4 października 2018 r., na mocy której uchylono pkt 1 decyzji Starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia 29 maja 2015 r. o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość położoną w obrębie K., gm. S. obejmującą działki nr [..] i [..] i w tym zakresie orzeczono o ustaleniu odszkodowania w łącznej wysokości 185 160 zł na rzecz osób wymienionych w sentencji decyzji, utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji w pozostałym zakresie (pkt 2 – 3).

Decyzje powyższe zostały wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 26 lutego 2013 r. Wójt Gminy, po rozpatrzeniu wniosku D. R. – F., W. R., K. H., U.K. i E. U., zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..], położonej w obrębie K., gmina S., m.in. na działki nr [..] i nr [..] o łącznej powierzchniach 0,4515 ha, z przeznaczeniem "pod drogi publiczne (KDD)". Przedmiotowa decyzja, zgodnie z pieczęcią urzędową, stała się ostateczna 13 marca 2013 r.

W dniu 6 grudnia 2013 r. zmarł W. R. Na mocy aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia 15 kwietnia 2014 r., Rep. A. nr [..], spadek po zmarłym nabyli D. R. – F., K. H., U. K. i E. U., po 1/4 części udziału każda.

Po nieudanej próbie negocjacji z Wójtem Gminy w sprawie wysokości odszkodowania (vide: protokoły z: 19 maja, 6 czerwca, 23 czerwca, 21 lipca, 22 sierpnia i 6 listopada 2014 r.), w piśmie z dnia 22 grudnia 2014 r. ww. właścicielki nieruchomości wystąpiły do Starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej (dalej jako Starosta), o ustalenie odszkodowania za nieruchomość.

Na zlecenie Starosty rzeczoznawca majątkowy S. B. sporządził w dniu 18 lutego 2015 r. operat szacunkowy, w którym oszacował wartość prawa własności działek nr [..] i nr [..] na kwotę 198 744 zł (aktualność przedmiotowej wyceny jej autor potwierdził w piśmie z dnia 21 września 2016 r.).

Decyzją z dnia 29 maja 2015 r. Starosta orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 198 744 zł na rzecz D.R. – F., K. H., U. K. i E. U. Odwołanie od tej decyzji wniosła Gmina, kwestionując ustaloną wartość nieruchomości i przedstawiając zarzuty co do operatu szacunkowego. Z kolei, 19 września 2015 r. zmarła D. R. - F. Na mocy aktu poświadczenia dziedziczenia z 10 listopada 2015 r., Rep. A nr [..], spadek po zmarłej nabyli J. F., S. F., M. K. i A. B., po 1/4 części udziału każdy.

Decyzją z dnia 21 grudnia 2015 r. Wojewoda orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. Na skutek skargi złożonej na powyższe rozstrzygnięcie przez Gminę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 1 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 86/16 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji ze względu na jej skierowanie przez Wojewodę do osoby zmarłej.

Decyzją z dnia 16 lutego 2017 r. Wojewoda uchylił pkt 1 zaskarżonej decyzji Starosty z 29 maja 2015 r. i orzekł o ustaleniu odszkodowania za ww. nieruchomość, oraz utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie w pozostałym zakresie. Na skutek złożonej przez Gminę skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 26 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 254/17, uchylił decyzję organu odwoławczego.

W piśmie z 10 listopada 2017 r. rzeczoznawca majątkowy S. B. odmówił potwierdzenia aktualności sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Natomiast Gmina złożyła do akt operat szacunkowy sporządzony w dniu 5 października 2016 r. przez rzeczoznawcę majątkowego K. W., która potwierdziła jego aktualność klauzulą z dnia 9 listopada 2017 r.

W toku postępowania odwoławczego Wojewoda zlecił przygotowanie kolejnego operatu szacunkowego, który został sporządzony w dniu 1 marca 2018 r. przez rzeczoznawcę majątkowego A. U. Organ odwoławczy ustalił też, że 26 lutego 2018 r. zmarł J. F. i spadek po nim nabyli A. B., M. K. i S. F. – każdy w 1/3 części (akt poświadczenia dziedziczenia z dnia 15 maja 2018 r. Rep. A nr [..]).

