Uzasadnienie
Skarga J. J. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 4 sierpnia 2022 r. o uchyleniu w całości postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Nowodworskim z 15 czerwca 2022 r. oraz wstrzymaniu inwestorowi J. K., robót budowlanych polegających na budowie budynku, składającego się z ośmiu modułowych kontenerów stalowych (połączonych ze sobą w ten sposób, że jego wnętrze stanowi jedną funkcjonalną przestrzeń), na terenie działki nr [...], położonej w miejscowości D., gm. S. oraz informujące o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. robót budowlanych polegających na budowie budynku, składającego się z ośmiu modułowych kontenerów stalowych (połączonych ze sobą w ten sposób, że jego wnętrze stanowi jedną funkcjonalną przestrzeń), w terminie 30 dni od dnia, w którym niniejsze postanowienie stanie się ostateczne oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji ww. obiektu. Wysokość opłaty zostanie naliczona na podstawie przepisów art. 49d ustawy Prawo budowlane, została wniesiona w następującym stanie sprawy:
PINB w Powiecie Nowodworskim w dniu 19 maja 2022 r. przeprowadził na działce nr [...], położonej w miejscowości D., gm. S. oględziny, a następnie wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie legalności wykonania robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego składającego się z ośmiu kontenerów stalowych na terenie ww. działki nr [...], której właścicielem jest J. J. Powyższa działka znajduje się w terenie, zgodnie z uchwałą Nr XLIV/452/20l4 Rady Gminy Stegna z dnia 18 września 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego Planu zagospodarowania przestrzennego wsi Drewnica, oznaczonym jako 2.4.UZ - wał przeciwpowodziowy Szkarpawy.
Podczas oględzin organ I instancji ustalił, że obiekt zbudowany na terenie ww. działki składa się z ośmiu stalowych kontenerów połączonych ze sobą w taki sposób, że jego wnętrze tworzy funkcjonalną całość. Boki kontenerów połączone są za pomocą śrub. Kontenery posadowione są na bloczkach betonowych posadowionych na gruncie. Wymiary obiektu wynoszą 19,26 m x 6,40 m i wysokość ok. 2,75 m. Odległość od strony wschodniej obiektu do północno - wschodniego narożnika działki wynosi 22 m, a odległość południowo-wschodniego narożnika obiektu od granicy południowej wynosi 5,8 m. Obiekt nie jest wyposażony w instalacje. Inwestorem robót jest J. K., który posadowił obiekt w listopadzie 2021 r. Roboty związane z posadowieniem nie są zakończone -wewnątrz są wykonywane prace związane z wymianą okładzin podłogowych, ściennych i sufitowych.
Organ odwoławczy rozważają kwestię związania obiektu z gruntem wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że o tym, czy dany obiekt budowlany jest trwale połączony z gruntem decyduje nie tyje sposób i metoda jego związania z gruntem, czy też technologia wykonania fundamentu, która w aktualnym stanie wiedzy technicznej może być różna oraz możliwości techniczne przeniesienia tego obiektu budowlanego w inne miejsce, ale to czyjego wielkość, konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania (por. wyrok NSA z 15 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2836/17; wyrok NSA z 1 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2471/15). Trwałość związania obiektu z gruntem, nie musi oznaczać przy tym stałości tego związania, rozumianego jako brak możliwości odłączenia go od gruntu bez nieodwracalnego naruszenia jego technicznej i funkcjonalnej integralności.
Co istotne, trwałości takiego związania z gruntem obiektu budowlanego nie niweczy ustalenie, iż można go zdemontować, gdyż jest to jedynie okoliczność mogąca przesądzać o tymczasowości takiego obiektu, ale nie trwałości jego związania z gruntem. Dla przyjęcia, że dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem istotne jest zatem to, czy posadowiony jest on na tyle trwale, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję, a w istocie decydują o tym parametry techniczne takiego obiektu (zob. wyrok NSA z 15 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2836/17, por. wyrok NSA z 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 882/10, wyrok NSA z 4 stycznia 2010 r, sygn. akt OSK 10/09).
