Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 15 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 726/22

Uzasadnienie

J. O. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 17 maja 2022 r., nr SKO.421.360.2022, którą utrzymano w mocy decyzję Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Słupsku z dnia 25 marca 2022 r., nr MOPR.VI-5211/19389/SP/03/2022/O, wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Słupska, o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

J. O. złożyła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Słupsku wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną córką L. O. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że córka skarżącej, L. O. (ur. 21 marca 1979 r.) legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Słupsku z 18 kwietnia 2019 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym na okres do 31 marca 2024 r., a także orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS Z 14 stycznia 2022 r., w którym stwierdzono jej całkowitą niezdolność do pracy do 31 stycznia 2027 r., ze wskazaniem, że całkowita niezdolność do pracy powstała przed 16. rokiem życia.

Z przeprowadzonego w dniu 16 marca 2022 r. wywiadu środowiskowego wynika, że L. O. mieszka sama. Córka skarżącej jest osobą schorowaną, od urodzenia cierpi na porażenie mózgowe, w późniejszym okresie zdiagnozowano u niej schizofrenię, która powoduje napady agresji bądź paraliżujący strach. L. O. przeszła operację oczu i nosi okulary. Z uwagi na porażenie mózgowe ma problemy z poruszaniem się, jednakże po mieszkaniu i na zewnątrz porusza się samodzielnie. Córka skarżącej na zewnątrz wychodzi sama, zazwyczaj jest w stanie samodzielnie wyjść po drobne zakupy oraz na spacery. Samodzielnie dba o porządek w mieszkaniu i higienę osobistą. Niepełnosprawna sama przygotowuje śniadania i kolacje, a obiady zazwyczaj przygotowuje i przynosi jej matka. W trakcie wywiadu środowiskowego ustalono, że L. O. wymaga wsparcia podczas wizyt lekarskich i załatwiania spraw urzędowych. Skarżąca dba także o przyjmowanie przez córkę odpowiedniej dawki leków. Jak wskazano, skarżąca zapewnia córce pomoc w prawidłowym codziennym funkcjonowaniu. Skarżąca pozostaje z córką w stałym kontakcie telefonicznym, przyjeżdża do niej codziennie.

Jak ustalono, skarżąca prawidłowo sprawuje opiekę nad córką, zapewnia jej odpowiednie wsparcie ze względu na stan zdrowia, ale zdaniem pracownika socjalnego córka skarżącej nie wymaga całodobowej opieki, ani stałej obsługi.

W trakcie postępowania ustalono także, że skarżąca pobiera emeryturę.

W świetle tak zgromadzonego materiału dowodowego, decyzją z 25 marca 2022 r., Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Słupsku, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Słupska, odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na to, iż skarżąca ma ustalone prawo do emerytury. Ponadto, w ocenie organu I instancji córka skarżącej nie wymaga całodobowej opieki.

Na skutek wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku decyzją z 17 maja 2022 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że co do zasady podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie może stanowić sam fakt posiadania uprawnień emerytalnych przez opiekuna osoby dorosłej. Organ odwoławczy wyjaśnił, że osoba, która spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, jak np. emerytura. Świadczenie to nie może być jednak traktowane jako zastępcze źródło dochodu mając na uwadze, że jest korzystniejsze, ani też decyzja przyznająca świadczenie nie może mieć charakteru warunkowego.

Organ II instancji uznał jednak, że nie doszło do łącznego spełnienia wszystkich warunków określonych w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, gdyż pomoc skarżącej względem córki sprowadza się w istocie do dozorowania. Taki zaś stan rzeczy nie uprawnia do przyjęcia, że doszło do wykazania istnienia bezpośredniego związku pomiędzy rezygnacją z aktywności zawodowej, a koniecznością sprawowania opieki nad córką. W ocenie Kolegium, nie świadczy o tym podnoszona przez skarżącą okoliczność, że w celu opieki nad córką skarżąca skorzystała z prawa do wcześniejszej emerytury.