Po dokonaniu oceny zgromadzonego materiału dowodowego Wojewoda w decyzji z 4 października 2018 r., na mocy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił pkt 1 decyzji Starosty z dnia 29 maja 2015 r. o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość położoną w obrębie K., gm. S., obejmującą działki nr [..] i [..] i w tym zakresie orzekł o ustaleniu odszkodowania w łącznej wysokości 185 160 zł na rzecz osób wymienionych w sentencji decyzji w udziałach tam wskazanych, utrzymując decyzję organu pierwszej instancji w pozostałym zakresie (pkt 2 – 3) w mocy.

W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał na materialną podstawę wydanej decyzji, tj. art. 129 ust. 5 pkt 1 i art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm., dalej u.g.n.), który stanowi że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w odniesieniu do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, które z mocy prawa przechodzą na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa. Odszkodowanie przysługuje w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Zdaniem Wojewody, z cytowanych przepisów wynika, że nabycie przez podmioty publicznoprawne działek wydzielonych pod drogi - w myśl art. 98 ust. 1 u.g.n. - następuje gdy spełnione zostały łącznie trzy przesłanki:

1. 1) wydzielona działka gruntu przeznaczona jest pod drogę publiczną (bądź jej poszerzenie),
2. 2) podział nieruchomości dokonywany jest na wniosek właściciela/użytkownika wieczystego,
3. 3) decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości jest ostateczna bądź orzeczenie o podziale jest prawomocne.

Decyzją z 26 lutego 2013 r. Wójt Gminy, po rozpatrzeniu wniosku D. R. – F., W. R., K. H., U. K. i E. U., zatwierdził projekt podziału nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [..], położonej w obrębie K., gmina S., m.in. na działki nr [..] i nr [..] o łącznej powierzchni 0,4515 ha, z przeznaczeniem "pod drogi publiczne (KDD)". Przedmiotowa decyzja stała się ostateczna w dniu 13 marca 2013 r. Oceniając kwestię przeznaczenia nieruchomości pod drogę publiczną Wojewoda wskazał na obowiązujący w dacie wydania decyzji podziałowej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przyjęty uchwałą Rady Gminy nr [..] z dnia 25 października 2006 r. Zgodnie z ww. planem, w dniu wydania decyzji podziałowej, "działki nr [..] i nr [..] stanowiły drogi dojazdowe (KDD)".

Ponadto przysługujące prawo własności do ww. działek Gmina ujawniła w księdze wieczystej nr [..] prowadzonej przez Sąd Rejonowy, w oparciu o ostateczną decyzję podziałową. Powyższe oznacza zdaniem Wojewody, że ziściły się wszystkie przesłanki nabycia ww. działek przez podmiot publicznoprawny, a to z kolei uzasadnia obowiązek wypłaty odszkodowania za nieruchomości. W niniejszej sprawie nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania, a zatem należało ustalić jego wysokość, na wniosek właściciela, według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości (art. 130 ust. 1 u.g.n.). Z treści art. 134 ust. 1 u.g.n. wynika nadto, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135 u.g.n. (dotyczący sytuacji, gdy dany rodzaj nieruchomości nie występuje w obrocie), wartość rynkowa nieruchomości. Zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, zaś w art. 156 ust. 1 przedmiotowej ustawy wskazuje się, że rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego.

Następnie Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej P.p.s.a.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie, co oznacza że wiążące jest dla organów w szczególności wskazanie wynikające z wyroku z 26 lipca 2017 r. w sprawie II SA/Gd 254/17. W wyroku tym m. in. sąd stwierdził, że organ odwoławczy niezasadnie poddał samodzielnej krytyce operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego K. W. dyskredytując jego wartość dowodową w przedmiotowej sprawie. Samodzielna krytyka tego dowodu (...) wykraczała poza granice określone zasadą swobodnej oceny materiału dowodowego wyznaczoną art. 80 K.p.a., gdyż wymaga wiadomości specjalnych.