W ocenie PWINB gabaryty połączonych 8 przedmiotowych kontenerów (ich wysokość, szerokość, długość oraz kubatura) wskazują na to, że będą one trwale związane z gruntem, tj. w taki sposób, że zostanie zapewniona stabilność ich konstrukcji i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym je zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Podkreślono przy tym, że dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia kwestia posiadania przez obiekt fundamentów, czy też metoda zagłębienia obiektu w gruncie, lecz wielkość obiektu budowlanego, jego konstrukcja zapewniająca mu stabilność i zapobiegająca przed przesunięciem. Przedmiotowe kontenery są w sposób trwały, w rozumieniu ugruntowanego orzecznictwa sądowo - administracyjnego, związane z gruntem. Potwierdzają to przede wszystkim ich rozmiary determinujące konieczność zapewnienia właściwego poziomu bezpieczeństwa ich użytkownikom w trakcie eksploatacji (wyr.
WSA w Gdańsku z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 561/18, wyr. WSA w Gdańsku z 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 692/17). Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowy nie jest obiektem tymczasowym zgodnym z definicją zawartą w ww. art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, gdyż jest trwale związany z gruntem - czyli jest budynkiem. Ponadto posadowiony jest i tak powyżej 180 dni. Wobec powyższego jego posadowienie wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Zatem procedura postępowania prowadzonego przez organ I instancji jest prawidłowa w trybie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten stanowi, że organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Dodał organ odwoławczy, że uchylenie rozstrzygnięcia organu I instancji i orzeczenie co do istoty związane było z doprecyzowaniem przedmiotu postępowania - budynek, co wynika z ustaleń organu I instancji. Uchylone postanowienie odnosiło się do obiektu budowlanego. Tymczasem posadowione na działce zostały nie pojedyncze remontowane kontenery, tylko budowany jest z nich obiekt budowlany trwale związany z gruntem - budynek z jedną wewnętrzną przestrzenią.
Natomiast zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w ust. 7 pkt 1b: Zasady ochrony dziedzictwa kulturowego, zabytków oraz dóbr kultury współczesnej wskazuje, że teren 2.4Uz (w którym znajduje się przedmiotowa działka), stanowi teren wału przeciwpowodziowego Szkarpawy i obowiązują na nim określone zasady zagospodarowania dla całego terenu 2.4Uz, a nie dla poszczególnych działek- jak wskazano w zażaleniu
Odnosząc się do argumentów odwołania odnoszących się do osoby zobowiązanej to wyjaśniono, że rozstrzygnięcie zostało skierowane do inwestora bowiem do protokołu oględzin z 19 maja 2022 r. J. K. sam oświadczył, że przedmiotowe kontenery posadowił, jest inwestorem i protokół podpisał.
We wniesionej skardze J. J. nie zgodziła się ze stanowiskiem, że na jej działce prowadzona jest budowa budynku oraz zakwestionowała uznanie J. K. za inwestora wskazując, że podczas przeprowadzanych oględzin reprezentował ją samą. Ponadto poinformował przedstawicieli Nadzoru Budowlanego w czasie oględzin w dniu 19 maja 2022 r., że kontenery są własnością skarżącej a on sam jest pracownikiem nadzorującym ich ustawianie. Jednocześnie ma być wykonawcą niezbędnych remontów wewnątrz i na zewnątrz kontenerów.
Organ odwoławczy kwalifikując 8 sztuk połączonych kontenerów posadowionych na bloczkach jako budynek powołał się na ich gabaryty, tymczasem oświadczyła skarżąca, że zostały one tak ustawione na czas remontu obejmującego m.in. wymianę przegniłych podłóg. Zakwestionowała skarżąca przyjęcie, że znaczne gabaryty połączonych kontenerów dowodzą o ich trwałym związaniu z gruntem. Zdaniem skarżącej kontenery są ruchomościami. Kontenery przeznaczone są na sprzedaż, lub do ustawienia na innej budowie po ich wyremontowaniu. Przez wiele lat ustawione były na budowach jako kontenery socjalno-magazynowe.