W ocenie Kolegium, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym oświadczenia strony i zarzuty odwołania oraz przeprowadzony wywiad środowiskowy pozwalają stwierdzić, że w sprawie nie wykazano bezpośredniego związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy brakiem aktywności zawodowej skarżącej, a koniecznością sprawowania przez nią opieki nad córką. Zdaniem organu odwoławczego, ustalone w sprawie czynności opiekuńcze sprowadzające się do nadzorowania dziecka nie stanowią stałej opieki, a co za tym idzie nie wykluczają całkowicie podjęcia przez stronę zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Pomimo, co nie budzi wątpliwości, codziennego charakteru świadczonej opieki, zakres wykonywanych przez stronę czynności sprowadza się w istocie do pomocy w prowadzeniu gospodarstwa domowego. Czynności takie jak przygotowywanie i podawanie posiłków, należą do typowych czynności dnia codziennego, które są także wykonywane przez osoby aktywne zawodowo.

Co więcej, większość czynności, na które wskazuje strona, z wyjątkiem przygotowania posiłków, nie jest wykonywana codziennie, co potwierdza sama strona, mają one też charakter czynności wykonywanych o stałych porach. Natomiast wskazane przez skarżącą czynności stricte opiekuńcze nad córką, takie jak podawanie lekarstw, towarzyszenie w trakcie wizyt lekarskich, czy też, gdy trzeba pomoc w przemieszczaniu się z uwagi na ograniczenia ruchowej, w ocenie Kolegium, nie stanowią czynności, które uniemożliwiają podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej, nawet w niepełnym wymiarze czasu. Zasadności powyższego stwierdzenia nie przeczą, w ocenie Kolegium, wskazane przez stronę schorzenia, na które cierpi córka. Nie kwestionując stanu zdrowia córki skarżącej, organ odwoławczy podkreślił, że z akt sprawy nie wynika, by była ona osobą całkowicie niesamodzielną i niesprawną ruchowo. Natomiast podnoszona przez stronę konieczność sprawowania stałej opieki, stanowi w istocie swoistego rodzaju dozór nad dzieckiem.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca opisała sytuację zdrowotną córki, jej potrzeby w zakresie zapewnienia posiłku, stałego kontaktu z lekarzami i pomocy w codziennych czynnościach życiowych. Wyjaśniła, że córka, ze względu na schizofrenię oraz depresję, boi się, miewa lęki, krzyczy, często wstaje w nocy, ma problemy w korzystaniu ze środków komunikacji. Skarżąca wyjaśniła, że córka jest osobą niesamodzielną społecznie, a w związku z tym wymaga stałego wsparcia. Jednocześnie skarżąca wskazała, że sama należy do II grupy inwalidzkiej, jest po operacji nowotworu, niedowidzi.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 17 maja 2022 r., utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Słupsku z 25 marca 2022 r., wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Słupska, o odmowie przyznania skarżącej na jej wniosek świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym córką, stwierdził, że narusza ona prawo.

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 615), zwanej dalej u.ś.r., a w szczególności art. 17 u.ś.r., w którym szczegółowo określono wymogi, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1. 1) matce albo ojcu,
2. 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3. 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4. 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W niniejszej sprawie bezsporna jest zarówno okoliczność posiadania przez córkę skarżącej orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, jak i zaliczenia skarżącej, jako matki osoby wymagającej opieki, do kręgu podmiotów zobowiązanych do opieki i uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego.

Organ I instancji w uzasadnieniu wydanej decyzji stwierdził, że posiadanie przez skarżącą prawa do emerytury wypełnia negatywną przesłankę przyznania wnioskowanego świadczenia, wskazaną w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Ponadto, zdaniem organu I instancji, córka skarżącej nie wymaga całodobowej opieki, w konsekwencji czego nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy między niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia (rezygnacją z pracy), a sprawowaniem opieki nad córką, zatem nie została spełniona przesłanka warunkująca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wynikająca z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu I instancji w zakresie zaistnienia negatywnej przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., zgodził się natomiast, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy między niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad córką.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że Kolegium prawidłowo przyjęło, że sam fakt pobierania emerytury przez opiekuna osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym nie wyklucza możliwości wyboru przez wnioskodawcę świadczenia korzystniejszego i przyznania w takiej sytuacji świadczenia pielęgnacyjnego.