Organ odwoławczy winien zatem przedłożyć powyższy operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowemu S. B. celem ustosunkowania się do jego treści w zakresie wpływającym na znaczną różnicę w określeniu wartości przedmiotowych nieruchomości w stosunku do sporządzonej przez niego wyceny, a następnie w przypadku dalszych wątpliwości, organ powinien zażądać od rzeczoznawców stosownych wyjaśnień, a nawet zlecić wykonanie nowego operatu.

Dalej Wojewoda wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie zostały sporządzone 3 operaty szacunkowe: 1) operat szacunkowy z dnia 18 lutego 2015 r. wykonany na zlecenie organu pierwszej instancji, przez rzeczoznawcę majątkowego S. B., w którym wartość prawa własności ww. nieruchomości określił na łączną kwotę 198 744,00 zł. Biegły w piśmie z 10 listopada 2017 r. odmówił potwierdzenia aktualności ww. operatu szacunkowego, zatem nie może on stanowić podstawy do orzeczenia o odszkodowaniu w niniejszej sprawie;

2) operat szacunkowy z dnia 5 października 2016 r. wykonany na zlecenie Urzędu Gminy, przez rzeczoznawcę majątkowego K. W., w którym wartość prawa własności ww. nieruchomości określiła na łączną kwotę 21 582,00 zł. Biegła potwierdziła aktualność ww. operatu na dzień 5 października 2017 r.;

3) operat szacunkowy z dnia 1 marca 2018 r. wykonany na zlecenie Urzędu Wojewódzkiego, przez rzeczoznawcę majątkowego A. U., w którym wartość prawa własności ww. nieruchomości określiła na łączną kwotę 185 160,00 zł.

Oceniając wartość operatów szacunkowych z punktu widzenia ich aktualności w rozumieniu art. 156 ust. 3 u.g.n. Wojewoda stwierdził, że operat szacunkowy z dnia 18 lutego 2018 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego S. B., nie może stanowić wyceny, w oparciu o którą można byłoby orzec w niniejszej sprawie o odszkodowaniu, bowiem operat nieaktualny jest pozbawiony mocy dowodowej. Jednakże wartość nieruchomości ustalona w operatach opisanych w pkt 1 i 3 jest zbliżona, natomiast - w pkt 2 prawie dziesięciokrotnie niższa. Realizując wytyczne wynikające z ww. wyroku WSA w Gdańsku z 26 lipca 2017 r. organ zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowej K. W. o wyjaśnienie niejasności i wątpliwości, jednak jej odpowiedź z 28 grudnia 2017 r. nie była wyczerpująca. Organ odwoławczy zwrócił się także do rzeczoznawcy majątkowej A. U. z prośbą o ustosunkowanie do zarzutów odwołania Gminy oraz wyjaśnienie przyczyn rażącej dysproporcji pomiędzy ustalonymi wartościami nieruchomości w operatach nr 2 i 3. Analizując odpowiedzi rzeczoznawców majątkowych na pytania organu odwoławczego oraz dokonując samodzielnej analizy tych operatów organ ten uznał, że wartość odszkodowania ustalona w operacie nr 2 jest rażąco niska i odbiega zarówno od ceny ustalonej w operacie A. U. jak i S. B. Ostatecznie, organ zaakceptował ustalenia wynikające z operatu A. U., uznając że wycena została dokonana w sposób logiczny, spójny i rzeczowy.

Organ odwoławczy przytoczył jednocześnie szczegółowo ustalenia tego operatu w zakresie sposobu wyceny, wyboru podejścia, metody określenia wartości i wykazu transakcji przyjętych do porównania. Uwzględniając średnią cenę nieruchomości podobnych oraz obliczony w toku porównania z nimi działek wycenianych współczynnik korygujący rzeczoznawca majątkowy A. U. ustaliła, że wartość 1 m2 prawa własności działek nr [..] i nr [..] wynosi 41,01 zł/m2. Tym samym wartość rynkowa prawa własności działek nr [..] i nr [..], o powierzchniach odpowiednio 0,1785 ha i 0,2730 ha, wyniosła łącznie 185 160 zł (przed zaokrągleniem 185 160,15 zł).

