Uzasadnienie
B. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 września 2016 r., nr SKO [..], utrzymującą w mocy decyzję o warunkach zabudowy Wójta Gminy z dnia 9 listopada 2015 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu na rzecz B. K. dla inwestycji polegającej na legalizacji budynku rekreacji indywidualnej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr ew. [..], obręb [..], gmina S. Zaskarżoną decyzję wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Decyzją o warunkach zabudowy z dnia 9 listopada 2015 r. Wójt Gminy odmówił ustalenia warunków zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu na rzecz B. K. dla inwestycji polegającej na legalizacji budynku rekreacji indywidualnej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr ew. [..], obręb [..], gmina S. Organ pierwszej instancji stwierdził, że objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie spełnia przesłanek, określonych w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), ponieważ planowana inwestycja sprzeczna jest z § 5 pkt 7 uchwały Nr 147/VII/11 Sejmiku Województwa z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie [..] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2011 r., Nr 66, poz. 1462) podjętej na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.).
Organ ustalił, że teren inwestycji znajduje się w całości w granicach [.] Parku Krajobrazowego w strefie 100,00 m od jeziora J., gdzie obowiązuje określony w przywołanej uchwale zakaz zabudowy. Jednocześnie organ stwierdził, że nie zachodzi żadna z przesłanek pozwalających na odstępstwo od zakazu zabudowy.
Odwołanie od tej decyzji złożył B. K. wskazując, że wykonywanie uprawnień właścicielskich w stosunku do nieruchomości podlega ochronie na gruncie art. 21 Konstytucji. Ponadto przywołał art. 140 k.c. W jego ocenie ograniczenie własności mogło zostać dokonane wyłącznie w drodze ustawy, nie zaś z powołaniem się na uchwałę Marszałka Województwa, co narusza przywołane przepisy oraz art. 7 i 8 k.p.a.
Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przedmiotowy wniosek złożony został w trybie realizacji obowiązków określonych w art. 48 lub 49 b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290), które dopuszczają legalizację istniejącej samowoli budowlanej, przy czym dla celów legalizacji budynku niezbędne jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy.
Ponieważ przedmiotowa nieruchomość znajduje się w obrębie terenu, dla którego nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stosuje się art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Według tego przepisu wydanie decyzji o warunkach zabudowy dopuszczalne jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w przepisie warunków, w tym, że decyzja będzie zgodna z przepisami odrębnymi. Organ odwoławczy podkreślił, że wymogi określone w art. 61 ust. 1 muszą być spełnione łącznie, a konsekwencją niespełnienia któregokolwiek z warunków jest brak możliwości wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Według SKO objęta wnioskiem decyzja byłaby sprzeczna z przepisami odrębnymi - § 5 pkt 7 uchwały Sejmiku Województwa nr 147/VII/11 z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie [..] Parku Krajobrazowego. Zgodnie z tym przepisem na terenie Parku obowiązuje zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior oraz innych zbiorników wodnych z wyjątkiem urządzeń służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.
Skoro cała działka [..] znajduje się pasie szerokości 100 m od linii brzegu jeziora J., wnioskowane warunki zabudowy nie mogą zostać ustalone. Organ podkreślił, że przywołana uchwała Sejmiku Województwa stanowi prawo miejscowe, obowiązujące na danym terenie i zarówno obywatele, jak i organy administracji obowiązane są do przestrzegania zawartych w nim norm.
Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniósł B. K., żądając stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu przytoczył rozważania prawne, poczynione przez organ odwoławczy podkreślając, że podstawą rozstrzygnięcia był § 5 pkt 7 uchwały Sejmiku Województwa nr 147/VII/11 z dnia 27 kwietnia 2011 r. Skarżący podniósł, że treść tego paragrafu mówi, że niniejsza uchwała nie narusza uprawnień nabytych na podstawie ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, prawomocnych orzeczeń administracyjnych i innych aktów prawnych, obowiązujących w dniu wejścia w życie uchwały.
Jednocześnie cytowany przepis nie zawiera punktu 3, na który powoływał się organ. Tym samym w ocenie skarżącego organ odwoławczy podjął decyzję w oparciu o błędnie przyjęty przepis prawa, wobec czego zachodzą przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, wskazując, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
Stanowisko skarżącego zostało następnie powtórzone w piśmie procesowym z dnia 2 marca 2017 r., sporządzonym przez ustanowionego w sprawie profesjonalnego pełnomocnika procesowego.
Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Skargę jako zasadną należało uwzględnić.
Stosownie do treści art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:
- 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeśli stwierdzi:
- a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy;
- 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
- 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu, ponieważ Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło przepisy postępowania – art. 107 § 3 w związku z art. 7 i art. 8 k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skutkiem czego doszło do naruszenia prawa materialnego – art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778), zwanej dalej u.p.z.p., co też mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Zaskarżoną decyzję podjęto na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 w związku z art. 54 i art. 52 ust. 2 u.p.z.p. oraz § 5 pkt 7 uchwały Sejmiku Województwa Nr 147/VII/11 z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie [..] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Pom. z dnia 2 czerwca 2011 r., nr 66, poz. 1462).
