Uzasadnienie
Postanowieniem z 3 listopada 2017 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu zażalenia I. C. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 19 września 201 7r. orzekającego o:
- 1. wstrzymaniu I. i M. C. prowadzenia robót budowlanych związanych z rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej znajdującego się przy ul. B. w G. na terenie działki nr [..], obr. [..], na granicy z nieruchomością położoną przy ul. B. w G., działka nr [..], obr. [..]
- 2. ustaleniu wymogu wykonania odpowiednich zabezpieczeń tj. odpowiedniego wygrodzenia terenu celem uniemożliwienia wstępu na w/w teren osobom postronnym,
- 3. nałożenia na I. i M. C. obowiązku przedłożenia w terminie do 28 lutego 2018r.:
- a. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego obiektu budowlanego,
- b. dwóch egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, aktualnym na dzień opracowania projektu, obejmującego ocenę techniczną poświadczającą, że przedmiotowy obiekt budowlany nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, a w szczególności, że w zakresie rozbudowy zlokalizowany i wykonany jest on zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zgodnie ze sztuką budowlaną oraz inwentaryzację przedmiotowego obiektu, wykonanego przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, wpisane na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - uchylił zaskarżone postanowienie w zakresie liczby egzemplarzy projektu budowlanego i zobowiązał do przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego oraz utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie w pozostałym zakresie.
Postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy:
W dniu 13 lipca 2017r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynęło pismo L. i K. K. stanowiące zawiadomienie o rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej znajdującego się przy ul. B. w G. na terenie działki nr [..], obr. [..], na granicy z nieruchomością położoną przy ul. B. w G., działka nr [..], obr. [..].
W związku z powyższym, pismem z 4 sierpnia 2017r. organ I instancji zawiadomił strony o zaplanowanych na dzień 14 września 2017r. czynnościach kontrolnych na w/w nieruchomości.
W dniu 14 września 2017r. na terenie nieruchomości przy ul. B. w G. Powiatowy Inspektor przeprowadził w obecności I. C. (współwłaścicielka nieruchomości ul. B.) oraz K. K. (współwłaściciel nieruchomości ul. B.) czynności kontrolne, w trakcie których stwierdzono między innymi, że:
- • budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie szeregowej położony przy ul. B. w G. został rozbudowany w taki sposób, że na długości zadaszenia garażu widocznego na rzucie parteru budynku wymurowano nowe ściany boczne oraz przesunięto wrota garażowe w celu zwiększenia długości użytkowej garażu,
- • w wyniku wykonanych robót budowlanych zwiększyła się powierzchnia użytkowa garażu oraz kubatura, a także powierzchnia zabudowy całego obiektu,
- • garaż jest wbudowany w budynek mieszkalny jednorodzinny i stanowi jego integralną część (z garażu jest bezpośrednie przejście do części mieszkalnej budynku),
- • długość rozbudowy wynosi około 75 [cm], co utrwalono na dokumentacji fotograficznej stanowiącej załącznik do protokołu,
- • jedna z nowopowstałych ścian znajduje się na granicy z nieruchomością ul. B.,
- • inwestor nie posiada decyzji o pozwoleniu na budowę - rozbudowę lub zgłoszenia zamiaru wykonania przedmiotowych robót budowalnych.
- I. C. oświadczyła, że rozbudowę przeprowadzono w lipcu 2017r. oraz że nie posiada decyzji o pozwoleniu na rozbudowę lub zgłoszenia robót budowlanych. Ponadto organ I instancji ustalił, że dla terenu działki przy ul. B. w G., brak jest obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, (por. karta nr 13 w aktach sprawy PINB).
Pismem z 19 września 2017r. organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej znajdującego się przy ul. B. w G. na terenie działki nr [..], obr. [..], na granicy z nieruchomością położoną przy ul. B. w G., działka nr [..], obr. [..].
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zastosował w stosunku do w/wym. obiektu przepisy art. 48 Prawa budowlanego i postanowieniem z 19 września 2017r. na podstawie art. 48 ust 2 i ust 3 Prawa budowlanego z 1994r. wstrzymał roboty budowlane przy budowie przedmiotowego obiektu, ustalił wymóg wykonania odpowiednich zabezpieczeń oraz nałożył na inwestorów – I. i M. C.obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów.
Na wydane postanowienie I. C. złożyła zażalenie z dnia 25 września 2017r.
Rozpoznając zażalenie organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania jest rozbudowany w lipcu 2017r., garaż, stanowiący integralną część i powiązany funkcjonalnie z budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej przy ul. B. w G. na działce nr [..], obr. [..], na granicy z nieruchomością przy ul. B. w G., działka nr [..], obr. [..].