W ocenie organu odwoławczego operat szacunkowy z dnia 1 marca 2018 r. został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami i może stanowić podstawę ustalenia wysokości odszkodowania na rzecz byłych właścicieli nieruchomości. Organ ten dodatkowo podkreślił, że rzeczoznawca majątkowy A. U. odniosła się do zgłoszonych przez odwołującą zastrzeżeń do sporządzonej wyceny z dnia 1 marca 2018 r., zawartych w piśmie z 29 czerwca 2018 r. (vide: pismo z dnia 31 sierpnia 2018 r.), które to wyjaśnienia są spójne, logiczne i wyczerpujące. Biorąc zatem za podstawę ustalenia powyższego operatu organ ustalił wartość odszkodowania za będące przedmiotem postępowania działki na kwotę 185 160 zł, przy czym kwotę tę podzielił pomiędzy poszczególnych współwłaścicieli nieruchomości stosownie do przysługujących im udziałów w prawie własności nieruchomości przed jej przejęciem.

Skargę na powyższą decyzję złożyła Gmina (tytułując ją jako sprzeciw), zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. 1. art. 156 ust. 3 u.g.n. i odwoływanie się przez Wojewodę w dalszym ciągu do ustaleń wynikających z operatu szacunkowego z dnia 18 lutego 2015 r. wykonanego na zlecenie organu pierwszej instancji S. B. pomimo, że operat ten utracił swoją aktualność i tym samym bezzasadne było wzywanie rzeczoznawcy majątkowego K.W. do wyjaśnienia różnicy w wartościach jakie wystąpiły w obu wycenach jak również powoływanie się przez Wojewodę na ustalenia płynące z tej opinii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji,
2. 2. art. 157 u.g.n. poprzez nieuprawnione przyjęcie przez Wojewodę, że wycena sporządzona przez K. W. nie była prawidłowa podczas gdy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego może dokonać organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych,
3. 3. art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wybiórczy i oparcie swych ustaleń wyłącznie na podstawie dowodu z opinii rzeczoznawcy majątkowego z dnia 1 marca 2018 r. z całkowitym pominięciem, że skarżąca zgłosiła szereg różnego rodzaju zastrzeżeń, uchybień i wątpliwości co do prawidłowości sporządzonej opinii, a wątpliwości te nie zostały w sposób logiczny i jednoznaczny wyjaśnione przez rzeczoznawcę majątkowego,
4. 4. art. 7 k.p.a., 75 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 84 § 1 k.p.a., poprzez zupełnie dowolne uznanie przez organ odwoławczy, że przyjęty przez rzeczoznawcę majątkowego A. U. sposób wyceny, w tym zastosowane podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej były w zaistniałym stanie faktycznym prawidłowe, podczas gdy organ w takim stopniu nie dysponuje wiadomościami specjalnymi,
5. 5. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. w związku z art. 134 ust. 1 w związku z art. 153 i 154 oraz art. 4 pkt 16 u.g.n. oraz § 36 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez błędne przyjęcie przez organ odwoławczy, że operat szacunkowy z dnia 1 marca 2018 r. został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami i może stanowić podstawę ustalenia wysokości odszkodowania na rzecz byłych właścicieli nieruchomości. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji organu odwoławczego.

Według skarżącej organ odwoławczy naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów, bowiem nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący wszystkich dowodów. Ponadto, dopuścił się naruszenia art. 156 ust. 3 u.g.n., gdyż operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę S. B. stracił aktualność, a zatem nie mógł stanowić materiału dowodowego w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy nie powinien był nawet odwoływać się do jego ustaleń, bowiem było to całkowicie nieuzasadnione.

