Uzasadnienie
Skarga B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 5 lipca 2022 r. utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R., działającego z upoważnienia Wójta Gminy R., z 7 stycznia 2022r. nr GOPS.525.112.1.2022.KW o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem A. K. została wniesiona w następującym stanie sprawy:
Wnioskiem z 10 listopada 2021r. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad mężem A. K. (ur. 13 maja 1958r.) wystąpiła żona B.K. (60 lat). Z akt sprawy wynika, że A. K. legitymuje się orzeczeniem z 7 września 2020r. lekarza orzecznika ZUS stwierdzającym, że jest on trwale niezdolny do samodzielnej egzystencji. W aktach sprawy znajduje się wywiad środowiskowy z 24 listopada 2021r. przeprowadzony telefonicznie z B. K., z którego wynika, że mąż jest po operacji tętniaka mózgu, po zawale i ma niedowład lewostronny, choruje na miażdżycę i ma zaniki pamięci. Z akt sprawy wynika, że operacja była przeprowadzona w roku 2001, zawał nastąpił w roku 2019. Żona sprawuje codzienną opiekę nad mężem, ponadto towarzyszy mężowi podczas wizyt lekarskich, pali w piecu, wstaje do męża w nocy. A. K. samodzielnie myje zęby, czesze się i spożywa posiłki, nie przebywa sam w domu ze względu na zaniki pamięci, może pozostać sam jedynie do 2 godzin, wówczas opiekuje się nim córka.
Osobistą opiekę sprawuje B. K., córka M. ze względu na to, że ma wielodzietną rodzinę nie dysponuje wystarczającym czasem. Na wezwanie Kolegium organ I instancji przeprowadził wywiad środowiskowy w dniu 24 maja 2022r. w miejscu zamieszkania niepełnosprawnego. Ustalono, że zakres sprawowanej opieki to: poranna i wieczorna toaleta, pomoc przy ubieraniu, przygotowanie posiłków, podawanie leków, towarzyszenie mężowi podczas wizyt lekarskich, przynoszenie opału, palenie w piecu. Czynności stałe wymagające pomocy to: poranna i wieczorna toaleta (2 godz.), ubieranie (1 godz.), przygotowanie śniadania (30 min.), przygotowanie obiadu (ok. 2 godz.), podawanie lekarstw (3 x dziennie), ścielenie łóżka, pranie, sprzątanie. A. K. samodzielnie spożywa posiłki, samodzielnie porusza się po mieszkaniu, nie wymaga przedmiotów ortopedycznych, nie korzysta z rehabilitacji, nie przychodzi pielęgniarka środowiskowa.
W domu nie może pozostać sam z uwagi na to, że może odkręcić gaz, wszystkie czynności pielęgnacyjne wykonuje żona tj. obcinanie paznokci, mycie. Wskazano, że żona sprawuje całodobową osobistą opiekę nad mężem. W tym samym budynku zamieszkuje córka wraz z mężem i dziećmi w wieku lat 22, 19, 15 i 10. W wywiadzie wskazano, że podczas rozmowy A. K. był małomówny, potwierdził czynności wykonywane przez żonę oraz, to, że żona sprawuje osobistą opiekę nad nim. W aktach sprawy znajdują się dokumenty potwierdzające zatrudnienie B. K. w następujących okresach: 1.10.1979r. - 2.02.1984r., 13.02.1984r. - 31.05.1985r., 1.07.1985r. - 25.11.1985r., 1.01.1991r. -17.10.1991r., 10.11.1995r.- 8.01.1996r., 19.06.1997r.- 30.11.1997r., 12.01.1998r. - 9.09.1998r., 6.02.2013r. -6.05.2013r., 1.02.2014r. - 31.08.2015r. Ostatnie udokumentowana praca to rok 2015. Od 1 stycznia 2016r. wnioskodawczyni pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy na męża.
W piśmie z dnia 27 czerwca 2022r. pełnomocnik skarżącej wskazała, że B.K. nie podejmuje zatrudnienia wyłącznie z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym mężem, ok. 21 lat temu mąż przeszedł operację tętniaka mózgu i od tego czasu odwołująca zapewnia mężowi stałą opiekę, wcześniej podejmowała zatrudnienia, jednak w związku z koniecznością zapewnienia opieki mężowi nie miała możliwości dalszego zarobkowania. W ocenie pełnomocnika zakres opieki jest na tyle szeroki, że wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy.