Zgodnie z art. 28 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Organem właściwym do wydania decyzji pozwolenia na budowę jest organ architektoniczno -budowlany.
Zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane poprzez określenie budowa - należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego.
Zgodnie z art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane poprzez określenie przebudowa - należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił stanowisko organu I instancji, że w rozpatrywanym przypadku poprzez zwiększenie długości obiektu budowlanego o około 75 cm, tj. wymurowanie nowych ścian bocznych oraz przesunięcie wrót garażowych w taki sposób, że zwiększyła się długość garażu doszło do zwiększenia charakterystycznych parametrów obiektu budowalnego takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy oraz powierzchnia użytkowa.
Zgodnie z obowiązującymi przepisami, w przypadku prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę podlegają one trybowi postępowania w stosunku do obiektów budowlanych wzniesionych w warunkach samowoli budowlanej po 31 grudnia 1994r., określonemu przez art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (j. t. Dz. U. z 2017r., poz. 1332), który stanowi, że "Właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę".
Tryb postępowania określony w art. 48 Prawa budowlanego w pierwszej kolejności ma na celu umożliwienie legalizacji zrealizowanych samowolnie obiektów budowlanych. W trakcie tego postępowania, zgodnie z procedurą przewidzianą w takich wypadkach, zostało wydane zaskarżone postanowienie, którym organ stopnia powiatowego, właśnie w celu doprowadzenia przedmiotowej rozbudowy do stanu zgodnego z prawem, wstrzymał prowadzenie w/wym. robót budowlanych i nałożył obowiązek przedłożenia określonych dokumentów w terminie do dnia 28 lutego 2018r.
Podkreślił organ odwoławczy, że legalizacja samowoli budowlanej jest uprawnieniem inwestora. Organ nie ma obowiązku legalizacji samowoli budowlanej wbrew woli strony. Nie ma też prawnej możliwości dokonania tzw. legalizacji robót budowlanych w sytuacji gdy inwestor nie wykonuje swoich obowiązków przewidzianych w procedurze legalizacyjnej tj. na obecnym etapie nie złoży wymaganych dokumentów. Brak złożenia dokumentów określonych w w/wym. postanowieniu (podobnie jak w dalszym etapie procedury legalizacyjnej brak uiszczenie opłaty legalizacyjnej o wysokości, której inwestor został pouczony w zaskarżonym postanowieniu) skutkować będzie obowiązkiem organu nadzoru budowlanego orzeczenia rozbiórki obiektu budowlanego.
W ocenie organu II instancji zastosowanie w rozpatrywanym przypadku przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego przepisów art. 48 Prawa budowlanego jest prawidłowe.
Literalnie przepis art. 48 ust 2 pkt 2 Prawa budowlanego brzmi: w postanowieniu o którym mowa w ust 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów o których mowa w art. 33 ust 2 pkt 1, 2 i 4 oaz ust 3 Prawa budowlanego.
Art. 33 ust 2 pkt 1 Prawa budowlanego stanowi, że do wniosku o pozwolenia na budowę należy dołączyć: cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi (...).
Natomiast w sentencji zaskarżonego postanowienia organ I instancji nakazał przedłożenie dwóch egzemplarzy projektu budowlanego, co było błędne w świetle przywołanego przepisu. Dlatego w trybie odwoławczym organ wojewódzki doprecyzował nałożony obowiązek w zakresie liczby egzemplarzy projektu budowlanego, i zobowiązał do przedłożenia czterech egzemplarzy zgodnie z brzmieniem przepisu art. 33 ust 2 pkt 1 Prawa budowlanego.
Skargę na powyższe postanowienie wnieśli I. C. i M. C. zarzucając niezgodną ze stanem faktycznym kwalifikację wykonanych czynności budowlanych w części garażowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, znajdującego się przy ul. B. w G. Wskazali, że wykonane prace przy montażu drzwi garażowych organy uznały za rozbudowę. wykonane czynności przy montażu drzwi garażowych uznał jako rozbudowę. Tymczasem wykonanie ścianek podporowych o szerokości około 75 cm połączonych z istniejącym zadaszeniem posłużyły do mocowania nowych drzwi garażowych. Z uwagi na istniejącą w podjeździe do garażu studnię do obsługi zaworu ściekowo-wodnego powyższy sposób montażu drzwi garażowych był najwłaściwszy. W tej sytuacji właściwą kwalifikacją jest uznanie wykonanych czynności zgodnie z art. 51 ustawy Prawo budowlane jako robót budowlanych.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 – j.t. ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 – j.t. ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazała, że nie narusza ono prawa, brak zatem było podstaw do jego uchylenia.