Skarżąca podkreśliła również, że zgodnie z art. 157 u.g.n. oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, a nie organ administracji, czy nawet inny rzeczoznawca majątkowy powołany przez organ. Dlatego brak było podstaw do podważania wiarygodności i mocy dowodowej operatu K. W. w trybie, jaki uczynił to organ odwoławczy w niniejszej sprawie. Zdaniem skarżącej, organ nie powinien był zlecać zbadania prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego przez K. W. rzeczoznawcy majątkowemu – A. U., która w dniu 1 marca 2018 r. na zlecenie Wojewody sporządziła nową opinię dotyczącą wartości nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania.

Skarżąca zarzuciła także nieprawidłowy dobór transakcji w operacie A. U., który organ przyjął za podstawę faktyczną orzeczenia, gdyż dla oceny rynku zbadano transakcje z lat 2012 – 2017, pomijając jednocześnie transakcje z terenu gminy. Taki dobór transakcji narusza przepisy prawa i nie znajduje żadnego uzasadnienia, ani wytłumaczenia w opinii rzeczoznawcy. Zdaniem skarżącej rynek lokalny to przede wszystkim rynek nieruchomości w obrębie tej samej gminy, ewentualnie powiatu. Skarżąca podkreśliła również, że wartość rynkowa to najbardziej prawdopodobna cena możliwa do uzyskania na rynku z uwzględnieniem cen transakcyjnych, a więc cena, jaką właściciele mogliby uzyskać za nieruchomość. Jej zdaniem, przy uwzględnieniu specyfiki analizowanej nieruchomości, jej położenia, ustalona kwota odszkodowania znacznie przewyższa ceną, jaką właściciele mogliby za nią uzyskać na rynku. To zaś oznacza, że organ nie zbadał wnikliwie przedłożonej mu opinii, zaakceptował ją, choć nie ma ona wiążącego dla niego charakteru, a jedynie pomocniczy, a tym samym naruszył przepisy postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację przytoczoną w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wniósł też o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

W piśmie z 5 listopada 2018 r. skarżący sprecyzował, że jego pismo, zatytułowane sprzeciw, stanowi skargę na decyzję Wojewody z dnia 4 października 2018 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje

Skarga jest zasadna, częściowo z przyczyn w niej wskazanych.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji sąd dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli sądu była decyzja wydana przez Wojewodę w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość, co do której wydano ostateczną decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [..]., m. in. na działki nr [..] i [..] z przeznaczeniem pod drogę publiczną. W decyzji z dnia 4 października 2018 r. Wojewoda uchylił pkt 1 decyzji Starosty z dnia 29 maja 2015 r. o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość położoną w obrębie K., gm. S. obejmującą działki nr [..] i [..] i w tym zakresie orzekł o ustaleniu odszkodowania w łącznej wysokości 185 160 zł na rzecz osób wymienionych w sentencji decyzji, utrzymując decyzję organu pierwszej instancji w pozostałym zakresie (pkt 2 – 3) w mocy.

Tryb ustalania i wypłaty tego odszkodowania został uregulowany w powołanej już wyżej ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.).

Zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 1 i art. 98 ust. 3 u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w odniesieniu do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, które z mocy prawa przechodzą na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa. Odszkodowanie przysługuje w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W okolicznościach niniejszej sprawy strony nie uzgodniły wysokości odszkodowania, a zatem uaktualniła się konieczność orzeczenia w tym zakresie w formie decyzji administracyjnej.

W myśl art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Szczegółowe zasady ustalania wysokości odszkodowania określają dalsze przepisy u.g.n., a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Przepisy te określają właściwe podejście, metody i techniki szacowania nieruchomości, których wyboru dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.).

