Uzasadnienie
Decyzją z dnia 12 czerwca 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 12 ust. 4-5 i art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.), zwanej dalej "ustawą" oraz art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a, 2 i 5 oraz art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.", Starosta ustalił odszkodowanie w wysokości 2.520 zł na rzecz "A. z tytułu nabycia z mocy prawa przez Powiat własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 48 m2, położonej w obrębie Ł., gmina W., objętej decyzją Starosty z dnia 26 września 2013 r., nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, polegającej na rozbudowie drogi powiatowej nr [...] oraz zobowiązał Zarząd Powiatu, do wypłaty ustalonego odszkodowania, w terminie 14 dni od kiedy decyzja stanie się ostateczna.
Organ pierwszej instancji wskazał, że wysokość odszkodowania została ustalona na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Oszacował on wartość nieruchomości na 2.400,00 zł. Odszkodowanie zwiększono o 5 % wartości nieruchomości, na podstawie art. 18 ust. 1e ustawy.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A. Strona odwołująca się zarzuciła, że ustalone w operacie szacunkowym odszkodowanie zostało rażąco zaniżone. Wskazała ona, że rzeczoznawca majątkowy wadliwie przyjął do wyceny przeznaczenie działki po jej wydzieleniu jako działki drogowej. Winien on natomiast uwzględnić przeznaczenie nieruchomości przed jej przeznaczeniem pod drogę, a zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy teren ten był przeznaczony pod zabudowę usługowo-przemysłową. Nadto w odwołaniu wskazano, że wycena nieruchomości winna być dokonana na podstawie transakcji dotyczących nieruchomości położnych w Ł. Decyzją z dnia 16 października 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wojewoda utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Organ odwoławczy stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie rzeczoznawca majątkowy sporządził w dniu 10 marca 2014 r. operat szacunkowy, na podstawie którego organ pierwszej instancji orzekł o wysokości odszkodowania za działkę nr [...].
Dla przedmiotowej nieruchomości, na dzień wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą Rady Gminy z dnia 18 kwietnia 2012 r., nr XVII/210/2012, działka nr [...] oznaczona była jako droga powiatowa. Równocześnie zgodnie z kierunkami zagospodarowania przestrzennego przedmiot wyceny położony jest na terenie predysponowanym dla rozwoju funkcji usługowych i produkcyjnych. Powyższe ustalenia potwierdza pismo Wójta Gminy z dnia 3 marca 2014 r., co czyni zarzuty strony odwołującej się, dotyczące przeznaczenia planistycznego wycenianej nieruchomości, bezzasadnymi.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że powyższe ustalenia planistyczne spowodowały, iż wycena przedmiotowej nieruchomości została przeprowadzona w oparciu o § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem". Rzeczoznawca majątkowy przyjął do porównania transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi z terenu gminy, które miały miejsce od dnia 1 września 2010 r. do dnia wyceny. Organ przytoczył treść art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz § 4 ust. 2 i 4 rozporządzenia. Wyjaśnił, że na podstawie stosownych obliczeń rzeczoznawca majątkowy ustalił, że wartość 1 m2 prawa własności działki nr [...] wynosi 49,99 zł. W związku z powyższym wartość prawa własności ww. nieruchomości wyniosła 2.400 zł.
W ocenie organu odwoławczego w operacie szacunkowym szczegółowo wyjaśniono sposób ustalenia wartości rynkowej wycenianej działki, omówiono wagi cech nieruchomości, zamieszczono informacje umożliwiające prześledzenie procesu szacowania nieruchomości, w szczególności na podstawie tabeli nieruchomości przyjętych do porównań. Z tych względów, zdaniem organu odwoławczego rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a dokument ten może stanowić podstawę określenia wartości działki nr [...].