Rozpoznając sprawę Kolegium wskazało, że zasady przyznawania świadczenia rodzinnego w postaci świadczenia pielęgnacyjnego reguluje przepis art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 615), zwanej dalej "u.ś.r.".
Organ I instancji wskazał, że nie są spełnione przesłanki określone w przepisie art. 17 ust. 1b u.ś.r.. Kolegium nie podzieliło tego stanowiska wskazując na ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych o konieczności stosowania art.17 ust. 1b u.ś.r. z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 29 maja 2018 r., sygn. II SA/Bd 1201/17, LEX. nr 2517358). Analogiczne stanowisko zajmowane jest także przez inne sądy administracyjne, przykładowo przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. I OSK 2920/16, z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. I OSK 1079/17, z dnia 26 kwietnia 2019 r., sygn. I OSK 8/19, a także przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyrokach z dnia 12 marca 2020 r., sygn. III SA Gd/662/19, z dnia 25 czerwca 2020 r., sygn. III SA/Gd 470/20, dnia 25 czerwca 2020 r., sygn. III SA/Gd 519/20, jak również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyrokach z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. II SA/Rz 1356/19 i 11 lutego 2020 r., sygn. II SA/Rz 1355/19, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. III SA/Kr 60/20).
Organ I instancji błędnie zatem przyjął, iż istnieje negatywna przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, określona w art. 17 ust. 1b u.ś.r..
Dalej organ odwoławczy podkreślił, że przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Chodzi tu zatem o sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Nie budzi wątpliwości, że przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych i judykaturze. Podkreśliło Kolegium, że "zasadniczym celem świadczenia pielęgnacyjnego jest kompensacja strat materialnych".
Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wskutek rezygnacji z zatrudnienia (porzucenia zamiaru podjęcia zatrudnienia lub rozwiązania dotychczasowego stosunku zatrudnienia). Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku spokrewnionych osób, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Rezygnacja z zatrudnienia musi być spowodowana wyłącznie koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym, nie zaś innymi przyczynami.
Po dokonaniu analizy stanu sprawy Kolegium stwierdziło, że z opisanych okoliczności nie wynika w żaden sposób, aby istniał związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez wnioskodawczynię (nie podejmowaniem przez nią pracy), a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Podkreślił organ, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest kierowane do wszystkich niezatrudnionych osób opiekujących się niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz do osób, które wywiązują się ze swego obowiązku alimentacyjnego, osobiście zapewniając stałą i długotrwałą opiekę i pomoc niepełnosprawnemu członkowi rodziny i jednocześnie z tego właśnie powodu zaprzestają aktywności zawodowej.
Zdaniem organu odwoławczego rozmiar i zakres opieki nie wymusza na stronie niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. A. K. nie jest osobą leżącą, po mieszkaniu porusza się samodzielnie, samodzielnie spożywa wcześniej przygotowane przez żonę posiłki, samodzielnie załatwia potrzeby fizjologiczne, wymaga przygotowania leków, pomocy w ubieraniu oraz pomocy w porannej i wieczornej toalecie.
Czynności wykonywane przez żonę związane z osobistą opieką nad mężem sprowadzają się do pomocy w ubieraniu, przygotowaniu posiłków i leków, natomiast czynności takie jak sprzątanie, gotowanie, robienie zakupów, umawianie wizyt lekarskich, są czynnościami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa domowego. Należy podkreślić, że opieka, o której mowa w przepisie art. 17 ust. 1 ustawy, związana musi być wyłącznie z osobą chorego, a nie polegać na prowadzeniu gospodarstwa domowego, to znaczy sprzątaniu, gotowaniu, bowiem prowadzenie gospodarstwa domowego nie wyklucza podjęcia zatrudnienia (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 marca 2021 r. IV SA/Wr 39/21). W opinii Kolegium czynności, związane z opieką nad mężem, przy właściwej organizacji, nie wykluczają podjęcia zatrudnienia, nawet w pełnym wymiarze czasu pracy. Zauważył organ odwoławczy, że wnioskodawczyni nie wykonuje przy mężu czynności pielęgnacyjnych ściśle związanych z jego osobą wymagających ciągłej obecności i pomocy w podstawowych czynnościach życiowych, gdyż A. K. nie będąc osobą wyłącznie leżącą, nie wymaga szczególnej pielęgnacji, tak jak osoba, która nie jest w stanie wykonać samodzielnie żadnych czynności (nie wymaga karmienia, pojenia, cewnikowania, ciągłego pampersowania itp.).
