Uzasadnienie
Skarga K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 27 lipca 2022 r., nr SKO Gd/1441/22, wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
W dniu 1 lipca 2021 r. skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, złożyła wniosek o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem – D. S. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Miłoradzu, działając z upoważnienia Wójta Gminy Miłoradz, decyzją z 16 sierpnia 2021 r. odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia wskazując na niespełnienie przesłanki zawartej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia 16 grudnia 2021 r. uchyliło rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji uznając, że w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. K 38/13 nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na tej części art. 17 ust. 1b ww. ustawy, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny.
Ponownie rozpoznając sprawę, Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Miłoradzu, działając z upoważnienia Wójta Gminy Miłoradz, decyzją z 11 lutego 2022 r. ponownie odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Organ ustalił, że skarżąca nie pracuje zawodowo od 23 lat, a osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku była w latach 1997-2019, kiedy to status osoby bezrobotnej traciła albo przez niestawienie się w wyznaczonym terminie w Powiatowym Urzędzie Pracy, albo poprzez odmowę - bez uzasadnionej przyczyny - przyjęcia propozycji pracy.
Organ ustalił także, że skarżąca mieszka z mężem, którego znaczny stopień niepełnosprawności ustalony jest od 30 grudnia 2020 r., a jego niepełnosprawność istnieje od 27 roku życia, co wynika z orzeczenia z dnia 8 lutego 2021 r. wydanego na okres do 28 lutego 2023 r. Ustalono też, że pomoc K. S. mężowi jest sporadyczna i ogranicza się do wyjazdów z mężem na wizyty lekarskie do Warszawy 2-3 razy w roku. Zdaniem organu, zakres deklarowanych przez wnioskodawcę czynności i sposób ich wykonania wskazują na fakt świadczenia pomocy, a nie opieki, przy czym zakres świadczonej pomocy mężowi nie stoi na przeszkodzie podjęcia zatrudnienia przez wnioskodawczynię.
W oparciu o poczynione ustalenia organ uznał, że nie występuje związek przyczynowo - skutkowy między niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia czy rezygnacją z pracy zarobkowej a sprawowaniem przez nią stałej opieki nad mężem, gdyż jego niepełnosprawność jest ustalona od 2021 r., a praca zawodowa skarżącej zakończyła się 23 lata temu, przy czym była ona jedynie zarejestrowana jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku, który to status utraciła w 2019 roku, długo po tym, jak u jej męża ustalono znaczny stopień niepełnosprawności.
Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez skarżącą, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 27 lipca 2022 r., wydaną na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że nie ma związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia bądź niepodejmowaniem przez nią pracy a koniecznością sprawowania opieki nad mężem.
Kolegium przywołało ustalenia organu pierwszej instancji, zgodnie z którymi wnioskodawczyni prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem D. S. i czwórką małoletnich dzieci. Dochodem rodziny są: zasiłek stały, zasiłki rodzinne, zasiłek pielęgnacyjny oraz świadczenia wychowawcze. W roku 2019 D. S. wszczepiono automatyczny defibrylator - kardiowerter z powodu choroby serca, od tego czasu jest on osobą nieaktywną zawodowo. Wnioskodawczyni natomiast, jak sama podaje, pracowała około 3 lat jako kelnerka, ale było to 23 lat temu. Następnie, po urodzeniu pierwszego dziecka, nie podjęła już pracy, zajmowała się wychowywaniem dzieci. K. S. oświadczyła, że chciałaby pójść do pracy, lecz jej nie szuka; nie ma żadnych przeciwwskazań do podjęcia zatrudnienia. Wyjaśniła przy tym, że mąż lekarstwa przyjmuje samodzielnie, nie wymaga pomocy w higienie osobistej, ubieraniu, myciu czy korzystaniu z toalety.
Wnioskodawczyni natomiast przygotowuje posiłki dla całej rodziny, robi zakupy, realizuje recepty, zapisuje męża na wizyty lekarskie, towarzyszy mężowi w wizytach kontrolnych u lekarza specjalisty kardiologa, które odbywają się w Warszawie 2-3 razy do roku. Wizyty u lekarza rodzinnego D. S. odbywa samodzielnie.
Zdaniem Kolegium, skoro organ pierwszej instancji po przeprowadzeniu postępowania w sposób zgodny z wymogami prawa, w szczególności po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego uznał, że rozmiar i zakres opieki sprawowanej przez wnioskodawczynię nad mężem nie wymusza rezygnacji z podjęcia pracy zarobkowej, co zresztą potwierdziła sama wnioskodawczyni podczas wywiadu, to takiej oceny Kolegium nie może uznać za błędną, nawet w świetle zarzutów podniesionych w odwołaniu, tym bardziej, że są one sprzeczne z ustaleniami zebranymi w postępowaniu przez organ I instancji.
Ponadto, w ocenie Kolegium, nie sposób dostrzec istnienia związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez wnioskodawczynię zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem, skoro ostatnia aktywność zawodowa K. S. miała miejsce około 23 lata temu i jej zaprzestanie spowodowane było urodzeniem dziecka.
We wniesionej do Sądu skardze na powyższą decyzję skarżąca wniosła o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o oddalenie skargi, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu z normami prawnymi - proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu i na podstawie ustalonego przez organy stanu faktycznego. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych rozstrzygnięć administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd - jak stanowi art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) dalej jako "p.p.s.a." - nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną podstawą prawną, z wyjątkiem skarg na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą i odmowę wydania opinii zabezpieczającej.
Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 27 lipca 2022 r., utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Miłoradzu z 11 lutego 2022 r. o odmowie skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, stwierdził, że nie narusza ona prawa.
Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięć organów obu instancji są przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (w skrócie "ustawa").
Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W myśl art. 17 ust. 1b ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
Z akt sprawy wynika, że K. S. wystąpiła o świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem. Wnioskodawczyni prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem oraz czwórką niepełnoletnich dzieci, z czego trójka jest w wieku szkolnym, a najmłodsza, trzyletnia córka pozostaje pod opieką rodziców. W 2019 r. D. S. wszczepiono automatyczny defibrylator - kardiowerter z powodu choroby serca, od tego czasu jest on osobą nieaktywną zawodowo. Z oświadczenia wnioskodawczyni wynika, że przez 3 lata pracowała jako kelnerka, ale było to około 23 lata temu.
Następnie, po urodzeniu pierwszego dziecka, nie podjęła już pracy, zajmowała się wychowywaniem dzieci. Wnioskodawczyni oświadczyła, że chciałby pójść do pracy, lecz jej nie poszukuje, gdyż z uwagi na długotrwałą przerwę w zatrudnieniu ma opór wewnętrzny. Wyjaśniła, że nie ma żadnych przeciwskazań do podjęcia przez nią zatrudnienia, w szczególności podjęcie zatrudnienia nie stanowiłoby przeszkody w opiece nad niepełnosprawnym mężem.
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że w sprawie nie została spełniona przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w postaci rezygnacji z pracy na rzecz sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, bowiem skarżąca zrezygnowała z pracy – jak sama wskazała - z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad dziećmi. Organ słusznie zauważył również, że skarżąca, w latach 1997 – 2019, była osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Status ten traciła jednak z uwagi na niestawienie się w wyznaczonym terminie lub z powodu odmowy podjęcia zatrudnienia.
Na gruncie niniejszej sprawy brak jest związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem a niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia, w szczególności przy uwzględnieniu, że ostatnia aktywność zawodowa strony miała miejsce około 23 lata temu i jej zaprzestanie było spowodowane urodzeniem dziecka. Ponadto z akt sprawy wynika, że zakres i rozmiar opieki sprawowanej nad mężem nie stanowi przeszkody do wykonywania pracy zarobkowej przez skarżącą i te dwie okoliczności nie pozostają w związku przyczynowo - skutkowym w sposób pozwalający na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w świetle art. 17 ust 1 ustawy. Tym samym należy przyjąć, skarżąca w tak ustalonym stanie faktycznym nie spełnia przesłanek do przyznania jej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.
Mając na uwadze ww. art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wyjaśnić należy, że podstawowym wymogiem do uzyskania przedmiotowego świadczenia jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki, wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub powodującej konieczność zrezygnowania z pracy. Świadczenie to ma być bowiem rekompensatą za rezygnację z pracy, czy też niemożność jej podjęcia z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Świadczenie to nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy, należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z 17 października 2020 r., I OSK 1148/20).
Pojęcie opieki, o którym mowa w powyższym przepisie, utożsamiać należy ze stałą i bezpośrednią troską o zapewnienie osobie niepełnosprawnej realizacji jej podstawowych potrzeb życiowych i społecznych, których sama nie jest ona w stanie zrealizować z uwagi na swoją niepełnosprawność. Opieka ta powinna być przy tym tak absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiałoby się odbyć ze szkodą dla niej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 marca 2021 r., IV SA/Wr 51/21).
Ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy, pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo - skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Aby spełnione były przesłanki określone w art. 17 ust. 1 ustawy, opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być zatem bezpośredni i ścisły (por. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r. I OSK 516/19). W każdej sprawie właściwy organ musi dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest zrezygnować z zatrudnienia (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., I OSK 2820/13).
Sąd orzekający w niniejszej sprawie przychyla się także do stanowiska organów, że wykonywane przez skarżącą czynności nie stanowią czynności pielęgnacyjnych wymagających ciągłej obecności i pomocy w podstawowych czynnościach życiowych. Przede wszystkim stanowią bowiem czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego oraz - okazjonalnie – czynności z zakresu opieki sporadycznej. Z akt sprawy wynika bowiem, że mąż skarżącej jest osobą całkowicie samodzielną, sam zażywa lekarstwa, samodzielnie wykonuje czynności higieniczne, bez pomocy drugiej osoby uczęszcza na wizyty lekarskie w pobliskim ośrodku zdrowia. Wnioskodawczyni towarzyszy mężowi jedynie przy kontroli kardiologicznej, która odbywa się 2-3 razy w roku w Warszawie.
Sąd podziela pogląd orzecznictwa, że świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane w sytuacji, gdy czas poświęcany na czynności opiekuńcze nad niepełnosprawnym członkiem rodziny absorbuje jedynie część dnia, gdyż stan taki umożliwia podjęcie zatrudnienia. Nie zachodzi bowiem wówczas wymagana ustawą przesłanka przyznania świadczenia, jaką jest rezygnacja z pracy lub niepodejmowanie pracy z uwagi na konieczność sprawowania opieki. Opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a jej zakres wykluczać możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, tak więc związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką musi być rzeczywisty (por. wyrok WSA Gdańsku z 4 stycznia 2023 r. sygn. II SA/Gd 889/22).
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na prawidłowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który pozwolił na wyczerpujące ustalenie istotnych okoliczności sprawy, tj. zakresu i rozmiaru sprawowanej przez skarżącą opieki nad mężem. Ustalenia poczynione w tym zakresie znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Z tych względów, uznając skargę za nieuzasadnioną Sąd, na mocy art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, co nastąpiło w skardze, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.