Wojewoda uznał za niezasadny zarzut dotyczący błędnego doboru przez rzeczoznawcę majątkowego nieruchomości porównawczych, gdyż w świetle § 36 ust. 2 rozporządzenia konieczne jest, w sprawach dotyczących odszkodowań za zajęcie nieruchomości pod drogę, sięgnięcie nie tylko do transakcji z rynku lokalnego, ale w razie potrzeby także regionalnego, przy czym słowo "lokalny" odczytywać należy jako obszar gminy i powiatu a regionalny jako obszar województwa. Organ wskazał, że skoro autor wyceny znalazł na rynku gminy transakcje nieruchomościami drogowymi, które uznał za podobne, to organ administracji publicznej nie ma podstaw, aby ustalenia poczynione przez rzeczoznawcę majątkowego kwestionować, tym bardziej, że strony odwołujące się nie przedstawiły żadnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń. Wojewoda wskazał, że ze zgromadzonego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego wynika, iż A. wydała nieruchomość w terminie nie przekraczającym 30 dni od dnia ostateczności decyzji zezwalającej na realizację inwestycji celu publicznego, a zatem Spółce przysługiwało uprawnienie do powiększenia wartości odszkodowania za działkę nr [...] o 5% wartości nieruchomości, co słusznie zauważył organ I instancji.
W skardze na powyższą decyzję "A. wniosła o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
- 1. art. 18 ust. 1 ustawy oraz § 36 ust. 1 rozporządzenia poprzez ich niezastosowanie wyrażające się w dokonaniu wyceny wartości działki [...] (wydzielonej z działki [...] i wywłaszczonej decyzją Starosty z dnia 26 września 2013 r. pod rozbudowę drogi) wedle stanu i przeznaczenia istniejącego po wydaniu przedmiotowej decyzji, tj. jako działki o przeznaczeniu drogowym (oznaczonej jako droga powiatowa - co było konsekwencją wydanej decyzji wywłaszczeniowej), podczas gdy zgodnie z naruszonymi przepisami działka ta powinna być wyceniona wedle stanu i przeznaczenia z chwili wydania decyzji wywłaszczającej i bez uwzględnienia zmian dokonanych przedmiotową decyzją, tj. zgodnie ze stanem z dnia 26 września 2013 r., a zatem w niniejszej sprawie winna być wyceniona jako działka rolna położona zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy na terenie predysponowanym dla rozwoju funkcji usługowych i produkcyjnych;
- 2. art. 154 ust 1 i 2 u.g.n. poprzez błędną wykładnię wyrażającą się w uznaniu, że biegły prawidłowo ustalił metody i techniki szacowania nieruchomości, podczas gdy biegły ustalił, w sposób rażąco niezgodny z treścią § 36 ust. 1 rozporządzenia i art 18 ust. 1 ustawy, że na potrzeby wyceny należy traktować działkę [...] jako działkę drogową (zamiast prawidłowo jako działkę rolną), a zatem biegły nieprawidłowo ustalił stan i przeznaczenie nieruchomości, w związku z czym przyjęte przez niego metody i techniki szacowania nieruchomości są nieprawidłowe;
- 3. art. 134 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 151 ust. 1 u.g.n. poprzez błędną wykładnię skutkującą nieprawidłowym zastosowaniem wyrażające się w:
- - przyjęciu za podstawę wyliczenia odszkodowania za wywłaszczoną działkę "wartości rynkowej nieruchomości" (w kwocie 2.400 zł) określonej sprzecznie z treścią § 36 ust. 1 rozporządzenia i art. 18 ust 1 ustawy, podczas gdy sporna "wartość nieruchomości" określona wbrew dyspozycjom tych przepisów nie jest "najbardziej prawdopodobną jej ceną", a zatem nie mieści się w zakresie hipotezy art 151 ust 1 u.g.n. i nie wypełnia znamion "wartości rynkowej nieruchomości", a co za tym idzie nie mieści się również w zakresie hipotezy art 134 ust. 1 u.g.n., i nie może stanowić podstawy dla ustalenia wysokości odszkodowania;
- - ustaleniu odszkodowania za działkę w kwocie 2.520 zł, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że odszkodowanie to winno być znacząco wyższe, tj. w okolicach 5.000 zł;
- 4. art. 128 ust. 1 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie, wyrażające się w ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną działkę nr [...] w kwocie 2.520 zł, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że odszkodowanie to winno być wyższe o połowę (ok. 5.000 zł), a zatem ustalone odszkodowanie jest rażąco zaniżone i nie odpowiada wartości wywłaszczonego prawa własności.