Dostrzegł organ odwoławczy, że przez długie okresy w ciągu dnia wnioskodawczyni nie wykonuje przy mężu żadnych czynności opiekuńczych, to jest w okresie pomiędzy śniadaniem i obiadem oraz obiadem i kolacją. Z powyższego wynika, że mąż nie wymaga stałej obecności żony. Natomiast obawy pozostawienia męża samego w domu z uwagi na możliwość odkręcenia gazu mogą być rozwiązane poprzez odpowiednie zabezpieczenie ewentualnego ulatniania się gazu.
Oceniając zgromadzony materiał dowodowy Kolegium przyjęło, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy nie podejmowaniem przez stronę zatrudnienia, a sprawowaniem przez nią opieki nad mężem. W ocenie Kolegium rozmiar zakresu opieki nie wymusza na skarżącej całkowitego niepodejmowania pracy zarobkowej. Sprawowana opieka nad mężem nie uniemożliwia podjęcia pracy zarobkowej, która może być także wykonywana chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. W ocenie Kolegium opis wykonywanych czynności nie wskazuje, aby istniała konieczność niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącą z powodu konieczności stałej opieki nad mężem.
Fakt, że w treści orzeczenia o niepełnosprawności wskazano, że mąż wnioskodawczyni jest trwale niezdolny do samodzielnej egzystencji nie przesądza automatycznie, że zakres sprawowanej opieki lub pomocy wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia. Orzeczenie o niepełnosprawności jest niewątpliwe dokumentem wymaganym dla stwierdzenia istnienia niepełnosprawności. Natomiast ustalając zakres rzeczywiście sprawowanej opieki organ dokonuje ustaleń na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego, zarówno dokumentu w postaci orzeczenia o niepełnosprawności jak i innych zgromadzonych w sprawie dowodów. W ocenie Kolegium opis wykonywanych czynności opiekuńczych nie wskazuje, aby istniała konieczność niepodejmowania zatrudnienia przez wnioskodawczynię, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy.
We wniesionej skardze zarzucono naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych w postaci zaniechania wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaną przez nią opieką nad mężem podczas, gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje. Formułując zarzuty naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy wskazano na art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego i zarzucono brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącej nad mężem, co skutkowało brakiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Uzasadniając wniesienie skargi skarżąca zarzuciła, że organ poczynił ustalenia w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy. Tymczasem z okoliczności sprawy wynika, że opieka nad mężem zajmuje skarżącej znaczną część dnia. Organ odwoławczy nie wziął również pod uwagę, że przesłanka warunkująca uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego zostanie spełniona, jeżeli opiekun pozostaje w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego, przez co należy rozumieć także sytuację, w której oprócz sprawowania opieki, wykazuje gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy, co w niniejszej sprawie zachodzi. Innymi słowy, znaczy stopień zaangażowania w pomoc osobie najbliższej, uniemożliwia opiekunowi podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Chodzi tu o opiekę stałą lub długoterminową, a nie tylko o opiekę rozumianą jako wykonywanie czynności opiekuńczych bez przerwy przez 24 godziny na dobę (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 218/20).
Przywołała skarżąca wyrok WSA w Gdańsku z 10 czerwca 2021 r., sygn. akt. III SA/Gd 319/21, gdzie wskazano, że pod pojęciem "sprawowania opieki" użytym w art. 17 u.ś.r. nie sposób rozumieć wyłącznie czynności związanych bezpośrednio z troską o fizyczny dobrostan bliskiej osoby niepełnosprawnej (w niniejszej sprawie małżonka). Pielęgnacja w sensie medycznym i higienicznym nie wyczerpuje bynajmniej treści tego pojęcia. Także wyręczenie małżonka od jego normalnych, codziennych obowiązków rodzinnych i życiowych, którym nie może sprostać z uwagi na swą niepełnosprawność, stanowi przejaw opieki nad nim. Ograniczenie form opieki nad osobą niepełnosprawną do czynności pielęgnacyjnych sensu stricto z pominięciem innych szerzej rozumianych czynności opiekuńczych prowadziłoby do zdeformowania znaczenia pojęcia opieki, a co za tym idzie naruszałoby istotę świadczenia pielęgnacyjnego. Istotą tą jest bowiem udzielenie wsparcia osobom, które poświęcając się w pełnym wymiarze opiece nad najbliższą osobą niepełnosprawną nie mogą pracować zarobkowo, by zaspokoić potrzeby życiowe swoje i swojej rodziny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 5 lipca 2022 r., utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. z 7 stycznia 2022 r., wydaną z upoważnienia Wójta Gminy R., o odmowie przyznania skarżącej na jej wniosek świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niezdolnym do samodzielnej egzystencji mężem, stwierdził, że narusza ona prawo.
Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 615), zwanej dalej u.ś.r., a w szczególności art. 17 u.ś.r., w którym szczegółowo określono wymogi, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Organ I instancji w wydanej decyzji jako przyczynę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazał niespełnienie warunku wynikającego z art. 17 ust. 1b u.ś.r., bowiem z orzeczenia o niezdolności do samodzielnej egzystencji wynika, że owa niezdolność powstała po ukończeniu 25 roku życia. Organ odwoławczy uznał natomiast, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy między niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia (rezygnacją z pracy), a sprawowaniem opieki nad mężem, zatem nie została spełniona przesłanka warunkująca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wynikająca z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że Sąd podziela stanowisko Kolegium, które uznało, że odmowy ustalenia skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie mogła uzasadniać okoliczność, że niepełnosprawność męża skarżącej powstała po ukończeniu przez niego 25 roku życia. Niewątpliwie, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Jednakże, powyższy przepis winien być, jak słusznie wskazało Kolegium, interpretowany z uwzględnieniem wiążącego, w myśl art. 190 Konstytucji RP, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, z którego wynika, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała po ukończeniu 18 roku życia, przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności.
W konsekwencji przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez wskazanej przesłanki. Organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają zatem obowiązek procedować w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b, która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.
W tej sytuacji ocenie należało poddać stanowisko organu odwoławczego, który uznał, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy między niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia (rezygnacją z pracy), a sprawowaniem opieki nad mężem. Organ odwoławczy uznał bowiem, że skarżąca nie rezygnuje z zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad mężem, ponieważ czynności wykonywane w ramach zakresu opieki wymaganego przez męża nie uniemożliwiają podjęcie jej zatrudnienia. Stanowią w istocie czynności zwykłego prowadzenia gospodarstwa domowego i opieki nad chorym członkiem rodziny.
Zdaniem Sądu, argumentacja organu II instancji na tle okoliczności faktycznych sprawy jest wadliwa, a wydane rozstrzygnięcie nie może być zaakceptowane. Z przepisów art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, należąca do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, jest rezygnacja z pracy zarobkowej lub jej niepodejmowanie spowodowane koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przy czym rezygnację z czegokolwiek należy rozumieć nie tylko jako zaprzestanie konkretnego działania, ale także jako jego niepodejmowanie z uwagi na wystąpienie przeszkody uniemożliwiającej to działanie (zob. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., I OSK 2820/13, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wykładnia powyższego pojęcia musi się więc odbywać przez pryzmat celu, jakiemu służą świadczenia opiekuńcze, którym jest zrekompensowanie osobom wymagającym opieki i osobom tę opiekę sprawującym, utraconego zarobku i wydatków związanych z koniecznością zapewnienia tej opieki.
Z punktu widzenia celu tego świadczenia, nie jest zatem istotne czy nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia czy rezygnacja z podjęcia zatrudnienia. Istotne jest natomiast to, czy zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku, istnieje bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną osobą (por. wyrok WSA w Gdańsku z 28 maja 2020 r., III SA/Gd 408/20, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W ustalonym sprawie stanie faktycznym bezsporne jest, że skarżąca zatrudnienie zakończyła w 2015 r. i od 1 stycznia 2016 r. pobiera zasiłek opiekuńczy w związku ze sprawowaniem opieki nad mężem, który 2001 r. przeszedł operację tętniaka mózgu, w 2019 r. nastąpił zawał. Z wyjaśnień skarżącej wynika, że mąż ma zaniki pamięci, nie można pozostawić go samego w mieszkaniu, wymaga stałej obecności osoby drugiej.
