Uzasadnienie
A. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 25 października 2019 r., nr [...], uchylającą decyzję Prezydenta Miasta z dnia 22 listopada 2018 r., nr [..], i odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
A. S. złożyła w dniu 3 września 2018 r. wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę obejmującego odtworzenie ciągłości stropu i likwidację schodów wewnętrznych w mieszkaniu nr [..] w budynku wielorodzinnym przy [..] w G., na działce nr [..] obręb [..]. Z wniosku wynikało, że lokal nr [..] stanowi własność inwestorki a wykonane schody i otwór w stropie prowadzą do strychu – lokalu będącego współwłasnością Wspólnoty Mieszkaniowej, który za jej zgodą w latach 2000 – 2005 została zaadaptowany na cele mieszkaniowe jako drugi poziom lokalu nr [..]. We wniosku skarżąca inwestorka wyjaśniła, że planowane roboty odtworzenia ciągłości stropu i likwidacji schodów w mieszkaniu nr [..] są następstwem uchwały Wspólnoty budynku przy [..] w G. z dnia 18 listopada 2017 r., którą wezwano skarżącą do wydania zaadaptowanych na cele mieszkalne i dołączonych do mieszkania nr [..] jako jego drugi poziom pomieszczeń dawnego pralni i suszarni.
Decyzją z dnia 22 listopada 2018 r. Prezydent Miasta zatwierdził przedstawiony, a następnie poprawiony na wezwanie organu, projekt budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę w przedmiotowym zakresie.
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli: A. W., I. B.-K., E. T.-K. i J. K.. Wszyscy odwołujący wskazali na brak zgody Wspólnoty Mieszkaniowej na przebudowę podłogi w lokalu nr [..], która stanowi część wspólną oraz na niezgodności inwentaryzacji architektonicznej, w której w miejscu gdzie obecnie są drzwi zaznaczono – ścianka GK.
Na wezwanie Wojewody do wskazania sposobu zarządu nieruchomością wspólną oraz wykazania indywidulanego interesu, odmiennego od interesu Wspólnoty, do występowania w postępowaniu jako strona postępowania, A. W. wyjaśniła, że Wspólnota Mieszkaniowa jest tzw. dużą Wspólnotą i działa poprzez powołany uchwałą członków Zarząd, który zarządza nieruchomością wspólną. Wskazała, że obecnie Zarząd jest jednoosobowy załączając jednocześnie uchwałę Wspólnoty nr [..] z dnia 1 lipca 2017 r. o powołaniu A. W. i I. B. – K. do Zarządu oraz oświadczenie I.B. – K. z dnia 16 listopada 2018 r. o jej rezygnacji z funkcji członka Zarządu. Wyjaśniła, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę dotyczy przebudowy stropu, który jest częścią wspólną nieruchomości. Stanowi strop w mieszkaniu nr [..] i podłogę w lokalu stanowiącego część wspólną. Planowane roboty mają przywrócić stan poprzedni sprzed adaptacji lokalu stanowiącego wcześniej pralnię i suszarnię.
Z tego powodu inwestor – A. S. dla wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zobowiązana była do uzyskania zgody Wspólnoty Mieszkaniowej na roboty objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę. Zgody tej nie uzyskała. Według A. W. ze względu na charakter robót, które bezpośrednio dotyczą części wspólnych, wykazywanie interesu indywidualnego jest nieuzasadnione i bezprzedmiotowe. Dodatkowo zauważyła, że zawiadomienie o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym organu I instancji z dnia 14 listopada 2018 r. zakreślało termin do dnia 21 listopada 2018 r. oraz zawierało pouczenie o treści: "nieobecność w ww. terminie będzie traktowana jako brak uwag w sprawie", co stanowiło naruszenie art. 10 § 1 k.p.a.
W podobny sposób argumentowała swoje stanowisko odwołująca I. B. – K.– właścicielka lokalu nr [..]. E. T. – K. i J. K. nie złożyli wyjaśnień.
Decyzjami z dnia 4 września 2019 r. Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniami I. B.-K. oraz E. T.-K. i J. K. uznając, że odwołania zostały złożone przez osoby nieuprawnione.