Nadto skarżąca podniosła zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, tj.:
- 1. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. wyrażające się w niewszechstronnej i sprzecznej z zasadami logicznego rozumowania ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym w szczególności:
- - w nieprawidłowej ocenie wiarygodności i rzetelności operatu szacunkowego stanowiącego podstawę orzekania przez organ I instancji,
- - braku ustosunkowania się do zgłaszanych przez skarżącego zarzutów zarówno w odwołaniu, jak i w późniejszym stanowisku strony,
- - uznaniu, że biegły w sposób prawidłowy ustalił, że wywłaszczona działka winna być oceniana jako działka drogowa, co stoi w rażącej sprzeczności z treścią przywoływanych i cytowanych zarówno przez biegłego, jak i organ II instancji przepisów § 36 ust. 1 rozporządzenia i art. 18 ust 1 ustawy,
- - braku zobowiązania biegłego do sporządzenia opinii uzupełniającej,
- - pominięciu treści zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów, w tym w szczególności załączonego do operatu szacunkowego wypisu z rejestru gruntów z dnia 2 grudnia 2013 r. dotyczącego działki nr [...], w którym jednoznacznie wskazano, że cała działka (a zatem przed podziałem) miała charakter rolny, co daje podstawy do twierdzenia, że szacując wartość działki [...] (jako części byłej działki [...]) wedle przeznaczenia z chwili dokonywania podziału (26 września 2013 r.) należy określić ją jako grunt rolny;
- - ustaleniu w sposób sprzeczny z podstawowymi zasadami logicznego rozumowania, że z pisma Starostwa Powiatowego z dnia 3 marca 2014 r. wskazującego, że na chwilę wydania pisma działka nr [...] jest oznaczona jako droga powiatowa wynika, że działka ta była oznaczona w ten sam sposób w dacie 26 września 2013 r. (data wydania decyzji o podziale i wywłaszczeniu);
- - pominięciu przy ustalaniu wartości odszkodowania oraz przy dokonywaniu oceny wiarygodności i rzetelności operatu szacunkowego złożonych przez stronę do akt sprawy aktów notarialnych (akt notarialny z dnia 13 listopada 2013 r. notariusza J. W., i akt notarialny z dnia 2 grudnia 2013 r. notariusza J.W., rep. [...]) obrazujących sprzedaż nieruchomości podobnych (o charakterze rolnym) do nieruchomości wywłaszczonej;
- 2. naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego nie zastosowanie wyrażające się w podjęciu decyzji o utrzymaniu w mocy skarżonej decyzji Starosty, podczas gdy organ II instancji z uwagi na zakres postępowania dowodowego konieczny do przeprowadzenia (konieczność sporządzenia nowej opinii rzeczoznawcy stanowiącej zasadniczą podstawę ustalenia odszkodowania) winien był decyzję tę uchylić i przekazać sprawę do rozpoznania organowi I instancji.
W uzasadnieniu skarżąca Spółka wyjaśniła, że w dniu 26 września 2013 r. Starosta wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi powiatowej nr [...]. W celu prawidłowej realizacji tego projektu decyzją powyższą dokonano podziału szeregu działek znajdujących się w obrębie inwestycji, w tym podziału działki nr [...] położonej w gminie W., obręb Ł. stanowiącej własność skarżącego.
Spółka stwierdziła, że do chwili wydania ww. decyzji działka nr [...] była działką rolną o powierzchni 8.700 m2. W wyniku dokonanego podziału powstały dwie nowe działki, tj. działka [...] o powierzchni 8.652 m2, której prawo własności pozostało przy skarżącej oraz działka nr [...] o powierzchni 48 m2, której własność przeszła na Powiat. Celem dokonanego podziału i wywłaszczenia była realizacja rozbudowy drogi powiatowej, w związku z czym, po tym jak ww. decyzja stała się ostateczna w dniu 8 listopada 2013 r., działka nr [...] została przekształcona z działki rolnej w działkę drogową (droga powiatowa).