Wobec kwestionowania przez organ odwoławczy zakresu koniecznej opieki nad mężem wykonywanej przez skarżącą wskazać należy w ustawie o świadczeniach rodzinnych brak definicji zwrotu "sprawowanie opieki". Zgodnie z wykładnią językową tego zwrotu "sprawowanie" to "sposób zachowania się", zaś "opieka" to "troszczenie się, dbanie o kogoś, doglądanie, pilnowanie kogoś, czegoś." (E. Sobol, Popularny słownik języka polskiego PWN, Warszawa 2003). Zatem chodzi tu o działania, czynności podejmowane względem kogoś, dbałość o kogoś (coś). Przy czym ustawodawca czynnościom tym nadaje dodatkowe cechy odwołując się w przepisie bądź do stopnia niepełnosprawności lub poprzez bezpośrednie wskazanie, że chodzi tu o opiekę stałą lub długotrwałą. Musi być ona zatem systematyczna, świadczona w długim przedziale czasowym, a wskazany w dalszej części zapisu związek przyczynowy dowodzi, że jej zakres winien na tyle absorbujący, aby angażował czas opiekuna w stopniu wyłączającym całkowicie możliwość podjęcia pracy zarobkowej lub rezygnacji z niej.
Z powyższego wynika, że jedną z podstawowych przesłanek uprawniających do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest stała i osobista opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną. Tę okoliczność kwestionuje organ odwoławczy twierdząc, że pomimo konieczności opieki nad mężem i jego stanu zdrowia skarżąca mogłaby teoretycznie podjąć zatrudnienie. Podziela Sąd stanowisko, że opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły.
Tym samym analiza istnienia związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki a rezygnacją (niepodejmowaniem zatrudnienia) wymaga oceny i zbadania kilku obszarów. Po pierwsze istotny jest stopień niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, w tym zakres czynności, które jest w stanie wykonać samodzielnie, a w jakim wymaga stałej i długotrwałej opieki. Opieka, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie dotyczy bowiem tylko i wyłącznie niezdolnej do samodzielnej egzystencji osoby leżącej, co zdaje się sugerować organ odwoławczy. Za niezdolne do samodzielnej egzystencji z mocy ustawy uznano także osoby cierpiące na schorzenia nieskutkujące brakiem możliwości poruszania się, a konieczność sprawowania nad nimi stałej lub długotrwałej opieki oceniać należy w świetle rodzaju schorzeń oraz sprawności psychofizycznej danej osoby. Przy czym ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza kwestionowania stanu jej zdrowia.
Legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności nie może wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia a stopniem faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2859/20 i z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 275/21).
Kolejnym ważącym elementem podlegającym ocenie na gruncie ww. przepisu jest zakres czynności faktycznie realizowanych przez opiekuna w relacji do możliwości wykonywania pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 u.ś.r.. Dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo-skutkowego w każdym przypadku konieczne jest bowiem ustalenie czy rodzaj bądź ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą całkowicie niezdolną do pracy, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej.
Przeprowadzone w sprawie postępowanie administracyjne, wbrew wywodom zawartym w zaskarżonej decyzji wskazuje, że w sprawie taki związek mógł wystąpić, a stwierdzenie Kolegium o braku wystąpienia koniecznego związku przyczynowo-skutkowego jest w ocenie Sądu co najmniej przedwczesne głównie z tego względu, że w sprawie nie ustalono w pełny sposób, jak rzeczywiście wygląda codzienna opieka skarżącej nad mężem oraz czy istotnie, tak jak wywodzi organ odwoławczy, możliwa byłaby realizacja potrzeb niepełnosprawnego męża, gdyby skarżąca podjęła pracę zawodową. Zakres wymaganej i koniecznej opieki wykonywanej przez skarżącą nad mężem, rodzaj i waga tych czynności, stopień ich zaabsorbowania, nie został oceniony pod kątem możliwości podjęcia przez skarżącą pracy zawodowej. Zupełnie organ odwoławczy pominął oświadczenie skarżącej z 13 grudnia 2021 r., gdzie skarżąca oświadczyła, że mąż cierpi na demencję, co może powodować i jak twierdzi skarżąca powoduje konieczność stałej obecności przy nim. Zwykle obecna jest skarżąca, a sporadycznie wyręcza ją córką. Na tle tych okoliczności rysuje się sytuacja, że niepełnosprawny mąż skarżącej nie może przebywać sam. Ma niedowład lewostronny.