Wezwaniem z dnia 3 września 2019 r. Wojewoda zwrócił się do A. W. o wyjaśnienie, czy odwołanie z dnia 10 grudnia 2018 r. należy traktować jako odwołanie złożone w imieniu własnym jako właścicielki lokalu nr [..] i członka Wspólnoty czy w imieniu Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej. Ponadto, Wojewoda wezwał odwołującą do przedłożenia uchwały Wspólnoty o powołaniu jednoosobowego Zarządu Wspólnoty reprezentowanego wyłącznie przez nią. Stwierdził, że w razie braku takiej uchwały trzeba będzie przyjąć, że nadal obowiązuje uchwała nr [..] o wyborze dwuosobowego Zarządu, w którego imieniu oświadczenia woli winni składać dwaj członkowie, zgodnie z art. 21 ust. 2 ustawy o własności lokali.
W piśmie procesowym z dnia 19 września 2019 r. A.W. oświadczyła, że odwołanie z dnia 10 grudnia 2018 r. złożyła działając jako jednoosobowy Zarząd w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej przedkładając jako potwierdzenie jej umocowania w tym zakresie uchwałę Wspólnoty nr [..] potwierdzającą, że w związku z rezygnacją z funkcji członka Zarządu I. B. – K. Zarząd działa w składzie jednoosobowym w osobie A. W. Dodatkowo we wskazanej uchwale Wspólnota potwierdziła dotychczasowe działania podejmowane przez jednoosobowy Zarząd. A. W. wyjaśniła nadto, że uchwała nr [..] z dnia 1 lipca 2017 r. nie określała, aby intencją Wspólnoty było powołanie Zarządu dwuosobowego, a jedynie wybrano dwóch członków Zarządu konkretnie wskazanych. Pojęcia te w żadnym przypadku nie są tożsame. W treści ww. uchwały w żadnym razie nie przesądzono, że Zarząd ma działać wyłącznie w przypadku, gdy w jego skład wchodzą dwie osoby, a okoliczności tej nie można domniemywać. W tej sytuacji oczywistym jest, że w razie złożenia skutecznej rezygnacji przez jednego członka Zarządu działa on przez pozostałego członka Zarządu.
Wojewoda uznał odwołanie wniesione przez A. W. za skutecznie wniesione w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej i rozpoznając je decyzją z dnia 25 października 2019 r. uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wobec naruszenia przez inwestorkę art. 35 ust. 4 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, tj. niewykazania prawa do dysponowania nieruchomością. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż pismem z dnia 14 maja 2019 r. wezwał inwestorkę do dostarczenia dokumentów w postaci przedłożenia zgody pozostałych współwłaścicieli na wykonanie planowanych prac, jednak inwestorka nie wypełniła tego obowiązku. Organ zauważył także, iż istnieją wątpliwości co do prawidłowego sporządzenia projektu budowlanego, który zawiera rysunki inwentaryzacji niezgodne ze stanem faktycznym, jednakże wobec naruszenia wyżej przywołanych przepisów ustawy Prawo budowlane okoliczność ta nie ma w niniejszej sprawie decydującego znaczenia.
W skardze na powyższą decyzję A. S. zarzuciła:
- 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- a. naruszenie art. 127 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że odwołanie wniesione przez A.W. w dniu 10 grudnia 2018 r. należy traktować jak odwołanie wniesione w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej, tj. przez Zarząd tej Wspólnoty, podczas gdy odwołanie to zostało wniesione przez jednego członka Zarządu (pomimo, że odwołanie Wspólnoty winno zostać podpisane przez dwóch członków Zarządu), który to brak co do prawidłowego złożenia oświadczenia w imieniu Wspólnoty nie został usunięty w toku postępowania administracyjnego,
- b. naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez ustalenie, że odwołanie zostało wniesione przez stronę postępowania, podczas gdy pismo z dnia 10 grudnia 2018 r. nie zostało podpisane przez Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej zgodnie z obowiązującą w tym czasie reprezentacją Wspólnoty, a jedynie przez jednego członka Zarządu Wspólnoty,
- c. naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez wadliwe rozstrzygnięcie, tj. brak umorzenia postępowania odwoławczego, wobec braku wniesienia skutecznego odwołania przez Wspólnotę Mieszkaniową,
- 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 21 ust. 2 ustawy o własności lokali oraz art. 39 § 4 k.c. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że jednostronne czynności prawne dokonane przez rzekomy Zarząd Wspólnoty pozostają ważne (podczas, gdy dotknięte są one skutkiem nieważności), a ponadto uznanie, że Wspólnota Mieszkaniowa posiada kompetencję do następczego potwierdzania w formie uchwały jednostronnych czynności dokonywanych przez niepełny zarząd, podczas gdy obowiązujące przepisy prawa w przypadku czynności jednostronnych nie dają wspólnocie mieszkaniowej takiego uprawnienia.
Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Wojewody i umorzenie postępowania odwoławczego w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej niezbędnych kosztów postępowania. Ponadto, wniesiono o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z załączonych do skargi dokumentów na okoliczność zasad składania przez Zarząd Wspólnoty oświadczeń woli w imieniu Wspólnoty – zasad reprezentacji i składu osobowego Zarządu w chwili złożenia przez A. W. odwołania z dnia 10 grudnia 2018 r.
Przytaczając orzecznictwo sądowoadministracyjne skarżąca wskazała, że stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę zasadniczo jest wspólnota mieszkaniowa reprezentująca interesy mieszkańców – członków wspólnoty. Natomiast właściciele poszczególnych mieszkań mogą być stronami takiego postępowania o ile wykażą indywidualny interes prawny odrębny od interesu prawnego wspólnoty. Skarżąca zauważyła, że planowane prace budowlane mają zostać przeprowadzone pomiędzy lokalem nr [..] stanowiącym własność inwestorki a strychem, do którego żadne z pozostałych współwłaścicieli lokali nie posiada szczególnych praw uzasadniających istnienie interesu prawnego odrębnego od wspólnoty mieszkaniowej. A zatem organ I instancji błędnie ustalił krąg stron postępowania w niniejszej sprawie, gdyż Wspólnota na żadnym etapie postępowania nie uczestniczyła w sprawie. Wskazać należy, iż tylko Wspólnota mogłaby wnieść ewentualne odwołanie w sprawie.
W ocenie skarżącej Wspólnota Mieszkaniowa nie złożyła odwołania w niniejszej sprawie a jednostronne oświadczenie wnoszącej odwołanie A. W. z dnia 19 września 2019 r., że będąc jednoosobowym Zarządem składa je w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej, nie jest prawidłowe. Wszak z samej treści odwołania A. W. wynika, że napisała je w imieniu własnym a w dokumencie nie ma informacji ani że występuje jako organ Wspólnoty, ani że działa w imieniu Wspólnoty. Co więcej skarżąca wskazała, że na podstawie podobnych pod względem konstrukcji i treści odwołań pozostałych mieszkańców Wspólnoty, organ odwoławczy umorzył wobec tych mieszkańców postępowanie odwoławcze, natomiast bez żadnej podstawy prawnej wezwał A. W. do złożenia oświadczenia, czy złożone przez nią odwołanie złożyła w imieniu własnym czy też w imieniu Wspólnoty.
Skarżąca wskazała, że odwołanie mogła złożyć jedynie Wspólnota Mieszkaniowa reprezentowana przez Zarząd. W ocenie skarżącej uchwała tej Wspólnoty nr [..] z dnia 1 lipca 2017 r. stanowi o powołaniu zarządu w liczbie więcej niż jednej osoby, natomiast uchwałą nr [...] z dnia 1 lipca 2017 r. w skład zarządu powołano A. W. oraz I. B.-K. Przy czym w okresie od 16 listopada 2018 r., tj. od złożenia rezygnacji przez I. B.-K., do 12 listopada 2019 r., kiedy na mocy uchwały nr [..] uzupełniono skład zarządu o E. T.-K., członkiem Zarządu była jedynie A. W. Natomiast uchwała nr 6/2019 z września 2019 r., w której stwierdza się wstecz, że od dnia 16 listopada 2018 r. Zarząd działa w składzie jednoosobowym w osobie A. W. jest nieprawidłowa.
W związku z tym odwołanie wniesione przez A. W. nie jest odwołaniem Wspólnoty Mieszkaniowej, lecz wyłącznie jej osobistym wniesionym w imieniu członka Wspólnoty właściciela lokalu, a w konsekwencji postępowanie odwoławcze powinno było zostać umorzone także w stosunku do A. W. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z dnia 3 lutego 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny odmówił zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie w związku z wniesieniem przez skarżącą pozwu o uchylenie uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej. Pismem z dnia 21 marca 2020 r. skarżąca poinformowała, że cofnęła powództwo w przedmiotowej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna, choć nie w całokształcie zarzutów.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019, poz. 2167 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądowa kontrola legalności polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu wpływającym na wynik sprawy. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu faktycznego i prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga danej sprawy administracyjnej a ocenia jedynie, czy postępowanie przed organami przeprowadzono prawidłowo i czy wydany akt pozostaje w zgodzie z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jego podejmowania.