Strona skarżąca podniosła, że z art. 18 ust. 1 ustawy oraz § 36 ust. 1 rozporządzenia wynika, że ustalając wartość rynkową wywłaszczonej nieruchomości należy brać pod uwagę jej stan i przeznaczenie z chwili wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Potwierdza to treść § 36 ust. 3 rozporządzenia, który wskazuje, że przyjęcie dla potrzeb wyceny nieruchomości jej nowego przeznaczenia wynikającego z decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej może nastąpić tylko i wyłącznie wtedy gdy zmiana przeznaczenia zgodna z taką decyzją powoduje wzrost wartości wywłaszczanej nieruchomości, W niniejszej sprawie cena 1 m2 nieruchomości drogowej (nowego przeznaczenia działki [...]) jest znacznie niższa od ceny 1 m2 nieruchomości rolnej (dawne przeznaczenie działki [...]). Zarówno biegły jak i organy obu instancji ustaliły przeznaczenie i sposób użytkowania działki nr [...] wedle stanu istniejącego po wydaniu decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej.
Strona skarżąca podniosła ponadto, że biegły, a w ślad za nim organy obu instancji określając przeznaczenie działki wskazują na studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, wedle wersji przyjętej uchwałą Rady Gminy z dnia 18 kwietnia 2012 r., nr XVII/210/2012. Należy podnieść, że w studium tym w żaden sposób nie odniesiono się do działki nr [...], czy też działki nr [...], w tym w szczególności nie wskazano sposobu ich przeznaczenia. Z przedmiotowego studium wynika jedynie, że działka nr [...] położona jest na terenie predysponowanym dla rozwoju funkcji usługowych i produkcyjnych.
W ocenie skarżącej Spółki odtworzenie sposobu przeznaczenia działki musiało nastąpić na podstawie bardziej szczegółowych dokumentów oraz rzeczywistego sposobu użytkowania tej nieruchomości przed dokonaniem podziału. W aktach sprawy znajduje się wypis z rejestru gruntów z dnia 2 grudnia 2013 r. wskazujący, że działka nr [...] jest działką rolną. Zmiana przeznaczenia części tej działki (tj. nowopowstałej działki [...]) nastąpiła dopiero po wydaniu decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Data wypisu, tj. 2 grudnia 2013 r. jednoznacznie wskazuje, że działka [...] była działką rolną co najmniej do dnia wydania ww. decyzji. Zmiana ta zresztą była konsekwencją tejże decyzji, gdyż wydzielona działka miała posłużyć poszerzeniu drogi powiatowej, zatem musiała zostać przekształcona w działkę drogową.
Skarżąca zarzuciła, że rzeczoznawca oraz organy obu instancji niezasadnie oparły swoje ustalenia w zakresie przeznaczenia działki na piśmie Urzędu Gminy z dnia 3 marca 2014 r., wskazującym przeznaczenie działki nr [...] na dzień wydania pisma jako działki drogowej. Zdaniem skarżącej, rzeczoznawca z treści tego pisma wyprowadził dowolny wniosek, jakoby działka nr [...] była działką drogową w chwili wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Konsekwencją powyższego było nieprawidłowe ustalenie przez biegłego zakresu rynku transakcji dotyczących nieruchomości podobnych, co skutkowało zaniżeniem stawki średniej ceny za 1 m2 nieruchomości do kwoty około 50 zł, podczas gdy dla nieruchomości rolnych stawka średnia za 1 m2 wynosi około 100 zł. Skarżąca zarzuciła, że organy obu instancji akceptując nieprawidłowy operat oraz orzekając na jego podstawie naruszyły przepisy postępowania oraz normy regulujące dokonywanie wyceny nieruchomości i ustalania wysokości odszkodowania.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z 2014 r., poz. 1647).
Z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.