W ocenie skarżącej postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych jest bezzasadne, ponieważ na działce nie są prowadzone żadne roboty budowlane, a kontenery tam ustawione nie są obiektem budowlanym, a jedynie ruchomościami.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Skarga okazała się uzasadniona.
Przedmiotem oceny Sądu jest postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 4 sierpnia 2022 r. o uchyleniu w całości postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Nowodworskim z 15 czerwca 2022 r. oraz wstrzymaniu inwestorowi J. K., robót budowlanych polegających na budowie budynku, składającego się z ośmiu modułowych kontenerów stalowych (połączonych ze sobą w ten sposób, że jego wnętrze stanowi jedną funkcjonalną przestrzeń), na terenie działki nr [...], położonej w miejscowości D., gm. S. oraz informujące o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. robót budowlanych polegających na budowie budynku, składającego się z ośmiu modułowych kontenerów stalowych (połączonych ze sobą w ten sposób, że jego wnętrze stanowi jedną funkcjonalną przestrzeń), w terminie 30 dni od dnia, w którym niniejsze postanowienie stanie się ostateczne oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji ww. obiektu.
Podstawą prawną wydanych rozstrzygnięć jest art. 48 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) – dalej jako "Prawo budowlane". Zgodnie z ust. 1 tego artykułu organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego:
- 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo
- 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.
Stosownie natomiast do art. 48 ust. 3 tej ustawy w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.
Zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego (ust. 1). Koszty związane z wykonaniem obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego (ust. 2).
W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie nie zostało wyjaśnione w sposób dokładny, czy inwestorem wykonywanych robót budowlanych jest osoba w stosunku do której wydano zaskarżona decyzję. Zauważyć bowiem należy, iż w aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo udzielone przez skarżącą J. K. do reprezentowania w trakcie oględzin w dniu 19 maja 2022 r. Bezsporne jest również, iż właścicielem nieruchomości, na której prowadzone były przedmiotowe roboty budowlane jest skarżąca. Organy nie wyjaśniły, czy J. K. jest osobą, która na zlecenie skarżącej wykonywała prace przy kontenerach stalowych, czy też inwestorem. Kwestii tej nie wyjaśnia treść protokołu oględzin z dnia 19 maja 2022 r., albowiem nie jest ona zgodna z przedłożonym w tym dniu pełnomocnictwem, o którym wyżej mowa.
Należy również zauważyć, iż art. 48 ust 1 Prawa budowlanego stanowi o obiekcie budowlanym lub jego części będącym w budowie albo wybudowanym.
Stosownie do art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego ilekroć w ustawie jest mowa o budowie - należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego.
Organy nie wyjaśniły w sposób dokładny, czy na nieruchomości skarżącej dokonywano czynności polegających na budowie, czy też jak podniesiono w skardze czynności te polegały na remoncie kontenerów, które nie miały docelowo być posadowione na tej nieruchomości. Skarżąca podnosi, że obiekt kontenerowy został zakupiony przez nią, aby służył jako pomieszczenie socjalne dla pracowników budów prowadzonych poza nieruchomością, na której obecnie się znajduje. Twierdzenia skarżącej nie zostały zweryfikowane w toku postępowania administracyjnego.
Sąd nie podziela również stanowiska organów w zakresie zakwalifikowania przedmiotowych kontenerów modułowych jako budynku. Zgodnie z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach.
Z definicji legalnej pojęcia budynku wyraźnie wynika, że zasadniczymi jego determinantami są: ściany, dach i fundamenty, których istnienie w efekcie prowadzi do trwałego związania z gruntem obiektu. Związanie z gruntem jest więc konsekwencją zastosowania fundamentów, nie zaś cechą samą w sobie. Najbardziej powszechnym sposobem trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem jest zagłębienie go w ziemi poprzez wykonanie fundamentów (tak NSA w wyroku z dnia 26 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 2344/19). Utożsamianie zatem związania z gruntem wyłącznie z jego fizyczną trwałością, będącą skutkiem odporności na czynniki atmosferyczne, prowadzi do wadliwej wykładni pojęcia budynku i w konsekwencji do błędnej kwalifikacji obiektu.