Przy czym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Kontrola legalności przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie w tak zakreślonych granicach kognicji doprowadziła do wniosku, że organ odwoławczy naruszył przepisy prawa procesowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji doprowadziło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, co w świetle dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że w ocenie Sądu, wbrew stanowisku skarżącej, Wojewoda prawidłowo uznał odwołanie z dnia 10 grudnia 2017 r. wniesione przez A. W. za wniesione przez członka jednoosobowego Zarządu działającego w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy [..] w G. i uczynił je przedmiotem rozpoznania.
Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 532 ze zm.), zwanej dalej u.w.l., jeżeli liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych jest większa niż trzy, właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu. Członkiem zarządu może być wyłącznie osoba fizyczna. W dacie podejmowania uchwały nr [..] Wspólnoty Mieszkaniowej [..] z dnia 1 lipca 2017 r. dopiero istnienie 7 lokali determinowało konieczność podjęcia uchwały o wyborze zarządu. Zarząd lub poszczególni jego członkowie mogą być w każdej chwili na mocy uchwały właścicieli lokali zawieszeni w czynnościach lub odwołani (ust. 2).
W myśl art. 21 ust. 1 u.w.l. zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. Stosowanie do art. 21 ust. 2 u.w.l. gdy zarząd jest kilkuosobowy, oświadczenia woli za wspólnotę mieszkaniową składają przynajmniej dwaj jego członkowie.
Wykładnia powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że po pierwsze, w tzw. dużych wspólnotach mieszkaniowych, tj. tych obecnie liczących więcej niż 3 lokale, a uprzednio więcej niż 7 lokali, właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu. To od woli właścicieli lokali zależy liczebność zarządu działającego w ich imieniu.
W niniejszej sprawie wolę powołania dwóch członków Zarządu zindywidualizowanych z imienia i nazwiska członkowie Wspólnoty Mieszkaniowej wyrazili w uchwale nr [..] z dnia 1 lipca 2017 r. Powołano do Zarządu A. W. i I. B. – K. W treści tej uchwały nie zawarto jakiegokolwiek sformułowania, które wskazywałoby na wolę Wspólnoty ukształtowania Zarządu jako dwuosobowego co do zasady, a raczej na powołanie dwóch osób konkretnie wskazanych, które będą tworzyły Zarząd. Świadczy o tym zapis "...podejmuje uchwałę o powołaniu Zarządu Wspólnoty w osobach:". Za taki akt kreacyjny, kształtujący w sposób kategoryczny zarząd dwuosobowy nie można również uznać przedłożonej przez skarżącą przy skardze w kopii niepotwierdzonej za zgodność z oryginałem uchwały nr [..] Wspólnoty z dnia 1 lipca 2017 r., albowiem jej treść jest niejednoznaczna ze względu na odręczne skreślenie treści tej uchwały napisanej komputerowo, jak i nadpisanego odręcznie fragmentu brzmiącego: "ustalenia liczby członków zarządu".
Zgodnie z przepisem art. 21 ust. 2 u.w.l., gdy zarząd jest kilkuosobowy, oświadczenia woli za wspólnotę mieszkaniową składają przynajmniej dwaj jego członkowie. Z powołanego przepisu wynika tyle, że jeśli zarząd jest kilkuosobowy to oświadczenia woli za wspólnotę mieszkaniową składają przynajmniej dwaj jego członkowie. A contrario, jeśli zarząd jest jednoosobowy, co prawo dopuszcza, wspólnotę reprezentuje jeden członek zarządu. Istotne są zatem określone w przepisach u.w.l. zasady reprezentacji wspólnoty w zależności od tego, ile osób zostało powołanych do zarządu. Ustawa nie stanowi o kategorycznych, kształtujących uprawnieniach wspólnoty mieszkaniowej do tworzenia zarządu o określonej liczbie członków. Mówi tylko i wyłącznie o alternatywnym uprawnieniu do powołania jednoosobowego bądź kilkuosobowego zarządu określając przy tym zasady reprezentacji w przypadku zarządu kilkuosobowego.