W najnowszym orzecznictwie sądowoadministracyjnym dostrzeżono bowiem potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Wprawdzie proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to jednak nie można się jedynie do nich ograniczać. Zastosowanie bowiem dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej (zob. wyrok NSA z 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wskazuje się, zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej, jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa.

Jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r., istotną cechą osób, będących adresatami zawartej tam normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie.

Zdaniem Sądu, wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., pozbawiająca w każdym przypadku prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby, którym przysługuje prawo do świadczenia emerytalnego czy rentowego, naruszałaby konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

Biorąc pod uwagę przedstawione zasady konstytucyjne uznaje się, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę (rentę), winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Wybór może zrealizować poprzez złożenie do organu emerytalno-rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury lub renty na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 504), zwanej dalej u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do renty, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem jej wypłaty, poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.).

Istota ograniczenia prawa do emerytury, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do świadczenia emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do świadczenia emerytalnego lub rentowego skutkuje wstrzymaniem jego wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie wymaga podkreślenia, że wyeliminowanie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wykluczającej nabycie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, nie przesądza o spełnieniu przesłanek pozytywnych. W pierwszej kolejności organ powinien bowiem ocenić, zgodnie z zasadami oceny dowodów wynikającymi z k.p.a., spełnienie przez stronę przesłanek pozytywnych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Dopiero po ustaleniu, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury, organ powinien pouczyć skarżącą o możliwości zawieszenia prawa do emerytury i wyboru wnioskowanego świadczenia, wzywając w konsekwencji do zawieszenia prawa do emerytury w celu uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 13 lipca 2022 r., II SA/Gd 237/22, https://orzeczenia.nsa.gov.pl.).

W tej sytuacji ocenie należało poddać stanowisko orzekających w sprawie organów, które uznały, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy między niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad córką. Organy obu instancji uznały bowiem, że sprawowana przez skarżącą opieka sprowadza się do nadzorowania córki, co nie stanowi stałej opieki i nie wyklucza całkowicie możliwości podjęcia przez skarżącą zatrudnienia. Jak wskazano, pomimo codziennego charakteru opieki, zakres wykonywanych przez skarżącą czynności sprowadza się w istocie do pomocy w prowadzeniu gospodarstwa domowego.

Z przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne musi sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy. Oznacza to, że w każdej sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego istotna jest ocena, czy zakres i rozmiar sprawowanej przez wnioskodawcę opieki nad osobą niepełnosprawną wypełnia ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie tego uprawnienia oraz czy istnieje opisany wyżej związek przyczynowo - skutkowy. Przy tym podkreślić należy, że ocena taka dla swej kompletności winna uwzględniać specyfikę schorzeń, które zdeterminowały orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności u osoby podlegającej opiece.

Zdaniem Sądu, ocena dokonana przez organy obu instancji dotycząca braku związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a zakresem niezbędnej opieki i pomocy udzielanej przez nią niepełnosprawnej w stopniu znacznym córce jest co najmniej przedwczesna.

Z akt sprawy wynika, że wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego został złożony przez skarżącą z uwagi na niepełnosprawność córki potwierdzoną stosownym orzeczeniem. Oczywiście podkreślić należy, że samo posiadanie orzeczenia nie przesądza o tym, że opiekun osoby niepełnosprawnej sprawuje opiekę uprawniającą do przyjęcia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Istnienie tego związku podlega bowiem ocenie w każdej indywidualnej sprawie w jej szczególnych okolicznościach.

Treść orzeczenia o niepełnosprawności determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga dana osoba legitymująca się takim orzeczeniem. Natomiast do organów administracyjnych należy ustalenie, czy w okolicznościach danej sprawy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne faktycznie sprawuje nad osobą niepełnosprawną opiekę odpowiadającą warunkom określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności i adekwatną do rzeczywistych potrzeb podopiecznej, a jej rozmiar wyklucza jakąkolwiek aktywność zawodową.