Jak wynika z treści decyzji SKO, utrzymując w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 9 listopada 2011 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji istniejącego budynku rekreacji indywidualnej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [..] w K. gmina S. zaakceptował organ odwoławczy stanowisko co do zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od jeziora J., wynikające według organu z przepisu § 5 pkt 7 uchwały Sejmiku Województwa Nr 147/VII/11 z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie [..] Parku Krajobrazowego (zwanej dalej uchwałą w sprawie KPK) i tym samym niespełnienia jednej z przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
Rozważając niniejszą sprawę należy wskazać, że stosownie do treści art. 4 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.
Przepis art. 59 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Odpowiednio stosuje się przy tym art. 50 ust. 2 określający jakie roboty budowlane nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (warunków zabudowy).
Następnie w okolicznościach niniejszej sprawy jej istotę określa przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
- 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
- 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
- 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
- 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
- 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Jak wynika z okoliczności sprawy wniosek skarżącego o ustalenie warunków zabudowy złożony został dla celu legalizacji (zob. wniosek oraz postanowienie PINB w K. z dnia 23 października 2014 r., wydane na podstawie art. 48 § 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, w aktach administracyjnych). Według niekwestionowanych ustaleń organów teren inwestycji znajduje się w całości w granicach [..] Parku Krajobrazowego oraz w strefie 100 m od jeziora J., na obszarze objętym ograniczeniami wynikającymi z uchwały o KPK.
Podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy stanowił przepis art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., a przepisami odrębnymi, o których mowa w tym przepisie, w realiach niniejszej sprawy była uchwała o KPK.
Zakaz budowy w strefie 100 m od jeziora według SKO wynika z § 5 pkt 7 uchwały o KPK. Jak trafnie wywodzi skarżący, § 5 nie dzieli się na żadne jednostki redakcyjne. Jego brzmienie jest następujące: "Niniejsza uchwała nie narusza uprawnień nabytych na podstawie ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, prawomocnych orzeczeń administracyjnych i innych aktów prawnych, obowiązujących w dniu wejścia w życie uchwały". Zatem § 5 uchwały o KPK nie mógłby być podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, o ile by organ ustalił, że wnioskodawca posiada prawa nabyte w rozumieniu przytoczonego przepisu. Takich ustaleń organ nie poczynił, ale też nie ustalił, czy skarżący może odpowiadać warunkom w przepisie tym wymienionym, na co strona powołuje się wywodząc swoje stanowisko z faktu zakupu działki w 1995 r. i przeznaczenia tego terenu w planie miejscowym pod ośrodek wczasowy (zaświadczenie Urzędu Gminy z 8.05.1997 r., karta 150), a następnie powołując się na § 4 pkt 3 uchwały o KPK.
Zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej, wymieniony został wśród zakazów wprowadzonych na terenie Parku w § 3 w punkcie 7 uchwały o KPK, z wyjątkami określonymi w § 4.
Sąd nie może zaakceptować takiej sytuacji, że organ odwoławczy przywołuje w sposób niewłaściwy, a wręcz przypadkowy, przepisy prawa miejscowego, których skutkiem jest bądź zakaz prawa do zabudowy, bądź też zwolnienie od zakazu, ponieważ narusza to zarówno zasadę praworządności (art. 7 k.p.a.), jak i zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz ich kultury prawnej (art. 8 k.p.a.). Strona postępowania administracyjnego ma prawo do rzetelnego, wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia swojej sprawy, w dwóch instancjach, jak to wynika z art. 15 k.p.a., na podstawie właściwych dla jej rozstrzygnięcia przepisów prawa materialnego. Wskazanie w decyzji błędnej podstawy prawnej wywołuje wątpliwości co do zasadności i prawidłowości rozstrzygnięcia. Uchybienie wymienionym przepisom procesowym mogło mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, skoro jako przedmiot wniosku o ustalenie warunków zabudowy określono legalizację istniejącego obiektu budowlanego.
Podkreślić należy, że to nie na skarżącym ciążył obowiązek wykazania, by zachodziły przesłanki bądź to wyłączające zakaz zabudowy w pasie przyjeziornym oznaczone w § 4, bądź by uzyskał uprawnienie określone w § 5 uchwały o KPK, lecz na organie administracji spoczywał obowiązek bezkwestyjnego wykazania braku prawnej możliwości planowanej czy też legalizowanej budowy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zbędnie przywołuje przepisy, których SKO nie stosuje (art. 48 i art. 49 ustawy Prawo budowlane), organ nie powołuje natomiast ani nie przytacza właściwych przepisów prawa miejscowego, z których wywodzi brak spełnienia przesłanki oznaczonej w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.
Kolegium naruszyło wobec tego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy przepis art. 107 § 3 k.p.a., gdyż uzasadnienie faktyczne i prawne nie odpowiada okolicznościom kontrolowanej sprawy. Tym samym co najmniej przedwczesna jest ocena braku spełnienia przesłanki, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. (zgodność decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi), co oznacza, że organ odwoławczy naruszył również przepis prawa materialnego.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wskutek odwołania SKO dokona właściwych i kompletnych ustaleń adekwatnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowego wniosku o ustalenie warunków zabudowy i dokona stosownej subsumpcji prawnej dla ustalonego stanu faktycznego.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt a) i c) p.p.s.a. zaskarżoną decyzję uchylił. O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 p.p.s.a. ustalając, że na zasądzone na rzecz skarżącego od SKO koszty postępowania składa się uiszczony w sprawie wpis sądowy w wysokości 500 zł oraz wynagrodzenie radcy prawnego wraz z opłatą od pełnomocnictwa w kwocie 497 zł.