W sytuacji zatem rezygnacji z pełnienia powierzonej członkowi zarządu funkcji w zarządzie dwuosobowym, mandat powierzony drugiemu z członków nie wygasa i może on w pełni skutecznie reprezentować wspólnotę. U.w.l. nie wypowiada się w kwestii złożenia rezygnacji przez danego członka lub cały skład zarządu wspólnoty mieszkaniowej. Jednostronne oświadczenie woli o rezygnacji z pełnionej funkcji powinno się jednak uznać za skuteczne. Wskazane jest, aby ustępujący członek zarządu zapewnił ciągłość działalności zarządu wspólnoty mieszkaniowej, zwłaszcza gdyby jego decyzja powodowała brak organu reprezentującego wspólnotę. Nawet jednak w powyższej sytuacji rezygnacja członka zarządu wspólnoty mieszkaniowej jest wówczas skuteczna.
Odmiennie w tej kwestii wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 11 października 2017 r., II SA/Gd 366/17 (LEX nr 2395818), zaakceptowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 marca 2019 r., II OSK 792/18 (dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdzając, że woli wspólnoty mieszkaniowej wyrażonej w stosownej uchwale o powołaniu kilkuosobowego zarządu nie mogą zmienić działania samych członków tego zarządu, w szczególności rezygnacje z funkcji członka zarządu, które doprowadzają do sytuacji, w której – mimo powołania kilkuosobowego zarządu – faktycznie funkcję członka zarządu sprawuje tylko jedna osoba. Z art. 20 ust. 1 u.w.l., zdaniem Sądu, wynika bowiem, że jedynie wspólnota w stosownej uchwale może zadecydować o tym, iż obecnie będzie ją reprezentował zarząd jednoosobowy. W oparciu o powyższą koncepcję w niniejszej sprawie Wojewoda wezwał A. W. do potwierdzenia działań jednoosobowego Zarządu działającego w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej.
W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, powyższego stanowiska nie uzasadniają wyżej przytoczone przepisy u.w.l. Na gruncie u.w.l. nie ma przepisu stanowiącego kategoryczną podstawę do tego, ażeby traktować w takiej sytuacji organ wspólnoty za niekompletny i w konsekwencji odmawiać uprawnień do działania pozostałemu uprawnionemu do reprezentacji członkowi zarządu. W przypadku bowiem odwołania bądź rezygnacji członka dwuosobowego zarządu, zarząd ten staje się jednoosobowy (por. H. Izbebski, Ustawa o własności lokali. Komentarz, LEX/el. 2019). Wówczas przestają do niego mieć zastosowanie reguły reprezentacji z art. 21 ust. 2 u.w.l. Przeciwne stanowisko podważałoby legalny mandat jednego, pozostałego członka zarządu.
W tej sytuacji, istniały warunki prawne do tego, ażeby w sposób prawidłowy przyjąć do rozpoznania odwołanie wniesione w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej przez Zarząd działający wówczas jednoosobowo w osobie A. W. Wyłącznie jako dodatkowy, acz nie przesądzający, argument można wskazać podjęcie przez Wspólnotę uchwały nr [..] potwierdzającej działalność jednoosobowego Zarządu stanowiącej wyraz akceptacji Wspólnoty wobec jego działań. Przy tym nie ma wątpliwości, w świetle złożonego na wezwanie organu odwoławczego oświadczenia A. W., że odwołanie wniesione przez nią było odwołaniem wniesionym w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej. Potwierdza to treść jej pierwszych wyjaśnień złożonych w toku postępowania odwoławczego w piśmie z dnia 19 lipca 2019 r., w którym wskazała na bezzasadność i bezprzedmiotowość wykazywania indywidulanego interesu prawnego do udziału w postępowaniu jako właściciela indywidulanego lokalu, w sytuacji, gdy sprawa dotyczy części wspólnych, czyli interesów całej Wspólnoty.
Przechodząc natomiast do oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy Sąd dostrzegł uchybienia procesowe organu odwoławczego w analizie całokształtu okoliczności faktycznych mających wpływ na jej wynik. W niniejszej sprawie mamy bowiem do czynienia z nietypową sytuacją ingerencji w części wspólne – strop w lokalu nr [..], nad którym znajduje się zaadaptowane przez skarżącą na cele mieszkaniowe pomieszczenie wspólne dawnej suszarni i pralni, która co do zasady w zakresie robót budowlanych wymaga zgody wspólnoty, albowiem jest traktowana jako czynności przekraczające zwykły zarząd w rozumieniu art. 22 ust. 3 u.w.l. Zgodnie z art. 22 ust. 2 u.w.l. do podjęcia przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności oraz udzielająca zarządowi pełnomocnictwa do zawierania umów stanowiących czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu w formie prawem przewidzianej.