Opieka nad chorym bliskim musi spełniać przede wszystkim cechę stałości i długotrwałości. Niniejsze wyklucza zatem sprawowanie czynności opiekuńczych sporadycznie, nie oznacza to jednak opieki całodobowej (por. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., I OSK 2201/15, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Punkt ciężkości w tym zakresie tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a to oznacza, że opieka ta powinna być sprawowana codziennie. Opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego - udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy. Sprawowanie tego rodzaju opieki nie musi oznaczać, że podopieczny nie może podejmować adekwatnych dla swego stanu zdrowia aktywności, a opiekun musi wykonywać swoje obowiązki bez przerwy, 24 godziny na dobę oraz, że powinien zamieszkiwać ze swoim podopiecznym (tak B.Chludziński (w:) P.Rączka (red.), Świadczenia rodzinne. Komentarz, Warszawa 2021, uwagi do art. 17; wyrok WSA w Rzeszowie z 27 sierpnia 2019 r., II SA/Rz 590/19; wyrok WSA we Wrocławiu z 6 listopada 2019 r., IV SA/Wr 287/19; wyrok WSA w Gliwicach z 25 listopada 2019 r., II SA/Gl 970/19, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Równie istotnym czynnikiem wpływającym na zasadność przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest ustalenie, że sprawowanie opieki przez wnioskodawcę w sposób rzeczywisty uniemożliwia podjęcie lub dalsze wykonywanie pracy zarobkowej, gdyż wskazane świadczenie nie jest wynagrodzeniem za opiekę nad niepełnosprawnym lecz swoistą rekompensatą za brak możliwości w związku z tym podjęcia i kontynuowania działalności zarobkowej (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., I OSK 2820/13, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ jest przy tym zobowiązany do ustalenia, czy opiekun osoby niepełnosprawnej jest zdolny do pracy i czy wyłączną przyczyną niepodejmowania zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki (por. wyrok NSA z 23 listopada 2021 r., I OSK 786/21, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podczas wywiadu środowiskowego ustalono, że L. O. mieszka sama. Córka skarżącej jest osobą schorowaną, od urodzenia cierpi na porażenie mózgowe, w związku z tym ma problemy z poruszaniem się, jednakże po mieszkaniu i na zewnątrz porusza się samodzielnie. Córka skarżącej na zewnątrz wychodzi sama, zazwyczaj jest w stanie samodzielnie wyjść po drobne zakupy oraz na spacery, samodzielnie dba o higienę osobistą i o porządek w mieszkaniu. Niepełnosprawna sama przygotowuje śniadania i kolacje, a obiady zazwyczaj przygotowuje i przynosi jej matka. Jak ustalono, u córki skarżącej zdiagnozowano schizofrenię, która powoduje u niej napady agresji bądź paraliżujący strach. Podopieczna cierpi również na depresję.

Ponadto, L. O. przeszła operację oczu i nosi okulary. W trakcie wywiadu środowiskowego ustalono, że L. O. wymaga wsparcia podczas wizyt lekarskich i załatwiania spraw urzędowych. Skarżąca dba także o przyjmowanie przez córkę odpowiedniej dawki leków, zapewnia jej pomoc w prawidłowym codziennym funkcjonowaniu. Skarżąca pozostaje z córką w stałym kontakcie telefonicznym, a ponadto przyjeżdża do niej codziennie. W ocenie pracownika socjalnego, skarżąca prawidłowo sprawuje opiekę nad córką, zapewnia jej odpowiednie wsparcie ze względu na stan zdrowia, ale podopieczna nie wymaga całodobowej opieki, ani stałej obsługi.

W ocenie Sądu, w świetle tych okoliczności nie sposób jednoznacznie stwierdzić, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad córką. Wątpliwości Sądu budzi bowiem zakres wykonywanych przez skarżącą czynności opiekuńczych. Przeprowadzony w sprawie wywiad środowiskowy, w sposób ogólny przedstawiający charakter sprawowanej opieki, nie daje jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy wymiar pomocy udzielanej przez skarżącą uniemożliwia jej podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia. Organ odwoławczy nie przedstawił zaś żadnych przekonywujących argumentów przemawiających za możliwością pogodzenia niezbędnej opieki nad córką z podjęciem zatrudnienia.