Przedmiotem skargi jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którego podstawę stanowi art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego.
Zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:
- 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo
- 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.
Ustęp 2 powyższego artykułu stanowi natomiast, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie.
Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest zasadność zastosowania przywołanych regulacji w stosunku do czynności dokonanych przez Skarżących. W skardze podniesiono bowiem, że czynności te nie stanowią rozbudowy budynku.
W ocenie Sądu ze stanowiskiem Skarżących nie sposób się zgodzić.
Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 (zastrzeżenie to nie ma w niniejszej sprawie zastosowania – uwaga Sądu).
W przedmiotowej sprawie niespornym jest, że pozwolenia takiego Skarżący nie uzyskali przed przystąpieniem do robót budowlanych.
Stosownie do art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Jako roboty budowlane ustawa określa budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego - art. 3 pkt 7. W myśl art. 3 pkt 7a tej ustawy jako przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego.
Natomiast jako remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym - art. 3 pkt 8 tej ustawy.
Jak wynika z akt sprawy ww. roboty budowlane organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie, zakwalifikowały jako rozbudowę obiektu budowlanego.
W ocenie Sądu mając na uwadze charakter i zakres wykonanych robót budowlanych oraz przepisy definiujące pojęcia: powierzchni zabudowy czy też kubatury budynku stanowisko to jest prawidłowe.
Przepisy ustawy Prawo budowlane nie definiują powyższych pojęć.
Jeżeli akt ustawodawczy nie zawiera definicji legalnych wszystkich pojęć w nim występujących bądź niezbędnych do interpretacji przepisów ustawy, należy takich definicji poszukiwać w innych aktach prawnych, w tym również w aktach wykonawczych do ustaw (rozporządzenia), takie postępowanie jest zgodne z przyjętymi regułami wykładni (patrz: M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2012, s. 331 i nast.).
Stosownie do § 63 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454 ze zm.) przez pole powierzchni zabudowy rozumie się pole powierzchni figury geometrycznej określonej przez kontur budynku, o którym mowa w ust. 1a oraz 1b. Paragraf 63 ust. 1a określa, że przez kontur budynku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, rozumie się linię zamkniętą wyznaczoną przez prostokątny rzut na płaszczyznę poziomą linii przecięcia się zewnętrznych ścian budynku z powierzchnią terenu.
Zgodnie natomiast z § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422), ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o: kubaturze brutto budynku - należy przez to rozumieć sumę kubatury brutto wszystkich kondygnacji, stanowiącą iloczyn powierzchni całkowitej, mierzonej po zewnętrznym obrysie przegród zewnętrznych i wysokości kondygnacji brutto, albo między podłogą na stropie lub warstwą wyrównawczą na gruncie a górną powierzchnią podłogi bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu nad najwyższą kondygnacją, przy czym do kubatury brutto budynku:
- a) wlicza się kubaturę przejść, prześwitów i przejazdów bramowych, poddaszy nieużytkowych oraz przekrytych części zewnętrznych budynku, takich jak: loggie, podcienia, ganki, krużganki, werandy, a także kubaturę balkonów i tarasów, obliczaną do wysokości balustrady,
- b) nie wlicza się kubatury ław i stóp fundamentowych, kanałów i studzienek instalacyjnych, studzienek przy oknach piwnicznych, zewnętrznych schodów, ramp i pochylni, gzymsów, daszków i osłon oraz kominów i attyk ponad płaszczyzną dachu.
Z akt sprawy wynika, że roboty budowlane dokonane przez Skarżących doprowadziły do tego, że na długości zadaszenia garażu widocznego na rzucie parteru budynku wymurowano nowe ściany boczne oraz przesunięto wrota garażowe w celu zwiększenia jego długości użytkowej. Skutkiem tego zwiększyła się powierzchnia garażu a przez to kubatura budynku, którego stanowi on integralną część.
Powyższe działania nie stanowią zatem przebudowy budynku ani też jego remontu zgodnie z legalnymi definicjami przywołanymi powyżej.
Wobec okoliczności, iż na skutek robót budowlanych dokonanych przez Skarżących zmianie uległy charakterystyczne parametry, a mianowicie kubatura i powierzchnia zabudowy zasadnym było uznanie przez organy nadzoru budowlanego, że doszło do nielegalnej rozbudowy budynku i tym samym prawidłowe było zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego.
W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a, skargę oddalił.