Brak zgody wspólnoty mieszkaniowej na ingerencję budowlaną w części wspólne co do zasady stanowi o braku po stronie inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co w konsekwencji świadczy o braku spełniania warunku z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333), zwanej dalej Prawem budowlanym, i podstawą do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ze względu na treść art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, który stanowi, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jeśli warunki te nie są spełnione organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego).
W niniejszej sprawie bezspornym jest, że skarżąca jako inwestor robót ingerujących w część wspólną w postaci stropu nie wystąpiła do Wspólnoty o wyrażenie zgody na planowane roboty budowlane. Na wezwanie organu odwoławczego takiej zgody nie przedłożyła, co uzasadniało, w ocenie organu odwoławczego, odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W klasycznym układzie okoliczności faktycznych nie byłoby błędu w takim rozstrzygnięciu. Natomiast w niniejszej sprawie należało dostrzec jej specyfikę, która jednak umknęła organowi odwoławczemu.
Relewantne okoliczności przedmiotowej sprawy kształtuje bowiem nie tylko brak wyraźnej zgody Wspólnoty na roboty budowlane przy odtworzeniu stropu lokalu nr [..] i likwidacji schodów wewnętrznych wiodących na drugi poziom tego lokalu, ale również ujawnione plany Wspólnoty co do, de facto, cofnięcia skarżącej wcześniejszej zgody na wyłączne korzystanie przez nią z dawnego pomieszczenia pralni i suszarni, które skarżąca zaadaptowała legalnie, jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego na cele mieszkaniowe w latach 2000 – 2005. Uchwałą z dnia 18 listopada 2017 r. Wspólnota Mieszkaniowa wezwała skarżącą do wydania Wspólnocie części wspólnej nieruchomości obejmującej przestrzeń po pralni i suszarni wskazanej w inwentaryzacji z 2017 r. jako poziom "B" mieszkania nr [..]. Uchwały tej, w całym kontekście sprawy, nie można traktować wyłącznie jako wezwania do wydania zaadaptowanego pomieszczenia dawnej pralni i suszarni stanowiącej obecnie cześć mieszkania nr [..], ale również jako skonkretyzowany wyraz woli Wspólnoty co do przyszłego przeznaczenia tego pomieszczenia wspólnego. Wspólnota dała we wskazanej uchwale jednoznaczny wyraz temu, że nie będzie już akceptowała wyłącznego korzystania z tego pomieszczenia przez skarżącą i wymaga od niej jego zwrotu Wspólnocie.
W istocie zatem oczekiwane przez Wspólnotę działanie polegać powinno na wydaniu dawnego lokalu pralni i suszarni w celu wykorzystania go przez Wspólnotę dla jej wspólnych celów. Innymi słowy lokal ten powinien powrócić do Wspólnoty w takim stanie w jakim był przed zaadaptowaniem na cele mieszkaniowe skarżącej.
Treść części opisowej projektu budowlanego potwierdza, że roboty budowlane zawarte w projekcie przywracają jedynie stan pierwotny układu stropu, nie powodując żadnych innych zmian w rozwiązanych budynku (s. 19 i s. 39 projektu budowlanego). Co więcej, cel planowanych robót budowlanych potwierdziła również w swoich wyjaśnieniach złożonych w piśmie z dnia 19 lipca 2019 r. A.W. działająca w imieniu Wspólnoty stwierdzając, że prace te mają na celu przywrócenie pierwotnego stanu stropu pomiędzy mieszkaniem nr [..] a lokalem stanowiącym współwłasność wszystkich właścicieli lokali - nr [..]. Z treści powyższych wyjaśnień, jak również wyjaśnień skarżącej oraz projektu budowlanego wynika, że bez wykonania objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę robót budowlanych nie będzie możliwe oczekiwane przez Wspólnotę Mieszkaniową wydanie dawnego pomieszczenia pralni i suszarni. Adaptacja przeprowadzona w początku lat 2000 spowodowała połączenie pomieszczenia pralni i suszarni z lokalem nr [..] w celu stworzenia wspólnej powierzchni użytkowej mieszkalnej eksploatowanej wyłącznie przez właściciela lokalu nr [..]. W celu odwrócenia skutków tej adaptacji należy wykonać roboty budowlane przywracające stan poprzedni, przywracające integralność obu tym lokalom i umożliwiające ich niezależne użytkowanie.