Wskazać przy tym należy, że wbrew stanowisku organu II instancji, z zakresu czynności opiekuńczych nie można wykluczyć zwykłych czynności życia codziennego, którym osoba o znacznym stopniu niepełnosprawności nie może sprostać ze względu na swoje ograniczenia zdrowotne.

Kolegium, w świetle przedstawionych przez skarżącą w odwołaniu i powielonych w skardze okoliczności, nie ustaliło, na czym polega rzeczywista opieka skarżącej nad córką, w szczególności jakie konkretnie czynności opiekuńcze składają się na harmonogram dnia skarżącej i w jakim wymiarze czasowym ją argażują. Skarżąca w złożonym odwołaniu opisała, w jaki sposób choroba psychiczna, na którą cierpi córka skarżącej, rzutuje na jej codzienne funkcjonowanie. Jak wskazała, niepełnosprawna z powodu ograniczeń psychoruchowych ma problemy w korzystaniu ze schodów ruchomych, komunikacji miejskiej (często upada, ma kłopoty przy wyjściu z autobusu), ze względu na proces leczenia farmakologicznego miewa ataki drgawek rąk i całego ciała, boi się korzystać z kuchenki gazowej, ma trudności w korzystaniu z telefonu komórkowego, często budzi się w nocy. W skardze skarżąca wskazała, że jest razem z córką dzień i noc, pomaga jej w czynnościach dnia codziennego, wszędzie ją ze sobą zabiera, bowiem ta wymaga całodobowej kontroli. Przypomina o zażywaniu leków i dawkuje je.

Pomimo tego, że informacje odnośnie charakteru sprawowanej przez skarżącą opieki determinowanej rodzajem schorzeń, na które cierpi jej córka, były ujawnione już w toku postępowania administracyjnego, to nie zostały one prawidłowo zweryfikowane przez organy orzekające w sprawie. Zwłaszcza organy nie uwzględniły specyfiki chorób córki i ich wpływu na jej ograniczenia w życiu codziennym i wymagania w zakresie pomocy i opieki. Nie zweryfikowano twierdzeń skarżącej o potrzebie całodziennej asysty córce ze względu na jej ograniczenia psychoruchowe.

Z tego powodu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jako niekompletny nie dawał podstaw do wykluczenia związku pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad córką i w konsekwencji odmowy wnioskowanego świadczenia.

Wyjaśnić należy, że w celu zagwarantowania należytej ochrony praw stron postępowania administracyjnego ustawodawca sformułował szereg zasad, do których przestrzegania zobowiązane są orany administracji, w szczególności w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalanie stanu faktycznego, który stanie się podstawą zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego. I tak, zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie przy tym do treści art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Jednocześnie, art. 136 § 1 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przy tym, art. 75 § 1 k.p.a. stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W świetle zaś art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Z powołanych przepisów wynika przede wszystkim, że organ administracji publicznej ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności postępowania dowodowego. Okoliczność, w której strona również ma prawo wykazywania inicjatywy dowodowej, nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku podejmowania z urzędu czynności zmierzających do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ powinien zatem przeprowadzić dowody, niezbędne dla dokonania prawidłowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy.

Z kolei, wyrażona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów obliguje organ administracji do poddania analizie całego materiału dowodowego i rozpatrzenia wszystkich dowodów w ich wzajemnym powiązaniu (por. wyrok NSA z 30 marca 1988 r., SA/Po 1495/87, niepubl.), co innymi słowy oznacza, że wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie, zaś oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodności i mocy dowodów) organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów. Ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego. Organ powinien dokonać oceny mocy i wiarygodności dowodu wraz z całym materiałem dowodowym sprawy i na jego tle, co wiąże się z koniecznością porównania różnych dowodów ze sobą, z ustaleniem przesłanek, które obniżają bądź też pozbawiają dany dowód mocy dowodowej lub wiarygodności (zob. J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z 6 października 1993 r., I SA 1270/93, OSP 1994, nr 7–8, poz. 131).