Wniesiona w niniejszej sprawie skarga podlegała uwzględnieniu, ponieważ zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W myśl art. 12 ust. 4a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.), zwanej dalej ustawą, organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydaje następnie decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego.
Na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 5 ustawy, do ustalenia odszkodowania za nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego na podstawie ww. ustawy, z zastrzeżeniem art. 18 ustawy, zastosowanie znajdują zasady określone w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., a w konsekwencji również zasady zawarte w wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 ze zm.), zwanym dalej rozporządzeniem, które to rozporządzenie w § 36 ust. 1 bezpośrednio reguluje zasady ustalania wartości rynkowej nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych..
Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a ustawy, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Przepis ten reguluje zatem jedynie daty, na które ustala się stan nieruchomości i jej wartość, a jednocześnie nie określa, na jaki dzień przyjmować należy przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości. Przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie zawierają regulacji, w jaki sposób określać należy przeznaczenie nieruchomości, w sytuacji gdy odjęcie własności nastąpiło w związku z realizacją inwestycji drogowej, oraz szczegółowych ustaleń w jaki sposób dokonywać należy wyceny takiej nieruchomości. W powyższym zakresie bezpośrednie zastosowanie znajdują zatem przepisy o gospodarce nieruchomościami, w tym w szczególności art. 4 pkt 17, art. 130 ust. 1, art. 154 u.g.n.
Zgodnie z art. 130 ust. 1 u.g.n., w przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw.
W sprawach dotyczących nieruchomości wywłaszczonych w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji (art. 18 ust. 1 ustawy), według przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia praw (art. 130 ust. 1 u.g.n.) oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania (art. 18 ust. 1 ustawy).
Niewątpliwym jest, że pojęcie stanu nieruchomości nie obejmuje przeznaczenia nieruchomości. Przez stan nieruchomości należy bowiem zgodnie z art. 4 pkt 17 u.g.n. rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona.
Szczegółowe zasady określania wartości gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne zawarte zostały w § 36 rozporządzenia.
W myśl § 36 ust. 1 rozporządzenia, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń ww. decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji.
Zgodnie z art. 154 u.g.n. szacując wartość nieruchomości rzeczoznawca majątkowy powinien uwzględnić w szczególności jej przeznaczenie w planie miejscowym (ust.1), w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust.2), a w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (ust.3).
Z przepisu art. 154 u.g.n. i § 36 rozporządzenia wynika zatem, że w sytuacji istnienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przeznaczenie nieruchomości należy określić na podstawie jego ustaleń. Stanowisko organu zawarte w zaskarżonej decyzji jest w tym zakresie prawidłowe.
Podniesiony w skardze zarzut dotyczący ustalenia przeznaczenia nieruchomości w oparciu o decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest uzasadniony. Z treści opinii rzeczoznawcy oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika bowiem, że ustalenie przeznaczenia nieruchomości nastąpiło na podstawie ustaleń studium, a więc co do zasady w sposób odpowiadający unormowaniom art. 154 u.g.n. i § 36 rozporządzenia.
Niemniej wskazać należy, że organy dokonując ustaleń faktycznych odnośnie przeznaczenia nieruchomości przewidzianego w studium winny dochować w tym zakresie należytej staranności. Zarówno organy administracji, jak i strona oraz sąd winny mieć możliwość weryfikacji ustalenia, iż wąski pasek nieruchomości wydzielony z działki nr [...], stanowiący po podziale działkę nr [...], w istocie znajduje się na terenie przeznaczonym w studium pod drogę.
Skarżąca zarzucała, że wywłaszczona pod drogę nieruchomość położna jest w studium na terenie przeznaczonym pod rozwój funkcji usługowych i produkcyjnych. Co do zasady takie przeznaczenie okolicznego terenu w studium było w sprawie bezsporne. Ustalenie przeznaczenia działki nr [...] w studium nastąpiło na podstawie pisma Urzędu Gminy z dnia 3 marca 2014 r., w którym wskazano, że działka nr [...], podobnie jak szereg innych działek w wymienionych w tym piśmie, oznaczona jest w obowiązującym studium jako droga powiatowa. Pismo to nie stanowi zaświadczenia wydanego w trybie art. 217 §1 k.p.a. i nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. Pismo to stanowi informację, która zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. mogła stanowić dowód w sprawie. Jednak w sytuacji kwestionowania przez stronę jego treści organ winien dokonać oceny tego dowodu.