W świetle powyższego rozważenia wymagała dopuszczalność uznania w tej sytuacji, czy woli Wspólnoty wyrażonej w uchwale z dnia 18 listopada 2018 r. nie można by potraktować jako wyrazu zgody na przeprowadzenie robót budowlanych umożliwiających rzeczywiste zadośćuczynienie wezwaniu Wspólnoty przez skarżącą. Skarżąca powyższą uchwałę zrozumiała podobnie załączając ją do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę i w jego treści wyjaśniając tło złożonego wniosku właśnie w oparciu o powołaną uchwałę.
Zwrócić przy tym należy uwagę, że nie każde wykorzystanie części nieruchomości wspólnej na potrzeby przeprowadzanej inwestycji budowlanej, winno być kwalifikowane jako czynność wykraczająca poza zwykły zarząd rzeczą. Jeżeli bowiem planowane roboty budowlane zmierzać mają do zachowania należytego stanu nieruchomości (budynku), to ich kwalifikacja prawna winna być oceniana właśnie przez pryzmat czynności zwykłego zarządu (art. 201 k.c.) lub czynności zachowawczych (art. 209 k.c.). Stanowisko takie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 stycznia 2018 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 1513/17 (LEX nr 2464378), na tle sprawy dotyczącej realizacji instalacji gazowej w budynku, który jej dotychczas nie posiadał.
Sąd rozważył charakter planowanych robót w kontekście interesu Wspólnoty stwierdzając, że wykonanie instalacji gazowej służącej do ogrzewania budynku ma zmierzać do jego zabezpieczenia przed dalszą, postępującą dewastacją, choćby w postaci zawilgocenia, zagrzybienia, itp. Podkreślono, iż wykonanie takiej instalacji w budynku, w którym żadna instalacja grzewcza nie została jeszcze zrealizowana - jak trafnie wskazał sąd I instancji - świadczy o podjęciu starań o zachowanie obiektu w niepogorszonym stanie i co do zasady, nie stanowi przekroczenia granic zwykłego zarządu rzeczą.
W ocenie NSA, brak było przy tym jakichkolwiek przesłanek, aby w realiach sprawy przyjmować, że wykonanie przedmiotowej inwestycji może naruszyć interes pozostałych współwłaścicieli obiektu, negatywnie oddziałując na ich prawa. Uznano, że przebieg projektowanej instalacji gazowej przez części wspólne budynku - w żaden bowiem istotny sposób nie wpływa ograniczająco na możliwość ewentualnego korzystania z tych części wspólnych przez pozostałych współwłaścicieli. Nie powoduje też zmiany przeznaczenia całości obiektu lub jego części. Czynność zaś, która nie narusza i nie zagraża interesom współwłaścicieli niedziałających, może być uznana za czynność zwykłego zarządu, niewymagająca uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli na jej realizację (por. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 906/09).
Pomimo osadzenia przywołanego wyżej stanowiska NSA w określonych, odmiennych od rozpoznawanej sprawy, okolicznościach faktycznych, wyrażona przez ten Sąd ogólna zasada winna znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie. Zadaniem organu rozpoznającego sprawę, w jej specyficznym kontekście, który opisano powyżej, było zbadanie, czy realizacja projektowanych robót budowlanych zmierzających, zgodnie z wolą Wspólnoty, do przywrócenia stanu sprzed adaptacji polegającego na wspólnym użytkowaniu lokalu pralni i suszarni dotychczas eksploatowanego wyłącznie przez skarżącą, w jakikolwiek sposób naruszać może interes pozostałych współwłaścicieli obiektu i czy inwestycja taka może negatywnie oddziaływać na prawa właścicielskie do nieruchomości.
Skoro w okolicznościach ocenianej sprawy, planowane roboty budowlane mają być przeprowadzone w interesie Wspólnoty Mieszkaniowej, a z uszczupleniem uprawnień dotychczas realizowanych przez skarżącą, to trudno będzie obronić i uzasadnić tezę, że realizacja przedmiotowej inwestycji może negatywnie wpłynąć na uprawnienia właścicielskie pozostałych członków Wspólnoty. Realizacja przedmiotowej inwestycji ma bowiem doprowadzić do poszerzenia zakresu korzystania przez członków Wspólnoty z części wspólnych, a nie odwrotnie.