To zaś uzasadnia wniosek, że o przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów można twierdzić w sytuacji, gdy organ administracji pozostawia poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę i pomija istotne dla sprawy materiały dowodowe lub dokonuje ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1994 r., III SA 491/93). Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym czy nie w pełni rozpatrzonym.

W konsekwencji, nie może być uznana za zgodną z prawem decyzja administracyjna wydana bez wyjaśnienia okoliczności faktycznych objętych hipotezą przepisów mających w sprawie zastosowanie (tak NSA w wyroku z dnia 23 września 2020 r., II OSK 1241/20, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych (zob. wyrok NSA z 19 maja 2021 r., I OSK 251/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Obowiązkiem organu jest wskazanie zaistnienia faktów i zdarzeń, za pomocą prawem przepisanych środków dowodowych, a następnie przypisanie ich do konkretnej normy prawnej (zob. wyrok NSA z 19 maja 2021 r., I OSK 2639/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie, organ odwoławczy nie sprostał wymaganiom wynikającym z powołanych przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i co uzasadniało wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Nieprzeprowadzenie prawidłowego postępowania wyjaśniającego i oceny we wskazanym powyżej zakresie świadczy bowiem o naruszeniu przez orzekające w sprawie organy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z kolei, Sąd nie może w zastępstwie organu dokonać ustaleń niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, jako że sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu.

Przy ocenie zakresu świadczonej przez skarżącą pomocy nie można abstrahować od specyfiki choroby, na jaką cierpi córka skarżącej. Schizofrenia jest przewlekłą chorobą psychiczną cechującą się zaburzeniem w sposobie myślenia, postrzegania, porozumiewania się, a także spłyconym i niedostosowanym afektem (ekspresją emocjonalną). Choroba ta charakteryzuje się znacznym upośledzeniem w postrzeganiu rzeczywistości oraz zmianami w sposobie zachowania pacjenta. Oczywiste więc jest, że osoba chora na schizofrenię wymaga innych czynności opiekuńczych niż np. osoba ze schorzeniami fizycznymi (np. sparaliżowana, leżąca). W literaturze fachowej wskazuje się, że choć leczenie schizofrenii przebiega najczęściej farmakologicznie, to wymaga również ukształtowania podtrzymującego środowiska rodzinnego i społecznego jako istotnego czynnika modyfikującego przebieg choroby (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 31 marca 2022 r., II SA/Po 646/21, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podnoszona zatem przez organ odwoławczy okoliczność, iż córka skarżącej nie jest osobą całkowicie niesamodzielną i niesprawną ruchowo nie przekreśla jeszcze niezbędności takiego zakresu opieki sprawowanej przez skarżącą, który wyklucza jej jakąkolwiek aktywność zawodową.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję uznając to za wystarczające do ponownego, właściwego załatwienia sprawy, zgodnie z oceną prawną i wskazaniami Sądu sformułowanymi w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Kolegium posiada bowiem kompetencje merytoryczno-reformacyjne umożliwiające wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, zgodnego z wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w niniejszym wyroku. Potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego nie wykracza bowiem poza kompetencje Kolegium wynikające z art. 136 § 1 k.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę, organ odwoławczy ustali szczegółowy zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nad niepełnosprawną córką w kontekście jej ograniczeń związanych z chorobami, na które cierpi i dokona oceny, czy jej wymiar uniemożliwia skarżącej podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia.

Dla zachowania rzetelności procesowej i prawidłowości dokonywanych ocen organ pozyska do akt sprawy orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności L. O. W przypadku potwierdzenia istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki, organ biorąc pod uwagę prawidłową wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., dokładnie poinformuje skarżącą o jej sytuacji prawnej w kontekście spełnienia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i możliwości wyboru świadczenia korzystniejszego, do czego niezbędne będzie zawieszenie prawa do emerytury oraz wezwie do złożenia stosownych dokumentów umożliwiających przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, z odpowiednim pouczeniem.

Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 p.p.s.a., bowiem w odpowiedzi na skargę wniosek w tej sprawie złożył organ administracji, a skarżąca w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu tego wniosku nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.