Prawo budowlane nie zawiera definicji fundamentu, nie odsyła również do żadnego innego aktu ustawowego określającego definicję fundamentu. Dlatego też, w celu przesądzenia czy mamy do czynienia z fundamentem, należy określić podstawową cechę lub cechy charakteryzujące fundament, w oparciu o zakres semantyczny tego pojęcia, jaki ma ono w języku potocznym. Zgodnie z encyklopedyczną definicją przez pojęcie "fundamentów" należy rozumieć "osadzoną w gruncie dolną część budowli lub podstawę konstrukcji (np. maszyny)", rodzaje fundamentów mogą być różne np. "stopowe - pod słupy, ławowe - pod ściany, płytowe - pod całe obiekty, na gruntach o niedostatecznej nośności fundamenty opiera się na palach, studniach, kesonach" (Encyklopedia Popularna PWN, Warszawa 1982, s.223).
W świetle powyższej definicji fundamentem będzie "osadzona w ziemi dolna część budynku". Dolna płaszczyzna fundamentu musi znajdować się pod powierzchnią ziemi, zaś przeniesienie fundamentu w inne miejsce musi wymagać prac ziemnych. Fundament jest elementem konstrukcyjnym budynku, który zapewnia jego stabilność i trwałość (istotą budynku jest m.in. to, że niezmiennie znajduje się w tym samym miejscu) i przenosi ciężar budynku na grunt.
O ile kwestia ustalenia, czy dany obiekt posiada przegrody budowlane i dach co do zasady nie budzi wątpliwości, o tyle kwestia trwałego związania z gruntem była przedmiotem licznych wypowiedzi orzecznictwa sądów administracyjnych formułowanych na potrzeby oceny robót budowlanych polegających na wykonaniu innych obiektów budowlanych niż budynki, w tym urządzeń reklamowych (zob. wyroki NSA: z dnia 11 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 323/11, z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1005/10). Na tym tle w orzecznictwie przyjmuje się, że cecha "trwałego związania z gruntem" oznacza posadowienie obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Stanowisko judykatury wypracowane w odniesieniu do urządzeń reklamowych, ze względu na ich charakter, nie może być automatycznie recypowane do innego rodzaju obiektów, w tym do budynków, które posiadając obligatoryjnie fundamenty, z ich istoty są trwale związane z gruntem.
Trwałe związanie z gruntem budynków jest cechą immanentnie związaną z posiadaniem fundamentów. Tymczasem urządzenia, o których mowa wyżej, dla związania z gruntem nie potrzebują fundamentów. Organ nie dostrzegł, że w świetle art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego sama cecha trwałego związania obiektu z gruntem nie determinuje kwalifikacji obiektu jako budynku. Jednym bowiem z elementów współkształtujących budynek są fundamenty, za pomocą których osiąga się owo związanie. Istnieć musi więc taka konstrukcja, która będzie spełniać rolę fundamentu i dopiero jego obecność pozwala na osiągnięcie trwałości związania z gruntem, a co za tym idzie pozwala na kwalifikację zabudowy jako budynku - przy spełnieniu pozostałych ustawowych wymogów, tj. wydzielenia go z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych i posiadania dachu.
W związku z tym, kwalifikację dokonaną przez organ odwoławczy uznać należy za dokonaną bez oparcia w prawidłowo zebranym materiale dowodowym, w szczególności - odzwierciedlającym istotne elementy obiektu budowlanego umożliwiające dokonanie prawidłowej kwalifikacji, takie jak sposób powiązania z gruntem. Wynikająca z oględzin z dnia19 maja 2022 r. okoliczność, iż kontenery posadowione są na bloczkach betonowych posadowionych na gruncie nie pozwala na przyjęcie, iż te są budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 tej ustawy.