Natomiast odrębną kwestią od zgody Wspólnoty na dysponowanie przez skarżącą nieruchomością wspólną na cele budowlane jest zaakceptowanie przez nią konkretnych rozwiązań projektowych zaproponowanych we wniosku i przedłożonym przez skarżącą projekcie budowlanym. W toku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę Wspólnota Mieszkaniowa jako strona tego postępowania ma wszelkie możliwe instrumenty procesowe, ażeby w sposób aktywny stać na straży interesów Wspólnoty i w razie potrzeby przeciwdziałać zaakceptowaniu inwestycji niezgodnej z prawem, w tym z wymogami Prawa budowlanego oraz warunków technicznych. Opozycja Wspólnoty wobec inwestycji przywracającej warunki do samodzielnego korzystania przez wszystkich członków Wspólnoty z pomieszczenia pralni i suszarni jest niezrozumiała w świetle treści uchwały Wspólnoty z dnia 18 listopada 2018 r. wzywającej skarżącą do wydania tego lokalu Wspólnocie. W oparciu o treść projektu budowlanego można przypuszczać, że roboty budowlane mają doprowadzić do przywrócenia stanu poprzedniego sprzed adaptacji.
W tych okolicznościach, oparcie rozstrzygnięcia odmawiającego zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla robót polegających na przywróceniu ciągłości stropu w lokalu nr [..] i likwidacji schodów prowadzących na poziom dotychczas użytkowanej wyłącznie przez skarżącą pralni i suszarni, wyłącznie na stwierdzeniu braku zgody Wspólnoty na dysponowanie nieruchomością wspólną na cele budowlane jest nieprawidłowe. Nie wyjaśniono w sposób adekwatny do okoliczności tej sprawy, czy całokształt uwarunkowań planowanych robót budowlanych ingerujących w strop, który zasadniczo jest częścią wspólną budynku, świadczy o tym, że będą one mają charakter przekraczający zakres zwykłego zarządu, wymagający zgody Wspólnoty. Nie rozważono, czy ze względu na okoliczności towarzyszące złożeniu wniosku o pozwolenie na budowę przez skarżącą oraz zaproponowane rozwiązania projektowe, planowane roboty nie mogą być uznane za roboty, które nie naruszają i nie zagrażają interesom współwłaścicieli niedziałających, a zatem za czynności zwykłego zarządu, niewymagające uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli na ich realizację.
Sąd dostrzegł potrzebę potwierdzenia, w oparciu o archiwalną dokumentację stanowiącą podstawę robót adaptacyjnych, czy aktualnie przedłożony projekt budowlany faktycznie doprowadzi do przywrócenia stanu poprzedniego lokalu pralni i suszarni, co w istotny sposób wpłynie na ocenę planowanych robót z punktu widzenia wymogu uzyskania na nie zgody Wspólnoty Mieszkaniowej.
W ocenie Sądu, organ odwoławczy procedował w niniejszej sprawie z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., albowiem w ramach wyznaczonych hipotezami przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w niniejszej sprawie nie wyjaśniono wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, co w konsekwencji doprowadziło do przedwczesnego zastosowania przepisów Prawa budowlanego i odmowy udzielenia pozwolenia na budowę z naruszeniem art. 35 ust. 4 w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.
W trakcie ponownego rozpoznawania sprawy Wojewoda powinien wziąć pod uwagę zaprezentowane wyżej uwagi, a w szczególności w ramach możliwości wynikających z art. 136 k.p.a., ponownie zweryfikować, czy projektowane roboty budowalne zmierzają do przywrócenia stanu poprzedniego lokali w budynku przy [..] i czy wykonanie tej inwestycji może naruszyć interesy pozostałych współwłaścicieli budynku, negatywnie oddziałując na ich prawa. W razie braku potwierdzenia negatywnego wpływu inwestycji na interesy pozostałych członków Wspólnoty planowane w jej ramach roboty budowlane można będzie uznać za czynności zwykłego zarządu, niewymagające uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli na ich realizację. Wyjaśnieniu podlegać powinny również wątpliwości co do prawidłowego sporządzenia projektu budowlanego w kontekście stanu zinwentaryzowanego w poziomie B mieszkania nr [..], od których rezultatu zależeć będą dalsze działania niezbędne do podjęcia przez organ.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej od Wojewody kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składał się wpis sądowy od skargi.
Sąd orzekał w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.