Formalnie postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość toczy się od 27 stycznia 2015 r. (zawiadomienie o wszczęciu postepowania w aktach administracyjnych). Jak wynika z okoliczności sprawy w jej toku zostały sporządzone trzy operaty szacunkowe: 1) operat szacunkowy z dnia 18 lutego 2015 r. wykonany na zlecenie organu pierwszej instancji przez rzeczoznawcę majątkowego S. B., w którym wartość prawa własności ww. nieruchomości określił na łączną kwotę 198 744,00 zł. Biegły w piśmie z 10 listopada 2017 r. odmówił potwierdzenia aktualności ww. operatu szacunkowego;

2) operat szacunkowy z dnia 5 października 2016 r. wykonany na zlecenie Gminy, przez rzeczoznawcę majątkowego K. W., w którym wartość prawa własności ww. nieruchomości określiła na łączną kwotę 21 582,00 zł. Biegła potwierdziła aktualność tego operatu na dzień 5 października 2017 r.;

3) operat szacunkowy z dnia 1 marca 2018 r. wykonany na zlecenie Urzędu Wojewódzkiego, przez rzeczoznawcę majątkowego A. U., w którym wartość prawa własności ww. nieruchomości określiła na łączną kwotę 185 160,00 zł.

Zgodnie z art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n.

Kwestia możliwości wykorzystania operatów szacunkowych w niniejszej sprawie w myśl cytowanych przepisów stanowi zatem istotną okoliczność, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tym bardziej, że postępowanie w tej sprawie toczy się od stycznia 2015 r., a więc obecnie już ponad 4 lata, wobec czego w konsekwencji - sporządzone operaty muszą być na bieżąco weryfikowane przez organy obu instancji pod względem ich aktualności. Przytoczony przepis u.g.n. ustala bowiem konkretne granice czasowe w zakresie możliwości wykorzystania operatów, uzależniając ich ważność w pewnym zakresie od czynności rzeczoznawcy majątkowego, potwierdzającej aktualność ustaleń z nich wynikających. W skardze słusznie zarzuca się, że operat rzeczoznawcy majątkowego S. B., sporządzony na zlecenie organu pierwszej instancji, nie mógł być wykorzystany w toczącym się postępowaniu przez Wojewodą ze względu na utratę aktualności.

Jak wskazano powyżej, został on sporządzony 18 lutego 2015 r. i na podstawie klauzuli aktualizacyjnej, mógł być wykorzystywany do 18 lutego 2017 r. Po tej dacie, ze względu na utratę aktualności, utracił walor dowodu w niniejszej sprawie i słusznie zarzuca się w skardze bezzasadność odwoływania przez organ odwoławczy do wynikających z niego ustaleń, bowiem nie może być on wzorcem poprawności operatu zleconego przez Wojewodę.

Następnie operat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego K. W. pochodzi z daty 5 października 2016 r., a uwzględniwszy sporządzenie przez rzeczoznawcę klauzuli aktualizacyjnej, mógł on być wykorzystywany w toku niniejszego postępowania do dnia 5 października 2018 r. Operat niniejszy został przedłożony przez skarżącą Gminę jako kontroperat w stosunku do operatu S. B., a wynikająca z niego wartość nieruchomości znacząco odbiegała od wartości ustalonej w operacie sporządzonym na zlecenie organu. Niewątpliwie zatem, w takiej sytuacji (zakładając że oba operaty są aktualne) organy administracji zobowiązane były do wnikliwej oceny obu dowodów, na co zresztą zwrócił uwagę WSA w Gdańsku w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 254/17.