Ustalenie, że wywłaszczony kawałek nieruchomości skarżącej został w studium przeznaczony pod drogę wymagało porównania treści i rysunku studium z mapą geodezyjną, na której naniesiono wydzieloną pod drogę działkę nr [...]. Z akt administracyjnych wynika, że w niniejszej sprawie ani organ ani rzeczoznawca sporządzający operat nie dokonali takiego sprawdzenia. Zarzuty skarżącej w tym zakresie nie zostały zatem w żaden sposób rozpatrzone. Skala mapy studium oraz brak naniesienia na tej mapie granic działek geodezyjnych, w tym nowo powstałej działki nr [...] uniemożliwia weryfikację twierdzeń organu o przeznaczeniu nieruchomości skarżącej w studium pod drogę.
Ustalając odszkodowanie za wywłaszczoną na cel publiczny nieruchomość organy winny czuwać, by w decyzji ustalającej odszkodowanie nie doszło do niezasadnego zaniżenia należności z tego tytułu.
Podkreślić należy, że to do organu administracji publicznej, orzekającego w przedmiocie odszkodowania należy ustalenie wysokości należnego odszkodowania. Organ administracji ma obowiązek w ramach prowadzonego postępowania ustalić stan faktyczny całej sprawy objętej tym postępowaniem i dokonać jego prawidłowej subsumpcji. Operat szacunkowy stanowi opinię sporządzoną w oparciu o wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego. Operat stanowi - jako dowód - pomoc dla organu przy ustalaniu wysokości odszkodowania i wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość odszkodowania dla strony wywłaszczonej. Organy administracji publicznej obowiązane są dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym oraz ocenić jego wartość dowodową, stosownie do art. 80 k.p.a.
Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a w myśl art. 77 § 1 k.p.a. organ winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
Brak realizacji obowiązków przewidzianych w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w niniejszej sprawie mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustalenie bowiem innego przeznaczenia nieruchomości w studium pod rozwój usług i produkcji, mogło skutkować ustaleniem odszkodowania w wyższej wysokości, co zasadnie zarzucono w skardze.
Jednocześnie wskazać należy, że w związku z istnieniem studium brak było podstaw do ustalenia przeznaczenia nieruchomości skarżącej na podstawie faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości jako nieruchomości rolnej i zarzuty skargi w tym zakresie nie zasługują na uwzględnienie. Za niezasadne Sąd uznał w tym zakresie zarówno zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, jaki i naruszenia prawa procesowego, przez wadliwą ocenę operatu szacunkowego sporządzonego bez przyjęcia do porównania cen nieruchomości rolnych.
Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.
Ponownie rozpoznając sprawę organy winny uwzględnić dokonaną przez Sąd ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania. Przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie sporządzenia mapy obrazującej przeznaczenie w studium przedmiotowej nieruchomości pozostaje w granicach postępowania dowodowego, jakie zgodnie z art. 136 k.pa. może przeprowadzić organ II instancji. W sprawie brak było zatem podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji.
W sytuacji, jeżeli przeznaczenie nieruchomości w studium pod drogę zostanie potwierdzone w toku ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy, organ ten, po potwierdzeniu ważności operatu przez rzeczoznawcę będzie mógł wydać decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji. Natomiast ustalenie przeznaczenia nieruchomości skarżącej w studium pod rozwój funkcji usługowej i produkcyjnej jak i brak możliwości potwierdzenia ważności operatu, skutkować winny wydaniem przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., z uwagi na fakt, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd orzekł o zwrocie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania w kwocie 457 zł, tytułem wpisu sądowego i kosztów zastępstwa procesowego.