Kolegium skupiło się na uwypukleniu takich aspektów sprawy, jak samodzielne poruszanie się i spożywanie posiłków przez męża skarżącej. W ocenie Sądu okoliczności te same w sobie nie przesądzają o braku związku przyczynowo-skutkowego między niepodejmowaniem aktywności zarobkowej i zawodowej, a koniecznością opieki nad mężem bez ich szczegółowego rozważenia przez pryzmat tego jakiej opieki i w jakim rozmiarze potrzebuje osoba z orzeczeniem o niezdolności do samodzielnej egzystencji.
Kolegium w ogóle nie pochyliło się w swoich rozważaniach nad stanem zdrowia i zakresem koniecznej opieki jakiej wymaga mąż skarżącej. Zwraca Sąd uwagę, że pewne aspekty i okoliczności sprawy skład orzekający Kolegium powinien móc ocenić na podstawie doświadczenia życiowego i zdobytego w podobnych sprawach. Powinno to pozwolić na odpowiedź czy zaangażowanie skarżącej i zakres wymaganej przez jej męża opieki spełnia przesłankę stałości, długotrwałości opieki.
W świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie broni się pogląd organu, że stan zdrowia męża skarżącej może utrudniać, ale nie uniemożliwia podjęcia zatrudnienia przez skarżącą. Oczywiście Sąd dostrzega, że istotnie znaczna część działań wchodzących w zakres opieki sprowadza się do zaopatrzenia chorego w bieżące potrzeby związane z funkcjonowaniem, charakterystyczne dla każdego gospodarstwa domowego. Są to sprzątanie, prasowanie, pranie, zakupy. Poza tym zakresem leżą jednak czynności związane z nadzorowaniem, wspomaganiem lub wręcz zastępowaniem chorego w bieżących czynnościach dnia codziennego. Organ odwoławczy winien natomiast wnikliwie ocenić czy opieka nad osobą dotkniętą zanikami pamięci i niedowładem lewostronnym musi sprowadzać się jedynie do zabiegów leczniczych (świadczonych przez placówki lecznicze), czy opieka świadczona przez bliską osobę obejmująca czynności związane z pielęgnacją i reagowaniem na bieżące potrzeby fizjologiczne i życiowe osoby chorej nie stanowi stałej długotrwałej opieki.
Opieki wymagającej niepodejmowania zatrudnienia celem świadczenia jej. Nawet jeśli, jak już zaznaczono opieka ta nie ma charakteru stricte leczniczego, ale obejmuje szereg czynności, które mieszczą się w zakresie pielęgnacji osoby niepełnosprawnej. Ich zakres wyznacza stan zdrowia i potrzeby chorego. W tym przypadku jest to codzienna opieka, obejmująca bieżące czynności, których osoba niepełnosprawna z uwagi na rodzaj schorzenia odnoszący się do sprawności psychofizycznej nie jest w stanie wykonać sama. Brak oceny tych okoliczności i skupienie się na czynnościach charakterystycznych dla każdego gospodarstwa domowego stanowi wybiórczą i dowolną ocenę organu odwoławczego.
Dotąd powiedziane prowadzi do wniosku, że przeprowadzone przez organ postępowanie i zebrane dowody, pomimo ich kompletności zostały ocenione w sposób dowolny, co narusza przepis art. 80 Kpa. Zgodnie z jego brzmieniem organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Jak dowodzi przeprowadzona analiza działania organów w tej sprawie nie czynią zadość przywołanej normie. Wnioski wyprowadzane są bez odniesienia się do całości dokumentów, wybiórczo, bez odniesienia się do wszystkich okoliczności sprawy. To z kolei godzi w zasadę wynikającą z art. 77 § 1 Kpa stanowiącą, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Tego zaś w sprawie zabrakło, co wpłynęło na wynik sprawy, prowadząc do niezasadnej odmowy zastosowania art. 17 ust. 1 u.ś.r.
Brak zaś oceny okoliczności faktycznych z punktu widzenia zapisu o niepodejmowaniu zatrudnienia zawartego w ww. normie dowodzi także naruszenia prawa materialnego (art. 17 ust. 1 u.ś.r.), poprzez jego niezastosowanie.
Uznając, że zaskarżona decyzja narusza wskazane przepisy prawa procesowego i materialnego Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił orzeczenie organu odwoławczego. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a..