WSA stwierdził m. in., że organ odwoławczy niezasadnie poddał samodzielnej krytyce operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego K. W., dyskredytując jego wartość dowodową w przedmiotowej sprawie, przy czym samodzielna krytyka tego dowodu wykraczała poza granice określone zasadą swobodnej oceny materiału dowodowego wyznaczoną art. 80 k.p.a. Organ odwoławczy winien zatem przedłożyć powyższy operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowemu S. B. celem ustosunkowania się do jego treści w zakresie wpływającym na znaczną różnicę w określeniu wartości przedmiotowych nieruchomości w stosunku do sporządzonej przez niego wyceny, a następnie w przypadku dalszych wątpliwości, organ powinien zażądać od rzeczoznawców stosownych wyjaśnień, a nawet zlecić wykonanie nowego operatu.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie, co oznacza że wiążące jest dla organów w szczególności wskazanie wynikające z wyroku w sprawie II SA/Gd 254/17. Na zasadzie art. 153 p.p.s.a. organy orzekające w niniejszej sprawie były wiązane powyższą oceną, niemniej jednak nie zwalniało to organu odwoławczego od takiej oceny, uwzględniającej powyższe wytyczne, która nie abstrahuje od brzmienia art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n., a więc uwzględnia okres, w którym operat może być wykorzystany w postępowaniu administracyjnym. Zobowiązując organ do wystąpienia o ustosunkowanie się do ustaleń operatu K. W. przez autora operatu sporządzonego przez organ pierwszej instancji WSA niewątpliwie nie oczekiwał od organu, by uwzględniał operat, który stracił aktualność.

W konsekwencji, po dniu 18 lutego 2017 r. z uwagi na istotną zmianę okoliczności sprawy brak było podstaw, by konfrontować treść operatu szacunkowego sporządzonego przez K. W. z operatem sporządzonym przez S. B., gdyż ten ostatni stracił definitywnie swój walor dowodowy. Brak potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego, jak również oparcie się na ustaleniach operatu, który utracił aktualność jest uchybieniem istotnym, niepozwalającym na rozstrzygnięcie czy dane stanowiące podstawę wyceny są zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy. Należy przy tym jednocześnie podkreślić, że 12-to miesięczny termin, o którym mowa w art. 156 ust. 3 u.g.n. dotyczy jednocześnie postępowań przed organami obu instancji (podobnie termin z ust. 4 art. 157 u.g.n.). Utrata aktualności operatu sporządzonego na zlecenie organu pierwszej instancji w niniejszej sprawie była zatem istotną okolicznością, która powinna rzutować na czynności podejmowane przez organ odwoławczy w toku postępowania przed nim zawisłego.

W ocenie sądu wojewódzkiego, okoliczność ta powinna skutkować uchyleniem przez organ odwoławczy decyzji wydanej w pierwszej instancji, bowiem dopuszczenie tego dowodu w drugiej instancji istotnie upośledza uprawnienia procesowe stron postępowania. Organ odwoławczy nie dysponował bowiem w dacie wydawania decyzji materiałem dowodowym – opinią rzeczoznawcy majątkowego ustalającej wartość nieruchomości, w oparciu o który mógł merytorycznie orzec o prawidłowości bądź nieprawidłowości ustaleń wynikających z decyzji organu pierwszej instancji.

Trzeba przypomnieć, że o wysokości odszkodowania decyduje właściwy organ opierając się przede wszystkim na opinii rzeczoznawcy majątkowego, oceniając jej wiarygodność i rzetelność. Na organie spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego za nią odszkodowania. Podobnie, organ odwoławczy jest obowiązany do dokonania oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego. Nie oznacza to jednak, aby organ administracji posiadał kompetencje do merytorycznego podważania operatu szacunkowego, jeżeli dokument ten spełnia wymogi formalne. Z obowiązujących przepisów w zakresie dokonywania wyceny nieruchomości wynika, że w sytuacji, gdy strona podważa prawidłowość sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, to na poparcie swoich zarzutów powinna zgodnie z treścią art. 157 u.g.n. przedstawić przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych lub inny operat, do którego organ musiałby się ustosunkować.

Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem Gmina przedłożyła kontroperat. W dacie aktualności obu operatów, oczywiście – ze względu na rażącą dysproporcję wartości nieruchomości, wynikającą z obu operatów – organ winien podjąć wszelkie kroki, by wyjaśnić przyczyny tych rozbieżności. Jednak, ze względu na utratę aktualności jednego z operatów, stanowiących podstawowy dowód w niniejszej sprawie, powinien uzupełnić materiał dowodowy w taki sposób, aby nie doszło do naruszenia praw stron niniejszego postępowania, a w szczególności – naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynikającej z art. 15 k.p.a. i gwarancji procesowych dla stron z niej wynikających.

Operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego na zlecenie organu administracji jest uznawany za dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. Jest to jednocześnie najistotniejszy dowód w sprawach, których przedmiotem jest ustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. Ustalenia z niego wynikające bowiem bezpośrednio kształtują orzeczone przez organ odszkodowanie. Prowadzi to do wniosku, że organ rozpatrując taki dowód powinien stosować się do ogólnych reguł postępowania dowodowego, wyrażonych m.in. w art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej.

Jednocześnie, zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne w przypadku, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Natomiast szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym i dokonywania oceny w świetle wiedzy specjalistycznej - zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości jakimi posługują się rzeczoznawcy - nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych. Wynika z tego, że ocenie organu administracji ani sądu administracyjnego podlega przydatność operatu jako materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzekania. Przepisy u.g.n. zawierają bowiem specyficzną regulację w zakresie oceny sporządzenia prawidłowości sporządzenia operatu. Art. 157 u.g.n. stanowi, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady:

1. 1) organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych;
2. 2) w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 k.p.a. lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności.

Sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1 art. 157 u.g.n. Przepis art. 157 ust. 4 u.g.n. z kolei stanowi, że przepisy ust. 1 i 3 art. 157 u.g.n. stosuje się odpowiednio w przypadku rozbieżnych operatów szacunkowych określających wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny. Zdaniem sądu przepis ten faktycznie powinien znaleźć zastosowanie w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, czyli gdy organ dysponuje dwoma operatami o rażąco odmiennych ustaleniach. Oczywiście, konfrontować można tylko operaty aktualne. Skoro organ odwoławczy nie dysponował "ważnym" operatem, uzasadniającym dokonanie merytorycznej oceny okoliczności niniejszej sprawy, a taka sytuacja miała miejsce po utracie aktualności operatu S. B., to winien był uzupełnić materiał dowodowy z poszanowaniem ogólnych reguł postępowania administracyjnego, w tym zasady dwuinstancyjności postępowania, co w istocie obligowało go do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, aby umożliwić mu uzupełnienie materiału dowodowego i zlecenie sporządzenia operatu szacunkowego, który byłby podstawą rozstrzygnięć w dwóch, a nie tylko jednej instancji.

Przedwcześnie zatem organ odwoławczy zlecił w toku postępowania odwoławczego sporządzenie operatu szacunkowego przez A. U., pozbawiając tym samym strony prawa do dwukrotnego rozpoznania ich sprawy przez organy administracji w dwóch instancjach. Wojewoda tym dopuścił się naruszenia przepisów postępowania: art. 15 k.p.a., art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W konsekwencji sąd wojewódzki nie może odnieść się do merytorycznych zarzutów skargi dotyczących wadliwości operatu sporządzonego na zlecenie organu odwoławczego, bowiem ich ocena byłaby przedwczesna.

Biorąc pod uwagę powyższe, decyzja Wojewody podlega uchyleniu na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Z kolei, na mocy tegoż przepisu w związku z art. 135 p.p.s.a. uchyleniu podlega także decyzja organu pierwszej instancji, bowiem została ona wydana na podstawie dowodu z opinii, który utracił aktualność. Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji zatem obowiązany będzie oprzeć swoje ustalenia w kwestii wartości nieruchomości na operacie szacunkowym aktualnym na dzień orzekania w rozumieniu art. 156 ust. 3, względnie art. 156 ust. 4 u.g.n.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się wynagrodzenie adwokackie, wyliczone na podstawie oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w związku z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018, poz. 265), w kwocie 5 400 zł oraz wpis stosunkowy od skargi w wysokości 2 000 zł, tj. łącznie 7 400 zł, które sąd wojewódzki zasądził od Wojewody na rzecz Gminy S. Sąd orzekł w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania organów przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wynikają wprost z przedstawionych wyżej rozważań sądu.